Décembre 2018-octobre 2020 : la dernière crise politique de l’État belge, la plus profonde (2/2) Par Hugues Dumont
Dans la première partie de ce billet, nous avons décrit le déroulement des principales séquences de la crise exceptionnellement longue que l’État belge a connue entre le 9 décembre 2018 et le 1er octobre 2020. Revenons maintenant aux causes de cette crise et aux leçons qu’il est permis d’en tirer. On a assez insisté sur la première des causes circonstancielles : l’extrême difficulté de trancher le dilemme qui n’a cessé de soutenir toute l’intrigue dont nous venons de résumer la narration. Avec C. Sägesser, on peut ajouter d’autres causes circonstancielles : la fragmentation de la représentation politique issue des urnes : non moins de douze partis se partagent les travées de la Chambre ; le déclin des partis traditionnels qui ont dans leur ADN, malgré le clivage linguistique qui les divise chacun, la culture politique consociative qui a caractérisé la démocratie belge depuis la fin du XIXème siècle (sociaux-chrétiens, libéraux et socialistes ne totalisent plus que 48 % des sièges) ; ou encore la percée électorale de l’extrême droite flamande et de l’extrême gauche qui explique que, dès lors que les autres formations politiques voulaient les tenir à l’écart, les majorités envisagées par celles-ci devaient a priori se passer de 30 sièges sur les 150 que compte la Chambre.
Enfin, on doit encore mentionner trois données supplémentaires. Premièrement, tout au long de la saga et jusqu’au 22 mai 2020, plusieurs partis politiques sont handicapés pour négocier utilement parce que des élections pour désigner leurs présidents respectifs doivent encore avoir lieu. Dans un régime particratique, c’est un facteur de retardement qui n’est pas anecdotique. Deuxièmement, on s’est demandé s’il n’aurait pas été possible de sortir de la crise plus rapidement en convoquant de nouvelles élections. Mais les sondages électoraux prévoyant, dans cette hypothèse, des résultats particulièrement favorables aux partis séparatistes flamands et à l’extrême gauche, les autres partis ont fermé cette porte en ne cessant pas d’affirmer leur bonne volonté pour trouver une issue à la crise sans passer par l’étape d’un nouveau scrutin à haut risque. Troisièmement, il faut encore savoir qu’à la suite des élections du 26 mai 2019 qui ont aussi conduit au renouvellement des assemblées des collectivités fédérées, les gouvernements de communautés et de régions ont été rapidement mis en place de sorte que la Belgique n’était pas « sans gouvernement ». Compte tenu de l’ampleur des responsabilités prises en charge par ces collectivités en Belgique, un gouvernement fédéral limité aux affaires courantes n’y crée pas un vide du pouvoir comme ce serait le cas dans un État unitaire plus ou moins décentralisé. Du coup, la pression pour former un exécutif de plein exercice y est moindre.
À vrai dire, la première des causes circonstancielles, à savoir le dilemme si difficile à trancher, cache à peine la principale cause structurelle de la crise qu’il faut maintenant souligner : elle réside dans le caractère à la fois bipolaire et centrifuge du fédéralisme belge et dans l’absence d’un authentique projet fédéral propre à transcender cette bipolarité tout en stabilisant cette dynamique centrifuge autour d’un point d’équilibre satisfaisant. Les deux principales sociétés civiles qui composent la Belgique, la flamande et la francophone, vivent un phénomène de distanciation croissante, non seulement sur le plan linguistique, mais aussi sur les terrains politique, socio-économique, scolaire, culturel et médiatique. Tous les partis politiques sont scindés selon le clivage linguistique, sauf le PTB-PVDA. En l’absence d’une circonscription fédérale, la Belgique connaît deux paysages électoraux séparés. Ceux-ci penchent plus à droite du côté flamand et plus à gauche du côté francophone. Peu de dispositifs sont structurellement aménagés pour favoriser les dialogues trans-communautaires.
Le rôle du Roi parmi ces dispositifs n’est pas négligeable, mais il ne doit pas être surestimé[1]. En cas de crise, comme on l’a constaté en l’occurrence, il a le mérite d’incarner la continuité de l’État[2] et il peut favoriser le dialogue entre des personnalités et des formations politiques des deux côtés de la frontière linguistique. Quand les rapports de force électoraux ne parlent pas par eux-mêmes et quand les présidents de partis les plus influents sont en désaccord, comme ce fut le cas, il dispose d’une petite marge de liberté pour cadrer des missions, identifier ceux qui les assument[3] et leur impartir des délais. Mais il ne peut forcer quiconque à s’accorder. Sa fonction se limite à favoriser la réalisation de ce qui est politiquement possible aux yeux des présidents de partis prépondérants. Cette fonction dont nous persistons à penser qu’elle est précieuse s’exerce sous le couvert formel du contreseing assuré par le Premier ministre sortant et à la faveur de la coutume constitutionnelle qui exige le respect du secret des conversations que le Roi peut avoir avec les personnalités qu’il juge souhaitable de rencontrer. Une tendance regrettable à méconnaître cette règle du secret des colloques singuliers est observable depuis quelques années[4]. Elle s’est confirmée durant la crise qui nous occupe dans la mesure où les décisions royales ont souvent été révélées avant même que le Palais ne les communique.
Fermons cette parenthèse sur la fonction royale et disons-le sans détour : si la Région bruxelloise n’existait pas, région-capitale dont ni la voisine flamande du nord ni la voisine wallonne du sud ne peuvent s’emparer ni se séparer, le divorce belge serait sans doute déjà consommé[5]. Dans ce contexte, les deux partis séparatistes flamands, la N-VA et le Vlaams Belang qui n’ont manqué la majorité dans le groupe linguistique néerlandais de la Chambre qu’à deux sièges près, trouvent de nombreux arguments pour alimenter le discours nationaliste.
Le fond du problème se laisse facilement comprendre. Contrairement à ce que prétend ce discours, la démocratie ne requiert pas nécessairement un État mono-national, mais il faut reconnaître qu’un État fédéral plurinational n’est pas viable sans un désir assez partagé et soutenu des communautés politiques qui y cohabitent et de leurs représentants de délibérer ensemble pour prendre les décisions qui s’imposent à l’échelle fédérale. Il ne suffit pas de s’aviser des bonnes raisons de conserver ce niveau de pouvoir. Rappelons-les très vite, en substance : les innombrables interdépendances entre trois régions qui se partagent un petit territoire densément peuplé ; l’avantage d’une solidarité interpersonnelle sur une aire étendue pour soutenir une sécurité sociale optimale ; l’appartenance à l’Union européenne qui contraint ses États membres à parler d’une seule voix et qui n’aurait aucun avantage à laisser l’un d’entre eux se diviser ; et la Région de Bruxelles-Capitale qui n’a aucun attrait pour le statut de condominium. Ces raisons sont difficilement contestables, mais elles ne relèvent que de la raison, précisément. Nul besoin de convoquer les ressorts d’un sentiment national fort – qui n’a presque jamais existé en Belgique – pour leur donner plus de poids. Il suffit d’un minimum de désir de délibérer ensemble de ce qui doit encore être géré au niveau fédéral. C’est bien ce désir qui a menacé de s’épuiser tout au long de ces 664 jours de crise[6] et déjà auparavant, en 2007 pendant six mois de négociation infructueuse[7] et en 2010-2011 quand il a fallu un an et demi pour engendrer la sixième réforme de l’État[8]. Et c’est bien l’évaporation de ce désir qui pourrait conduire l’État vers de nouvelles réformes institutionnelles propres à le réduire à une coquille vide. Cette perspective n’a rien de théorique tant il est vrai que chaque réforme de l’État porte dans ses flancs les germes de la suivante et que la sixième de 2011-2012 en appelle donc une septième[9] d’ores et déjà programmée pour 2024 dans l’accord du gouvernement De Croo.
Le fédéralisme belge construit pas à pas depuis 1970 ne serait qu’une forme de séparatisme à crans d’arrêt s’il n’était pas capable de se ressourcer dans un projet refondateur. Les idées ne manquent pas pour donner à ce projet une consistance satisfaisante, mais l’option inverse en direction d’un confédéralisme-antichambre du divorce est aussi sur la table, la N-VA ayant eu le mérite d’en avoir proposé une version relativement construite[10]. La question essentielle à nos yeux est alors de mettre les Belges en mesure de choisir en pleine conscience entre ces deux options. Nous défendons à cet égard une proposition sans doute audacieuse, mais appropriée pour sortir des impasses où notre régime est en train de s’enfoncer. Concrètement, il s’agirait de mettre en place une procédure qui autoriserait l’organisation d’une élection exceptionnelle dans l’unique but de composer une assemblée spécialement habilitée à statuer sur ce que l’État belge doit devenir. En dehors du Parlement chargé de légiférer et de contrôler le gouvernement sur les questions ordinaires de la vie publique, cette assemblée constituante débattrait de toutes les hypothèses sans tabou. Au terme de ce débat, elle serait habilitée à prendre en toute souveraineté les décisions jugées praticables et légitimes, en ce compris les plus radicales qui peuvent aller jusqu’à la « déconstitution » de l’État ou sa « reconstitution » sur des bases nouvelles.
Nous avons répondu dans une étude à laquelle nous nous permettons de renvoyer aux objections juridiques qui peuvent être avancées contre la licéité de cette procédure par définition exceptionnelle[11]. Il nous semble en tout cas qu’entrer dans une nouvelle crise interminable, comme on peut le prévoir en 2024 au plus tard, conduisant au mieux à un nouveau compromis opaque, provisoire et dysfonctionnel, ce serait priver les citoyens du pouvoir de délibérer en toute conscience de l’avenir de leur communauté politique. Ce serait alimenter la thèse que cet État est voué à un phénomène d’évaporation sans que l’on sache si la majorité de ses citoyens, d’un côté comme de l’autre de la frontière linguistique, est disposée à s’en accommoder. Au moins depuis 1991, à chaque élection, l’on entend des électeurs qui ont voté pour des partis séparatistes justifier leurs votes en fonction d’un motif étranger à cet objectif indépendantiste. Un jour, ne faudrait-il pas leur demander d’élire des représentants dont l’unique mandat sera de délibérer et de statuer en toute conscience sur les structures de l’État, leur pouvoir comprenant celui d’organiser, le cas échéant, un « bon » divorce – ou le moins mauvais des divorces possibles dans la conscience de tous les obstacles qui s’opposent à cette solution ? Refuser d’envisager très sérieusement cette piste au nom d’un acte de foi dans le pragmatisme légendaire des Belges qui ne ferait qu’occulter la stratégie de l’évaporation, ne serait-ce pas une imprudence et une faute contre la démocratie ?
Reconnaissons pour terminer que le gouvernement De Croo a au moins le mérite d’annoncer pour l’année prochaine la mise en place d’une « plateforme de dialogue sur l’avenir du fédéralisme belge ». La procédure envisagée n’est pas encore très précise. Il s’agit de lancer, sous la responsabilité des deux ministres chargés des réformes institutionnelles, « un dialogue entre représentants politiques » et « un large débat démocratique » pour évaluer « la structure existante de l’État » et préparer les prochaines réformes institutionnelles en « impliquant notamment les citoyens, la société civile et les milieux académiques ». A première vue, c’est un pas dans la bonne direction. Mais il faudra y regarder de plus près.
En toute hypothèse, en raison de la procédure de révision de la Constitution déterminée par l’article 195 de celle-ci[12], une réforme d’envergure est exclue sous la législature en cours. En effet, c’est la déclaration de révision adoptée par le pouvoir législatif avant les élections du 26 mai 2019 (sous le gouvernement Michel I) qui fournit la liste des articles qu’il est permis de réviser. Or elle est trop étroite. Aussi, le gouvernement De Croo a d’ores et déjà décidé de faire adopter par sa majorité, in extremis comme d’habitude avant les prochaines élections, une déclaration qui rendra cet article 195 révisable sous la législature suivante. La Ministre des réformes institutionnelles, Annelies Verlinden, vient de déclarer à un journaliste que, dans son esprit, cette ouverture à révision de l’article 195 aura l’avantage de laisser la porte ouverte à l’adoption par les prochaines Chambres investies du pouvoir constituant dérivé d’une disposition faussement qualifiée de transitoire, qui permettra de déroger à ce même article 195 en faisant sauter le verrou de la déclaration préalable pour élargir la liste des articles qui y figureront à la suite de la procédure de démocratie participative qui est envisagée. Sage précaution, puisque nul ne peut prévoir comment seront composées les Chambres issues du prochain scrutin électoral, ou dangereux tour de passe-passe ?
Cette façon de procéder a déjà été utilisée sous le gouvernement Di Rupo en 2011 quand la nouvelle majorité issue des élections du 13 juin 2010 s’est rendue compte du caractère trop étriqué de la déclaration de révision adoptée par la précédente le 7 mai 2010. La doctrine est unanime pour juger ce procédé pour le moins inélégant[13]. Au lieu de réviser l’article 195 pour améliorer la procédure de révision de la Constitution, on y déroge exceptionnellement pour contourner momentanément l’obstacle que crée la technique de la déclaration préalable. Formellement, cette dérogation étant décidée sous le couvert d’une révision dans le respect de l’article 195, elle ne peut pas être taxée d’inconstitutionnelle, ce que la Commission de Venise a confirmé dans un avis n°679/2012 du 20 juin 2012[14]. Que le gouvernement De Croo envisage d’ores et déjà la répétition de ce scénario n’est pas de bon augure.
Notre proposition est toute différente. L’ouverture à révision de l’article 195 devrait permettre, à nos yeux, à la fois d’améliorer la procédure qu’elle régit et d’instituer une passerelle vers la résurrection d’un pouvoir constituant originaire incarné par une assemblée ad hoc spécialement élue à cette fin. Il appartiendrait au Sénat de préparer ce chemin dès aujourd’hui. Ainsi, la technique du chantage déjà pratiquée tout au long des crises de 2007 et 2010-2011 serait exclue. La formation du prochain gouvernement ne pourrait pas être bloquée aussi longtemps que de nouveaux transferts de compétences vers les entités fédérées ne seraient pas concédés. Les réformes institutionnelles ne seraient pas bâclées au lendemain des élections dans une négociation interminable visant à former une nouvelle majorité. Elles seraient délibérées dans une enceinte distincte des chambres législatives. C’est tout autre chose que le scénario gouvernemental qui se prépare. Outre le danger de faire semblant d’ouvrir les débats vers les citoyens ordinaires sans donner à ceux-ci les clés, ce scénario a l’immense désavantage de n’offrir aucune garantie contre les blocages que l’émergence d’une majorité séparatiste dans le groupe linguistique néerlandais de la Chambre rendrait possibles à la suite des prochaines élections.
Tout reste encore possible à ce stade. La Belgique, terre d’ingéniosité institutionnelle, trouvera-t-elle un jour les moyens de se fixer un cap un tant soit peu clair et en toute conscience ? Serait-ce possible à la faveur du bricolage qui se dessine ? C’est douteux. Ce qui est sûr, c’est que notre proposition a l’ambition de rompre avec cette culture du bricolage. Même si elle est audacieuse parce qu’elle sort des « sentiers de dépendance » habituels, elle nous semble la plus raisonnable et la plus conforme aux exigences de la démocratie.
Par Hugues Dumont, Professeur émérite invité à l’Université Saint-Louis – Bruxelles
[1] Voy. à ce sujet Ph. Lauvaux, « Le Roi », in Pouvoirs, 2011/1, p. 71-85.
[2] Ce qui a sans doute favorisé la sérénité apparente, sinon l’apathie d’un opinion publique oscillant entre lassitude et fatalisme.
[3] On l’a encore constaté le 23 septembre 2020 quand le Roi désigne les deux formateurs A. De Croo et P. Magnette malgré les fortes réticences du président du parti libéral francophone G.-L. Bouchez. D’autres choix ont pu être jugés moins appropriés. Voy. C. Sägesser, op. cit., p. 70. Inversement, le Roi peut aussi décider à certains moments de ne pas intervenir et de laisser des présidents de partis prendre eux-mêmes l’initiative, comme ce fut le cas en mai 2020 quand les négociations ont repris après la pause consécutive à la formation du gouvernement Wilmès II. Celui-ci n’étant pas démissionnaire, cette abstention momentanée n’avait rien de critiquable (contra C. Sägesser, op. cit., p. 70 dont nous ne partageons pas la conclusion sur l’absence de plus-value des interventions royales).
[4] Cfr à ce sujet H. Dumont et M. El Berhoumi, Droit constitutionnel. Approche critique et interdisciplinaire, tome I, L’État, Bruxelles, Larcier, 2021, n° 194 et 195 (à paraître le 1er février 2021).
[5] Sur la liste des facteurs centrifuges et centripètes qui structurent le fédéralisme belge, voy. H. Dumont et M. El Berhoumi, op. cit., n° 400-405.
[6] Et ce alors que la deuxième branche du dilemme permettait d’éviter les difficiles débats de type institutionnel, à la différence des crises précédentes de 2007 et 2010-2011.
[7] Voy. sur la crise de 2007, F. Delpérée, « Belgique, la double crise », RDP, n°6, 2008, p. 1563 et H. Dumont, « La crise de l’État belge : un défi pour la raison publique », Raison publique, n°8, 2008, p. 71-93.
[8] Voy. sur la crise de 2010-2011, M. Uyttendaele, « Chronique d’une législature maudite. Réflexions sur l’instabilité politique de la Belgique », Pouvoirs, n° 136, 2011, p. 51-69 et H. Dumont, « Un impossible dialogue ? Deux communautés dans la tourmente », in A. von Busekist (dir.), Singulière Belgique, Paris, Fayard, 2012, p. 29-45.
[9] Voy. à ce sujet H. Dumont, M. El Berhoumi et I. Hachez (dir.), La sixième réforme de l’État, l’art du compromis ou l’art de ne pas choisir ?, Bruxelles, Larcier, 2016.
[10] Pour un résumé des idées en présence, voy. H. Dumont, « Lettre ouverte aux Belges qui souhaitent se réapproprier les cadres de leur vie démocratique », Politique, n° 113, septembre 2020, p. 63-67.
[11] Cfr H. Dumont, « Ouvrir à révision l’article 195 et réveiller le pouvoir constituant originaire : possibilité, risques et opportunités », in Chroniques de Droit Public – Publiekrechtelijke Kronieken, 2019, p. 443-452.
[12] Cfr H. Dumont et M. El Berhoumi, op. cit., n° 209-228.
[13] Voy. H. Dumont et M. El Berhoumi, op. cit., n° 226-227.
[14] À supposer que l’on juge le procédé inconstitutionnel, il échappe de toute façon à la sanction de la Cour constitutionnelle.
Crédit photo: Center for Data Innovation, CC 2.0
