L’émergence de la Cour constitutionnelle sud-africaine (la décision « Economic Freedom Fighters » du 29 décembre 2017) Par Orlane Moreau, Sébastien Caciano, et Martin Kashaya
Le juge de la Cour constitutionnelle sud-africaine du 29 décembre 2017 déclare que l’Assemblée nationale a violé ses obligations constitutionnelles dès lors qu’elle a omis d’établir des règles spécialement adaptées à la destitution du Président.
On December 29, 2017, the judge of the Constitutional Court of South Africa ruled that the National Assembly violated its constitutional obligations by omitting to establish specific rules regulating the removal of the President.
Orlane Moreau, Sébastien Caciano, Martin Kashaya, étudiants du certificat fondements du droit public, Université Panthéon-Assas Paris 2
Note de la rédaction : cet arrêt avait fait l’objet d’un précédent billet sur notre blog, sous la plume de M. Lionel Zevounou: http://blog.juspoliticum.com/author/lzevounou/
Aux termes du jugement de la Cour Constitutionnelle du 29 décembre 2017, le juge Jafta considère que l’Assemblée Nationale a failli à son devoir en s’abstenant de demander des comptes au Président de la République Sud-Africaine Jacob Zuma. Pour ce dernier, « l’échec de l’Assemblée nationale à établir des règles sur la manière de forcer le président à un retrait […] constitue une violation » de la Constitution et plus spécifiquement de son article 89. En application de cet article, l’Assemblée nationale est dans l’obligation d’initier une procédure de destitution en cas de faute grave, d’incapacité à remplir ses fonctions ou de violation grave de la Constitution et de la loi par le Président.
Mais afin de comprendre au mieux ce jugement rendu par la Cour, il est nécessaire de l’analyser à la lumière d’un jugement antérieur, celui du 31 mars 2016 relatif à l’affaire Nkandla, ou « EFF 1 ». De cette décision, il est apparu que les manquements de Jacob Zuma vis-à-vis de son serment présidentiel avaient déjà été relevés aux termes d’un rapport de mars 2014 lancé à l’initiative du défenseur public, Thuli Madonsela. En effet, Zuma était accusé d’avoir utilisé des fonds publics afin de restaurer sa résidence privée à Nkandla. Le 31 mars 2016, soumis au poids de l’opinion publique, il a finalement été contraint de restituer ces deniers publics. Dès ce jugement, l’Assemblée nationale aurait dû lancer une procédure afin de parvenir à la destitution de Jacob Zuma. Or, depuis les élections législatives de 2014, le Congrès National Africain (ANC), le parti du Président, détient la majorité des sièges, et ainsi le lancement d’une procédure de destitution paraît compliqué étant donné qu’il faut récolter au moins les deux tiers des voix de l’Assemblée selon la Constitution. Face au pouvoir politique que détient l’ANC, Jacob Zuma a ainsi pu tout au long de sa carrière échapper aux tentatives de l’Assemblée visant à le destituer.
Ainsi, face à l’échec des tentatives opérées par l’Assemblée Nationale laissant penser à une certaine indifférence de sa part, l’association Economic Freedom Fighter (EFF), engage à nouveau une procédure devant la Cour Constitutionnelle le 29 décembre 2017. L’EFF, parti politique fondé en 2013 par Julius Malema après son expulsion de l’ANC est un parti de gauche radical avec un poids politique en croissance. Il est considéré comme le troisième parti en nombre de députés à l’Assemblée Nationale. L’objectif de cette seconde action est de parvenir à la conclusion que l’Assemblée Nationale de même que le Président ont violé leurs obligations constitutionnelles. En effet, de ce jugement, il découle que l’Assemblée nationale n’a pas respecté son obligation première qui est d’assurer un contrôle de l’exécutif.
Afin d’effectuer au mieux cette mission de contrôle de l’exécutif, plusieurs outils sont attribués à l’Assemblée Nationale par la Constitution Sud-Africaine. Le premier est le recours à l’article 102 de la Constitution qui prévoit la possibilité de mettre en place une motion de défiance. Cette pratique peut avoir lieu dès lors qu’une majorité des députés considère que le Président n’est plus digne de confiance. Le second outil est alors la mise en place de l’article 89 de la Constitution qui permet d’aboutir à la destitution du Président en fonction des conditions précédemment vues. En l’espèce, afin d’éviter une humiliation, Jacob Zuma a préféré démissionner le 14 février 2018 alors que le vote de destitution était planifié au lendemain. Il se voit remplacé par Cyril Ramaphosa, lui aussi membre de l’ANC.
Mais cette saga constitutionnelle met en exergue des éléments importants, notamment le poids prépondérant du pouvoir politique dans le système sud-africain. En effet, à la suite du premier jugement en date de mars 2016, Thuli Madonsela alors défenseur public, s’est vue remplacer par Busisiwe Mkhwebane considérée comme étant plus « docile » bien qu’ayant reçu l’assentiment de l’ensemble des parties politiques siégeant à l’Assemblée Nationale ; exception faite pour l’Alliance Démocratique. Le système Sud-Africain laisse donc la possibilité au pouvoir exécutif de s’immiscer dans le pouvoir judiciaire en nommant certains magistrats. Mais cette possible immixtion n’est tout de même pas unique à ce système.
Ces deux jugements doivent ainsi s’analyser à la lumière de cette spécificité. La Cour Constitutionnelle se donne alors un nouveau rôle majeur en se hissant en tant que rempart face aux ingérences du pouvoir exécutif en rappelant à chacun leur rôle et devoir.
De cette seconde décision du 29 décembre 2017, de nombreuses conséquences sont à relever tant au niveau politique que juridique. En effet, cette décision permet avant tout de préciser si ce n’est de redessiner les contours de la séparation des pouvoirs en Afrique du Sud.
Depuis son institution en 1994, la Cour Constitutionnelle s’affirme davantage au fil des ans et vient en 2017 confronter l’Assemblée Nationale à ses obligations constitutionnelles (I). Ce rôle de rempart dont se dote cette Cour afin de maintenir au mieux le principe de la séparation des pouvoirs traduit également l’importance de cette juridiction dans la stabilisation d’un pays en voie de développement (II).
I- L’assemblée parlementaire confrontée à ses obligations constitutionnelles
Un point n’a pas été discuté par les différents juges de la Cour constitutionnelle qui est la compétence exclusive de cette dernière conformément à l’article 167 de la Constitution sud-africaine de 1996. À titre de remarque, il est nécessaire de rappeler qu’il y a en principe un partage de compétence entre la juridiction constitutionnelle et les juridictions ordinaires concernant le contrôle de constitutionnalité sauf en ce qui nous concerne une question se rapportant à la séparation des pouvoirs.
La Cour devait répondre à deux questions soulevées par le requérant : (i) l’assemblée parlementaire a-t-elle mis en place des procédés ou mécanismes adaptés à l’article 89 de la Constitution sud-africaine ? La deuxième question en découle : (ii) le parlement a-t-il échoué dans sa mission de contrôle (« scrutinize ») du président ?
Les constituants avaient perçu la nécessité de mettre en place une procédure de destitution du président, en ce sens, ils ont confié ce pouvoir au seul parlement qui élit le président et qui a donc légitimité à le destituer. À côté d’une telle procédure de destitution existe aussi la possibilité de procéder à un vote de défiance prévu par l’article 102 de la Constitution sud-africaine. Ceci étant dit, il convient de s’intéresser en l’espèce au mécanisme d’impeachment. L’article 89 pose deux conditions pour destituer le président il faut que l’un des cas de poursuite soit déterminé et il faut un vote des deux-tiers du parlement. Deux remarques doivent être faites : pour être libre d’exercer ce pouvoir les parlementaires bénéficient d’une immunité, de plus cette procédure de destitution doit être exercée de façon pleinement démocratique, c’est-à-dire avec la participation de l’ensemble du parlement représentant la nation.
Selon le juge Jafta, pour qu’une procédure soit conforme à l’article 89, il est nécessaire d’établir en premier temps un des griefs qui permet de déclencher la procédure, si un grief est établi alors il faut un débat et un vote du parlement, cela en respectant les droits de la défense du président qui pourra être auditionné. Or, en l’espèce, le speaker arguait que la procédure pouvait être suivie conformément à la rule 85 – qui semble être de simples règles de bonne conduite – et à la mise en place de comités ad hoc. Or, deux procédures de destitution avaient été mises en œuvre en 2015 et le 31 mars 2016 et aucun comité ad hoc n’avait été mis en place, il y avait eu un débat et un vote du parlement. L’opinion majoritaire s’appuie sur l’affaire Mazibuko – dans laquelle il était question de l’article 102 qui confie le pouvoir d’opérer un vote de défiance. Dans cette affaire, la Cour constitutionnelle avait énoncé que la constitution de comités ad hoc n’était pas calibrée à la procédure qui devrait être suivie pour une telle décision de l’assemblée parlementaire. Les comités ad hoc permettant une prise de décision discrétionnaire. En effet, le risque étant que le parti majoritaire soit surreprésenté au sein des comités ad hoc. De sorte que ces derniers ne joueraient que le rôle de “bouclier” pour le Président, celui-ci étant le leader du parti majoritaire de l’assemblée parlementaire, afin que sa responsabilité ne soit finalement pas engagée.
En outre, le parlement doit mettre en place une procédure spécifique qui répond aux besoins particuliers de l’article 89 de la Constitution. Une telle procédure spécifique n’existant pas, l’assemblée parlementaire a failli à son obligation constitutionnelle.
En ce sens, il convient de passer rapidement sur la seconde question qui était posée. Le juge Jafta rappelle la décision posée par EFF 1 selon laquelle le président avait bien été tenu responsable de ses manœuvres frauduleuses quant à la manipulation d’argent public et que le rapport du protecteur public devait être exécuté. En somme, l’assemblée se devait alors d’exercer son pouvoir de contrôle, ce qu’elle n’a pas fait, et un vote positif de l’assemblée parlementaire concernant la procédure de destitution engagée n’aurait rien changé puisque constitutionnellement ce n’était pas une procédure conforme donc le vote aurait été nul.
En conclusion, la Cour constitutionnelle somme le parlement de créer une procédure spécifique adaptée à l’article 89 de la Constitution. Seul le parlement doit mettre en place cette procédure, il n’est pas question pour la Cour d’exercer les obligations constitutionnelles du pouvoir législatif mais de l’y conformer. La séparation des pouvoirs permet ainsi de responsabiliser les organes constitutionnels entre eux.
II- De l’importance d’une juridiction constitutionnelle dans la stabilisation d’un pays en voie de développement
En l’espèce, la Cour constitutionnelle a montré son utilité afin de résoudre un blocage entre les organes de l’Etat (l’Assemblée nationale et le Président de la République). Si au fond, il s’agissait d’un blocage politique, la Cour a su habilement le résoudre par le droit, déplaçant celui-ci sur le plan juridique, témoignant ainsi des liens étroits entre le droit constitutionnel et la science politique. En effet, si sa décision n’a pas abouti à la destitution du président Jacob Zuma, elle a favorisé son accompagnement vers ce chemin dès lors que quelques semaines après celle-ci, celui-ci démissionna.
Plus largement, cette décision illustre la place prépondérante qu’a la Cour constitutionnelle dans un pays en voie de développement, comme l’Afrique du sud, où toute stabilité, que ce soit politique, juridique, économique ou culturelle, est difficile à atteindre. À la suite d’une période trouble caractérisée par le régime de l’apartheid, l’Afrique du sud s’est dotée d’un nouvel ordre constitutionnel en 1994 qui vient réaffirmer le rôle de la juridiction constitutionnelle dans la construction d’un Etat de droit. Celle-ci échappe au modélisme classique divisé entre un contrôle diffus, résultant de l’influence du common law, où il y a un partage avec les autres juridictions, et un contrôle concentré de type kelsénien par l’attribution de compétences exclusives telles que le contrôle constitutionnel des lois nationales, le contrôle constitutionnel de la répartition des compétences entre organes de l’Etat ou encore le contrôle des obligations de l’Assemblée nationale ou du Président (tel est le cas ici).
Cette influence croisée illustre la démarche d’ouverture sur les autres systèmes étrangers dans laquelle se plaçait la Constitution. C’est dans cette perspective qu’elle adopta une approche contemporaine du droit constitutionnel, presque universaliste, qui ne se contente plus d’organiser la relation entre les pouvoirs, mais exprime des valeurs fondatrices (c’est l’idée d’une Constitution invisible, développée par Laurence H. Tribe) : les valeurs sont une nouvelle matière du raisonnement constitutionnel. De plus, la Cour va avoir tendance à confirmer les valeurs en se référant à d’autres jurisprudences, notamment celles de sa juridiction, qui permet de garantir une continuité constitutionnelle. En l’espèce, on peut noter la référence à sa décision EFF 1 de 2016, dont la décision du 29 décembre 2017 est le prolongement, ou encore sa décision Hoërskool Ermeelo de 2009 qui permet de reprendre la définition d’un recours juste et équitable.
Un champ d’application large, un contenu constitutionnel développé et complet, une visée universelle des droits et des libertés fondamentales sont autant d’ingrédients permettant l’institution d’une juridiction constitutionnelle dotée d’une vision étendue des problèmes pouvant se présenter à elle. C’est ainsi qu’elle pourra trancher de manière pacifique des conflits d’idées ou d’intérêts de taille, recherchant une solution d’équilibre dans un pays riche d’une diversité culturelle, d’une multiplicité des relations, pratiquant plus de onze langues et où les traditions politiques sont divisées.
Dès lors, pour reprendre les pensées de Frank Chikane (auteur et homme politique sud-africain), en principe l’Assemblée nationale ne devrait pas avoir besoin de la Cour constitutionnelle pour lui dire ce qu’elle a à faire. En effet, dans les pays développés, la juridiction constitutionnelle est instituée pour connaître de la constitutionnalité d’un acte juridique, pour lever un flou juridique sur une disposition constitutionnelle, mais n’est pas là pour adresser des injonctions, comme tel est le cas en l’espèce. Or, cette action est comprise, sinon saluée car elle permet la concrétisation de l’Etat de droit. Ce vétéran du parti au pouvoir dira que « c’est une bonne leçon » dès lors que vient sanctionner l’utilisation de sa majorité pour enfreindre la loi : « peu importe si vous avez la majorité, vous devez agir dans le cadre de la loi, et ça, c’est une leçon ».
Dans ce contexte, la juridiction constitutionnelle n’a pas un rôle plus important que dans les pays développés, mais a un rôle englobant. En effet, les citoyens attendent de celle-ci l’institution et la préservation d’une cohésion sociale au sein du pays. Si cela s’avère être la mission secrète des juridictions constitutionnelles partout dans le monde, celle-ci perd de sa discrétion et apparaît pleinement affichée dans les pays en voie de développement. Ainsi, la Cour constitutionnelle en Afrique du Sud peut être assimilée au Législateur de J.-J. Rousseau, gardien de l’unité permise par l’institution de principes ou valeurs. En effet, présentant des qualités hors du commun, celui-ci ne se substitue pas aux individus mais leur montre le chemin, les aide à former un sentiment d’appartenance à une communauté sociale, indispensable tant à la formation d’un nouvel Etat de droit qu’au maintien d’un état civil vertueux. Telle semble être ici la leçon à retenir.
