L’arrêt BCE: Tension dans la relation de coopération entre la Cour constitutionnelle fédérale et la Cour de justice de l’Union européenne Par Ruth Weber
L’arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale annoncé le 5 mai 2020 est une décision importante qui restera dans l’histoire. La Cour allemande a constaté non seulement que les actes juridiques de la Banque centrale européenne n’étaient pas suffisamment motivés, mais a critiqué, en outre, la motivation de la proportionnalité de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne en elle-même. Cette combinaison – insuffisance de motivation de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne et absence de motivation suffisante des actions de la Banque centrale européenne – conduit la Cour à déclarer ces actions ultra vires – et cela pour la première fois dans sa jurisprudence. Si les conséquences de la décision sont prévisibles en ce qui concerne l’obligation de motivation de la Banque centrale européenne, il n’est pas possible aujourd’hui d’estimer les conséquences de l’arrêt pour l’espace judiciaire européen.
The judgment of the Federal Constitutional Court pronounced on 5 May 2020 is a decision that will most certainly go down in history. The German Court not only stated that the legal acts of the European Central Bank were not sufficiently substantiated, but also criticised the reasoning of the European Court of Justice’s ruling in itself. This combination – insufficient reasoning of the judgment of the Court of Justice of the European Union and the lack of sufficient reasoning of the decisions of the European Central Bank – lead the Court to declare these actions ultra vires – for the first time in its jurisprudence. With regard to the requirement that the European Central Bank provides sufficient reasoning for its decisions, the consequences of the judgment seem foreseeable. In contrast, it is not possible today to estimate what consequences will follow the judgement in the European judicial area.
Par Ruth Weber, Chercheuse postdoctorale à l’Université Humboldt de Berlin
L’ « intelligibilité qui n’existe tout simplement plus » et l’ « insuffisance méthodologique » – ces mots durs envers l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 11 décembre 2018[1] sont ceux utilisés par le communiqué de presse relatif à l’arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale[2] annoncé le 5 mai 2020. Non seulement les actes juridiques de la Banque centrale européenne (BCE) n’étaient pas suffisamment motivés, mais, en outre, la motivation de la proportionnalité de l’arrêt de la CJUE en elle-même est critiquée par la Cour allemande. Cette combinaison – insuffisance de motivation de l’arrêt de la CJUE et absence de motivation suffisante des actions de la BCE – conduit la Cour à déclarer ces actions ultra vires – et cela pour la première fois dans sa jurisprudence. Tout cela nous amène à examiner de plus près cette importante décision : Comment en est-on arrivé là ? (1.), que signifie ce contrôle ultra vires ? (2.), et quels sont les effets possibles sur la relation de coopération entre la Cour constitutionnelle fédérale et la CJUE (3.) ?
1. À l’origine de l’arrêt : Allers-retours entre Karlsruhe et Luxembourg
L’affaire qui commence au début de l’année 2015 est liée à la crise financière qui a débuté en 2007 et à l’objectif de la BCE de faire remonter le taux d’inflation à 2 %. En janvier 2015, le Conseil des gouverneurs de la BCE avait annoncé qu’il effectuerait 60 milliards d’euros d’achats mensuels sur le marché secondaire, au motif que cela serait conforme au mandat de politique monétaire de la BCE, en particulier pour maintenir la stabilité des prix[3]. Dans ce contexte, la BCE avait lancé le programme d’achat d’obligations PSPP (Public Sector Purchase Programme) en mars 2015.
Cette décision de mars 2015 et d’autres décisions de la BCE font alors l’objet des recours constitutionnels individuels. Dans le cadre de la procédure, les requérants ont notamment contesté le fait que le parlement (Bundestag) et le gouvernement allemands n’ont pas pris de mesures appropriées contre la participation de la Banque fédérale d’Allemagne aux décisions – à leur avis illégales – de la BCE. Saisie par requêtes, la Cour allemande a choisi, en 2017, de poser plusieurs questions préjudicielles à la CJUE.[4] Ces questions concernaient notamment la compatibilité du PSPP avec l’interdiction du financement du budget monétaire prévue à l’art. 123 § 1 du TFUE (n° 77 et s.) et le point de savoir si le programme était couvert par le mandat de la BCE, structuré autour des mesures de politique monétaire et non économique (n° 100 et s.). La CJUE a jugé que les achats d’obligations effectués par la BCE dans le cadre du PSPP étaient conformes au droit européen.[5]
Une fois cette réponse obtenue, il revenait à la Cour allemande de prendre à son tour une décision. Le signe d’une tension entre les deux Cours est apparu dès les auditions orales ayant eu lieu à Karlsruhe à la fin du mois de juillet 2019 où la BCE bien que conviée n’était pas venue. Les questions sous-tendues étaient certes difficiles car elles nécessitaient une évaluation de processus économiques complexes. Or, comme c’est sur ce point précis que la divergence entre les deux Cours est apparue flagrante, les juges de Karlsruhe auraient souhaité une plus grande différenciation de la part des juges du Luxembourg. On pouvait alors se douter que la Cour allemande était mécontente de la décision de la Cour de l’UE. L’ambiance assez lourde lors des auditions augurait clairement du conflit à venir de sorte que l’arrêt ici commenté était fort attendu.
Initialement prévue pour la fin du mois de mars, la décision a donc été rendue début mai, dans le nouveau contexte de pandémie mondiale, aux lourdes conséquences économiques. Dans ce cadre, la politique européenne a également pris une nouvelle dynamique, non prévue lors de l’audience orale. Outre les mesures drastiques liées au Covid-19 et prises par presque tous les gouvernements des pays européens à la mi-mars, la BCE a annoncé, le 18 mars, un nouveau programme d’achat d’obligations en réponse à la crise : le PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme) d’un volume total de 750 milliards d’euros.[6]
2. L’arrêt de Karlsruhe – une vraie surprise ?
L’arrêt du 5 mai 2020 est aujourd’hui commenté de toutes parts comme étant un big-bang juridique, même s’il n’est pas une véritable surprise. Selon la décision, le Bundestag et le gouvernement allemands ont violé le droit des requérants à l’autodétermination démocratique (en vertu de l’art. 38 § 1, 1ère phrase, en liaison avec l’art. 20 § 1 et 20 § 2 en liaison avec l’art. 79 § 3 de la Loi fondamentale). Elle considère en effet que ceux-ci n’ont pas pris de mesures contre les décisions adoptées par la BCE pour l’introduction et la mise en œuvre du PSPP. En ne fournissant pas de raisons compréhensibles pour ses décisions, la BCE a ainsi violé le principe de proportionnalité et a agi ultra vires. Afin de parvenir à ce constat, la Cour de Karlsruhe a également dû déclarer que l’arrêt de la CJUE déclarant l’action de la BCE conforme au droit européen était lui-même ultra vires. Avant de préciser ces arguments, peut-être faut-il brièvement revenir sur la notion même d’ultra vires est son application par la Cour allemande.
Pratiquer un ultra vires revient à examiner le respect des compétences imparties. Développés pour la première fois dans l’arrêt Maastricht de 1993[7], la Cour constitutionnelle fédérale a concrétisé les critères de ce qui est un acte ultra vires dans l’arrêt de Lisbonne de 2009[8] et dans la décision Honeywell de 2010[9]. Au niveau matériel une violation évidente et structurelle de la répartition des compétences est requise. D’un point de vue procédural, il existe une obligation de renvoyer une telle question devant la CJUE en cas de suspicion du dépassement des compétences.[10] C’est ce qu’avait déjà fait la Cour allemande, et pour la première fois, dans le cadre de la procédure OMT en 2014, laquelle concernait également les actions de la BCE. Dans cette affaire, cependant, la Cour constitutionnelle fédérale n’a pas identifié d’acte ultra vires dans sa décision finale de 2016.[11]
Dans l’arrêt ici commenté, cependant, les juges de Karlsruhe ont considéré que la BCE avait agi en violation de ses pouvoirs en n’appliquant pas le principe d’attribution de l’art. 5 § 1 du TUE. Dans ce contexte, la Cour utilise le principe de proportionnalité comme critère de délimitation de la politique économique et monétaire. La BCE aurait dû mettre en balance les effets de la politique économique, les mettre en relation avec les objectifs déclarés de la politique monétaire et enfin les pondérer conformément aux exigences du principe de proportionnalité (n° 167 et s.). Pour faciliter un contrôle juridictionnel efficace, une motivation devrait rendre transparents les critères de décision. Il s’ensuit qu’à l’avenir, toujours selon la Cour allemande, la Banque fédérale d’Allemagne ne pourra participer aux achats d’obligations que si la BCE démontre de manière compréhensible que les objectifs de politique monétaire poursuivis avec le programme d’achat en cause ne sont pas disproportionnés par rapport aux effets de politique économique et budgétaire qui y sont associés (n° 238). En ne s’opposant pas activement à la décision de la BCE, les autorités allemandes ont violé le droit des requérants à l’autodétermination démocratique. En conséquence donc, la Cour cherche à les contraindre à conduire la BCE à revoir sa mise en œuvre du principe de proportionnalité (n° 232).
Il convient de noter que l’arrêt considère en même temps que le PSPP n’est pas un financement d’État interdit en vertu de l’art. 123 § 1 du TFUE (n° 180 et s.). Par conséquent, les effets pratiques de l’infraction constatée résultant de l’absence de motivation suffisante de la BCE ne devraient pas être particulièrement graves, car il est probable que la BCE sera en mesure de fournir une telle justification dans les trois mois impartis. En ce qui concerne cette partie, le jugement de Karlsruhe n’est donc pas une surprise radicale. La construction juridique – de l’autodétermination démocratique à la proportionnalité d’un organe indépendant selon les traités européens – est certes contestable, mais elle n’est pas non plus très éloignée compte tenu de la construction antérieure de la jurisprudence de la Cour.
3. Tension dans les relations entre les deux Cours de Karlsruhe et de Luxembourg
Toutefois, ce contrôle ultra vires ne représente qu’une facette de l’arrêt. Celui-ci ajoute en outre une nouvelle tension dans la relation de coopération entre la Cour constitutionnelle fédérale et la CJUE. Les mots durs d’une « intelligibilité qui n’existe tout simplement plus » (aux n° 116, 118 de l’arrêt) pour qualifier l’arrêt de la CJUE ont fait tressaillir à la lecture du communiqué de presse. La décision de la Cour allemande elle-même contient d’autres formules toutes aussi rugueuses : l’ « insuffisance méthodologique » (dans la table des matières ainsi que dans les n° 117, 119, 141) ou le manque de « compréhensibilité méthodologique » (n° 133, 153). N’est-ce pas un véritable affront à Luxembourg ?
D’abord, il convient de souligner une fois de plus que la Cour de Karlsruhe a dû déclarer l’arrêt de la CJUE ultra vires afin de pouvoir procéder à sa propre appréciation juridique des actions de la BCE. Ici aussi, le critère de contrôle est une violation évidente et structurelle de la répartition des compétences : Selon la Cour, si la CJUE dépasse cette limite, son action n’est plus couverte par le mandat de l’art. 19 § 1, 2ème phrase du TUE en liaison avec la loi d’approbation, de sorte que sa décision ne présente pas, du moins pour l’Allemagne, le degré minimum de légitimation démocratique requis par l’art. 23 § 1, 2ème phrase en liaison avec l’art. 20 §§ 1 et 2 et l’art. 79 § 3 de la Loi fondamentale (n° 113).
Un examen plus approfondi des remarques de la Cour de Karlsruhe sur l’insuffisance méthodologique de l’arrêt de la CJUE révèle que la Cour explique très largement ce qu’est le principe de proportionnalité (n° 125), d’où vient ce principe (n° 124) et où il se retrouve en droit européen (n° 126). Ces explications sont très intéressantes et précises du point de vue de la science juridique. Il n’est toutefois pas certain qu’elles soient vraiment nécessaires à ce stade. Après une présentation détaillée des remarques de la CJUE sur la proportionnalité (voir son arrêt, n° 71 et s.), la Cour explique dans l’étape suivante pourquoi la CJUE a appliqué le principe de proportionnalité dans le cas présent « de manière inappropriée ou sans aucune fonction » (n° 127). La Cour part ici du fait que la CJUE, dans son arrêt, a occulté les effets de politique économique du PSPP, de sorte que la mise en balance des intérêts serait dénuée de sens (n° 133 et s.). En particulier, la Cour accuse la CJUE de ne pas avoir remis en cause les hypothèses réelles sous-jacentes (n° 137), ce qui est convaincant en termes de contenu compte tenu de la brièveté de l’arrêt de la CJUE. La Cour déclare en outre que l’arrêt de la CJUE sur ce point contredit également l’approche méthodologique de la CJUE dans presque tous les autres domaines du droit de l’Union (n° 146). Ce qui suit est un examen complet de la jurisprudence de la CJUE (n° 147-152).
Il est certain que le constat d’un acte ultra vires nécessite un grand effort de motivation. On peut toutefois se demander si la critique doit être aussi vive, surtout dans le cas d’une question aussi difficile et spécifique en fait et en droit. Dans l’étape suivante, la Cour démontre de manière impressionnante à quel point elle connaît la jurisprudence de la CJUE en exposant les contradictions de celle-ci. Toutefois, un style de motivation un peu plus modéré à ce stade n’aurait pas nui à la critique de la motivation de l’arrêt de la CJUE. La Cour aurait pu examiner de plus près le contexte décisionnel supranational et multilingue de la CJUE. Les décisions de la CJUE ne suivent pas un modèle national unique dans leur tradition de motivation et sont tout à fait moins détaillées que celles de la Cour allemande, qui cite également un grand nombre de commentaires et de littérature juridique dans cette affaire. En revanche, les conclusions de l’avocat général Wathelet[12] sont explicitement mentionnées dans d’autres passages de l’arrêt, mais elles ne sont pas mentionnées dans les passages cités sur la proportionnalité (n° 99 et s., n° 124 et s. des conclusions).
Dans ce contexte, il convient de noter que la Cour constitutionnelle fédérale a la particularité d’expliquer et éventuellement aussi d’instruire dans ses décisions sur un grand nombre de pages et avec de très nombreuses citations, et ce faisant, il existe un risque qu’il se perde dans son propre labyrinthe de critères déjà établis, de continuation dogmatique et de références à la littérature de la doctrine.[13] Cela peut s’expliquer historiquement et en termes de culture judiciaire, et est ainsi devenu une tradition de motivation solidement établie. Bien entendu, cela est en principe indépendant de la question juridique à trancher, mais il faut toujours en tenir compte à la lecture de la décision. En d’autres termes, ceux qui ne lisent pas toutes les décisions de la Cour (ce qui ne semble pas possible compte tenu de leur nombre et de leur longueur) devraient garder cela à l’esprit et devraient donc considérer l’une ou l’autre formulation très pointue comme un artifice stylistique. De toute façon, cela ne semble pas être très productif pour le dialogue européen des juges : Plus les fronts se durciront, plus il sera difficile de façonner et de développer conjointement l’espace juridique européen.
Avec la première reconnaissance d’un acte ultra vires, la Cour ainsi ouvre un nouveau chapitre dans les relations de coopération au sein du réseau judiciaire européen. Si les conséquences de la décision sont prévisibles en ce qui concerne l’obligation de motivation de la BCE, il n’est pas possible aujourd’hui d’estimer les conséquences de l’arrêt pour l’espace judiciaire européen. Le seul espoir ici est que la CJUE interprète la rhétorique de la Cour constitutionnelle fédérale moins comme une « déclaration de guerre »[14] que comme une occasion de poursuivre le « dialogue des juges ».
Certes, la décision de la Cour constitutionnelle fédérale semble avoir dépassé les bornes. Réagir à cela par des conclusions politiques hâtives n’est cependant pas utile. Dans les médias français, la décision a été présentée d’une manière très critique.[15] Pourtant, nous devons mettre en garde contre une interprétation trop radicale de la décision. Les décisions judiciaires ne sont pas des déclarations d’intention politiques, mais servent à résoudre le cas spécifique. La portée des effets du jugement reste donc incertaine. Après les premières réactions de Luxembourg et de Bruxelles[16], une seule chose est pour l’instant certaine : le dernier mot de cette histoire semble loin d’être dit.
* Une partie de cet article est basée sur mon billet sur juwiss.de.
[1] Arrêt de la CJUE du 11 décembre 2018, affaire C-493/17.
[2] Communiqué de presse de la Cour constitutionnelle fédérale du 5 mai 2020, Arrêt du 5 mai 2020 – 2 BvR 859/15.
[3] Déclaration du 22 janvier 2015 du président de la BCE de l’époque, Mario Draghi et communiqué de presse de la BCE de la même date.
[4] Décision du 15 août 2017 – 2 BvR 859/15 et autres.
[5] Cf. n° 1.
[6] Communiqué de presse de la Cour constitutionnelle fédérale du 16 mars 2020.
[7] Arrêt du 12 octobre 1993 – 2 BvR 2134, 2159/92.
[8] Arrêt du 30 juin 2009 – 2 BvE 2/08.
[9] Arrêt du 6 juillet 2010 – 2 BvR 2661/06.
[10] Voir sur cette ligne de jurisprudence en général : N. Marsch/Y. Vilain/M. Wendel (Hrsg.) : Französisches und Deutsches Verfassungsrecht, § 8 n° 83–87.
[11] Arrêt du 21 juin 2016 – 2 BvR 2728/13.
[12] Conclusions de l’avocat général Wathelet présentées le 4 octobre 2018.
[13] Sur le style de motivation du BVerfG en contraste à celui du Conseil constitutionnel français, v. ma thèse publiée l’année dernière: Der Begründungsstil von Conseil constitutionnel und Bundesverfassungsgericht, 2019. Résumé en français pages 337 et s.
[14] La métaphore de la « guerre des juges » est utilisée par quelques auteurs, v. p. ex. Franz Mayer dans Le Monde et la Süddeutsche Zeitung ainsi que Max Steinbeis du Verfassungsblog.
[15] Le Monde: « L’Europe au défi des juges allemands » et « « Sur l’euro, les Allemands sont schizophrènes » » ; Le Figaro : « Après la décision du tribunal constitutionnel de Karlsruhe, la fin de l’euro? » et « L’ultimatum de la justice allemande fragilise l’action anticrise de la BCE ».
[16] Communiqué de presse à la suite de l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande du 5 mai 2020 et Déclaration de la Présidente de la Commission Européenne Ursula von der Leyen.
Crédit photo: Rainer Lück, Wikicommons, CC 3.0, retouchée
