De la possible conciliation de l’Inspection générale de la justice et de l’indépendance des juridictions judiciaires

Par Charles Merveilleux du Vignaux et Mathias Nieps

<b> De la possible conciliation de l’Inspection générale de la justice et de l’indépendance des juridictions judiciaires </b></br> </br> Par Charles Merveilleux du Vignaux et Mathias Nieps

Le principe de séparation des pouvoirs n’implique en aucun cas la soustraction de l’autorité judiciaire à des contrôles, résultant notamment de l’obligation pour tous les agents publics de rendre des comptes de leur administration. Pour autant, ces inspections autorisées n’en doivent pas moins être encadrées pour préserver l’indépendance de l’autorité en cause. Les dispositifs créés en ce sens doivent donc présenter suffisamment de garanties, qui sont toutefois appréciées de façon conciliante par le juge administratif.

 

The principle of the separation of powers implies in no way that the judicial authority be left uncontrolled. Such checks stem in particular from the obligation for all public agents to be held accountable for their administrative activity. However, these inspections must be supervised in order to preserve the independence of the authority thereof. Any framework designed to this end must therefore display enough guarantees – which are generally appreciated in a rather accommodating manner by the administrative judge.

 

Par Charles Merveilleux du Vignaux et Mathias Nieps, étudiants en certificat de droit public
M1 droit public (université de Paris II)*

 

 

La soumission, prévue par le décret du 5 décembre 2016, des juridictions de l’ordre judiciaire, Cour de Cassation y comprise, au contrôle d’une inspection dépendant du ministère de la Justice a été relayée sur les réseaux sociaux et sur les ronds-points[2]. Selon la rumeur alors propagée, une telle disposition réglementaire aurait abouti à la suspension de la Constitution au motif qu’elle remettrait en cause le principe  de séparation des pouvoirs (art 16 DDHC). L’idée est farfelue ; du moins pour des juristes sérieux,  mais le problème posé par le contrôle de la Cour de cassation par une Inspection générale de la justice est un problème sérieux qui mérite un commentaire qui portera sur la question compliquée du statut des juridictions judiciaires en droit français.

 

 

I. Pouvoir judiciaire, autorité judiciaire ou service public de la justice ?

Si l’on admet classiquement que coexistent trois pouvoirs au sein d’un régime politique – exécutif, législatif et judiciaire – la Constitution de 1958 ne semble en consacrer que deux, puisqu’elle qualifie l’ensemble des organes amenés à exercer des fonctions juridictionnelles (non administratives) d’autorité judiciaire (Titre VIII), qui, cependant, doit demeurer indépendante[3]. Ne bénéficiant pas de la protection stricte de la séparation des pouvoirs qui commande les rapports entre l’exécutif et le législatif, les juridictions de l’ordre judiciaire ne peuvent toutefois pas être considérées comme n’importe quel service public, la fonction de rendre la justice et de mobiliser la puissance publique en conséquence étant inséparable de la souveraineté de l’Etat. En d’autres termes, c’est une fonction « régalienne » par excellence.

 

Responsabilité des magistrats, bonne administration de la justice et tradition d’inspection administrative – L’autorité judiciaire ne saurait se considérer comme exclue de toute procédure de contrôle. Les prescriptions de l’article 15 DDHC impliquent en effet une obligation de contrôle de l’accomplissement de la mission juridictionnelle en tant qu’elle est une mission publique, tant d’un point de vue individuel (manière de “servir” d’un magistrat) que collectif (organisation des juridictions). L’objectif à valeur constitutionnelle (OVC) de bonne administration de la justice est d’ailleurs une traduction de cette exigence. C’est ici que la tension se noue, puisque la tradition française a, au moins depuis 1958 (et même avant), placé cette évaluation dans le giron de l’exécutif, plus précisément du Chef de l’Etat et du Garde des Sceaux. Ce choix fait apparaître une certaine ambiguïté dans la posture que l’exécutif doit adopter. Le premier désigné comme le garant de l’indépendance de l’autorité, invite le second à s’immiscer dans son organisation. Garantir l’indépendance, c’est ici répondre à deux injonctions de nature contradictoire : s’abstenir d’interférer, et agir pour préserver[4]. C’est cette logique qui sous-tendait un contrôle administratif par l’Inspection des Services Judiciaires des juridictions de premier et de second degré placé auprès du Ministère de la Justice.

 

 

II. La tentative avortée de mise sous contrôle de la Cour de cassation

La grande nouveauté induite par le décret de 2016 est la rupture de la tradition d’autocontrôle de la Cour de cassation dans la mesure où, pour la première fois, celle-ci tombe sous le champ de compétence de la nouvelle Inspection Générale de la Justice — regroupement des anciennes inspections des services judiciaires, pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse. Une telle innovation n’a pas manqué de s’attirer les foudres des magistrats de l’Île de la Cité, au premier rang desquels le Premier Président et le Procureur près la Cour de Cassation[5], avant finalement s’être annulée par le Conseil d’Etat. Dans une décision du 23 mars 2018[6], ce dernier a en effet jugé légal l’essentiel du décret, avant de censurer la partie relative au contrôle de la Cour de Cassation, en rappelant le rôle déterminant qu’occupent les deux haut-magistrats susmentionnés au sein du Conseil Supérieur de la Magistrature ainsi que la Cour de Justice de la République et en l’opposant à l’insuffisance des garanties mises en œuvre, à titre individuel ou collectif, permettant de prendre en compte ces spécificités. 

 

Ces arguments peinent à dissimuler l’objectif poursuivi par le Palais-Royal, davantage soucieux de conserver sa faculté d’autocontrôle que de protéger celle de sa rivale. Estimer problématique le contrôle par l’IGJ de la Cour de Cassation au motif que certains de ses membres siègent au CSM sans étendre ce raisonnement aux autres conseillers issus des juridictions inférieures semble en effet peu cohérent. Par ailleurs, la difficulté relative à la Cour de Justice de la République ne devrait pas persister quand on sait le destin promis à cette juridiction d’exception[7]. Pour comprendre la motivation du Conseil d’Etat, il suffit de se référer aux conclusions de son rapporteur public où figure l’idée selon laquelle la reconnaissance de  principe d’une inspection administrative de la Cour de cassation, signifierait sa possible extension aux autres Cours dites « supérieures » ou selon certains « suprêmes ».

 

Cour de Cassation et juridictions de premier et second degré, deux poids deux mesures ? La réforme de l’IGJ entraînée par l’entrée en vigueur de ce décret pose une question allant bien au-delà du sort réservé à la Cour de Cassation. Dans l’arrêt précité, le Conseil d’Etat considère – on l’a vu – que les garanties relatives tant au statut des membres de l’IGJ qu’à l’étendue de leurs prérogatives, sont insuffisantes concernant la Cour de cassation, mais qu’elles sont, en revanche, compatibles avec le principe d’indépendance s’agissant des juridictions inférieures. Une telle assertion apparaît critiquable, notamment au regard de la faiblesse des arguments permettant de singulariser le sort réservé à la Cour de Cassation[8]. De deux choses l’une : soit  les garanties d’indépendance apportées par l’IGJ sont adéquates, et elles le seront pour l’ensemble des juridictions appartenant à l’ordre judiciaire – Cour de Cassation en tête -, soit ces garanties sont incomplètes, et demandent à être réévaluées. 

 

 

III. L’insuffisance des garanties d’indépendance des juridictions judiciaires

La question des garanties statutaires des membres de l’inspection renvoie à plusieurs éléments : procédure de nomination, de révocation et appartenance au corps de la magistrature. La nomination au poste d’inspecteur de la justice ou d’inspecteur général intervient après un avis simple du Conseil Supérieur de la Magistrature, dans sa formation compétente à l’égard du parquet. Les inspecteurs sont désignés pour 4 ans, renouvelables une fois. L’étendue des missions propres à l’IGJ avait conduit le CSM dès 2003[9](à propos de l’ancienne ISJ) à questionner le choix de ne requérir qu’un avis simple d’une des formations du Conseil. A tout le moins pour la nomination d’un inspecteur général de justice, surtout lorsqu’il est extérieur au corps de la magistrature, passer par un avis conforme de la formation plénière du CSM pourrait sembler davantage adapté pour limiter l’ascendant du ministre sur l’IGJ. La nécessaire autonomie des inspecteurs pourrait quant à elle être davantage préservée par un allongement de la durée de leur mandat, et par une interdiction de son renouvellement, sur le modèle du statut des membres du Conseil Constitutionnel. La distinction opérée entre inspecteurs issus du corps de la magistrature et ceux provenant d’autres corps de la fonction publique n’apparaît en revanche pas choquante – après tout, des personnalités dites “qualifiées” siègent bien au CSM – notamment en ce que la coordination d’une mission d’audit d’une juridiction ou l’enquête sur le comportement personnel d’un magistrat sont défendues aux seconds[10].

 

Plus importante encore que la question des garanties statutaires se pose celle des missions confiées à l’IGJ, qui peuvent être réunies en deux ensembles : celles visant à l’évaluation de l’organisation du système judiciaire considérant l’institution sur son versant collectif, et celles visant à évaluer la manière de servir des magistrats, appelant des enquêtes administratives “prédisciplinaires”, le CSM conservant plénitude de juridiction pour connaître des sanctions entraînées par la méconnaissance par un magistrat de ses obligations déontologiques. Les premières appellent deux remarques. En premier lieu, les impératifs de bonne gestion financière des juridictions et donc des deniers publics justifient déjà une inspection de la Cour des Comptes, et peuvent tout à fait impliquer un contrôle de l’exécutif supplémentaire, la séparation des pouvoirs, y compris appliquée dans les rapports exécutif/législatif, n’ayant jamais recouvert le sens d’une autonomie totale[11]. Par ailleurs, l’objectif à valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice et la compétence constitutionnelle donnée à l’exécutif pour s’assurer de l’application des normes internationales sont de nature à fonder des contrôles et audits visant à s’assurer de l’efficience des juridictions, notamment en termes de délai de traitement des affaires. Les secondes missions, visant à s’enquérir de l’activité d’un magistrat individuellement considéré peut davantage interroger, notamment en ce qu’elle constitue une spécificité française (chez beaucoup de nos voisins européens, au premier rang desquels l’Allemagne, seules les premières missions d’inspection “collectives” trouvent une traduction).

 

L’IGJ a ainsi reçu la mission de conduire des inspections sur le comportement d’un magistrat, notamment sur sollicitation en ce sens du Garde des Sceaux. Si seul le CSM conserve compétence au stade du prononcée d’une sanction contre un magistrat de l’ordre judiciaire, l’inspection apparaît alors comme une para-commission d’instruction permettant d’informer aux fins de poursuites devant le CSM. Ce dispositif comporte une part de risque, puisque l’estimation de l’activité d’un magistrat peut aisément se confondre avec l’appréciation de la manière dont il rend son jugement. On se situe alors au cœur de la fonction juridictionnelle, dans laquelle l’immixtion du pouvoir exécutif doit absolument être empêchée pour préserver l’indépendance de l’autorité judiciaire. De surcroît on conçoit difficilement que la faculté donnée au Garde des Sceaux d’ordonner une inspection individuelle puisse être efficacement contrebalancée par la liberté dont disposent les inspecteurs pour décider de procéder à d’autres inspections (comme le laissait croire le Conseil d’Etat), à partir du moment où ils sont liés par l’ordre du Ministre. L’éventualité d’enquêtes diligentées par le Ministre dans des affaires hautement politiques est loin de ne constituer qu’une hypothèse théorique. Cette prérogative du garde des Sceaux semble donc particulièrement problématique. Une formule équilibrée et respectueuse des recommandation de l’avis du Conseil consultatif des juges européens (CCJE)[12] pourrait être trouvée, en s’inspirant d’une part des institutions dénommées “Conseil de la Justice” dans d’autres Etats Membres, et d’autre part du principe de séparation des autorités de poursuites et de jugements, caractéristiques des autorités administratives dans l’exercice de leur pouvoir de sanctions, à la faveur d’un CSM comportant deux sections – d’instruction et de jugement – qui trouverait alors plénitude compétence sur les questions de contrôle individuel des magistrats. Cela ne devrait au demeurant empêcher l’IGJ de notifier au CSM des éléments relatifs à un comportement individuel révélé au cours d’un audit d’une juridiction.

 

Le décret de 2016 partiellement censuré en 2018 ne manque pas de laisser sur leur faim ceux qui aspirent à la cohérence de l’ordre juridique comme ceux qui s’inquiètent de la capacité pour la justice à travailler de manière indépendante et qualitative. Les uns comme les autres ne peuvent que déplorer le sort particulier réservé à l’ordre judiciaire vis-à-vis du régime applicable à l’ordre administratif ou aux juridictions financières. La voie décrétale ne pouvait toutefois résoudre les contradictions et difficultés que nous avons cherché ici à soulever, en tout cas pas entièrement. Ces questions, pourtant cruciales en ce qu’il en va de la crédibilité et de l’efficacité des juridictions, mériteraient bien plus qu’un texte réglementaire sur lequel la Cour de Cassation n’avait même pas été appelée à se prononcer.

 

 

 

[*] Cette étude a été réalisée dans le cours du professeur Baranger  dans le cadre du certificat en droit public.

[2] “Non, la France n’a pas perdu sa Constitution”, Samuel Laurent dans Lemonde.fr le 23 novembre 2018

[3] “Le statut constitutionnel de la juridiction judiciaire”, Renaud Denoix de Saint Marc, discours prononcé à l’ENM le 12 mai 2009

[4] Voir en ce sens, “Conclusion du commissaire du gouvernement sous l’arrêt 406066 du 23 mars 2018”, paragraphe 4.4, Louis Dutheillet de Lamothe

[5] Courrier adressé au Premier Ministre par le Premier Président et le Procureur Général près la Cour de Cassation, 6 décembre 2016

[6] Conseil d’État, Section, 23/03/2018, 406066, Publié au recueil Lebon

[7] Discours sur la réforme des institutions du Premier Ministre Edouard Philippe, 4 avril 2018

[8] Voir en ce sens, “Inspecter la justice : vous avez dit gouvernement des juges ?”, Loïc Cadet, revue procédures, 14 avril 2017

[9] CSM, avis “Contribution sur la réflexion sur la déontologie des magistrats”, 2 octobre 2003

[10] Article 2 du Décret n°2017-1010 du 10 mai 2017 portant statut d’emplois d’inspecteur général et d’inspecteur de la justice

[11] Sur l’absence du caractère absolu de la séparation des pouvoirs, appliquée à la matière financière, Olivier Beaud «Le Conseil constitutionnel et le traitement du président de la république : une hérésie constitutionnelle (A propos de la décision du 9 août 2012). », Jus Politicum, n° 9

[12] CCJE, avis n°17, “sur l’évaluation du travail des juges, la qualité de la justice et le respect de l’indépendance judiciaire”, 24 octobre 2014

 

Crédit photo: DXR, CC BY-SA 4.0 aucune modification