Quand la Cour constitutionnelle allemande repousse les limites du droit d’information du Parlement (Décision du 7 novembre 2017, n°2 BvE 2/11) [Par Matthieu Bertozzo]

The recent decision of November 7^th 2017 of the federal constitutional Court of Karlsruhe emphasizes the importance of government’s accountability to Parliament. It invalidates the German government’s failure to provide information to members of the Bundestag concerning independent administrative authorities and state-owned companies and tends to reinforce the constitutional obligation to disclose information to Parliament.  

La décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe rendue le 7 novembre 2017 témoigne de l’importance que cette dernière accorde au principe de responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Elle invalide en effet le refus du Gouvernement allemand de délivrer aux députés du Bundestag certaines informations relatives aux AAI et renforce l’obligation constitutionnelle d’information du Parlement.

Matthieu Bertozzo, doctorant à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

Les secteurs d’activités économiques soumis à la concurrence et régulés par des autorités administratives indépendantes (AAI) ne cessent de se multiplier ces dernières années. Ce n’est pas sans soulever quelques difficultés s’agissant des activités sur lesquelles doit également s’exercer un contrôle du Parlement.

C’est dans ce contexte que, fin 2010, plusieurs députés du parti Les Verts (Die Grünen) et le groupe parlementairedes Verts au Bundestag [1] ont sollicité le Gouvernement fédéral aux fins d’obtenir des informations, d’une part, sur les choix d’investissement opérés par l’entreprise ferroviaire publique Die Bahn AG et d’autre part sur les contrôles effectués par l’Autorité des marchés financiers (Finanzmarktaufsicht) entre 2005 et 2008 dans le cadre d’un vaste plan de sauvetage du secteur bancaire et financier.

Le Gouvernement avait alors refusé de dévoiler certaines informations ou n’y avait donné suite que partiellement, en invoquant la protection du secret industriel et des affaires. Forts de ce conflit entre organes [2], les demandeurs ont saisi la Cour constitutionnelle pour que celle-ci constatât qu’en opposant des fins de non-recevoir insuffisamment fondées le Gouvernement allemand méconnaissait les droits que le Parlement tenait de la Loi Fondamentale.

La juridiction suprême devait donc déterminer en quoi l’administration des activités des entreprises publiques et la régulation des AAI appartiennent au domaine de la responsabilité du Gouvernement (I), pour faire application, en l’espèce, de l’obligation constitutionnelle d’information du Parlement (II).

I. Une conception extensive de la responsabilité du gouvernement

Selon la Cour, les demandes des parlementaires concernaient des affaires qui relèvent de la responsabilité du Gouvernement. Pour les entreprises publiques de droit privé à l’instar de Die Bahn, les juges ont considéré que le Gouvernement était responsable de toutes les activités exercées par des entreprises détenues majoritairement et a fortiori en totalité par l’Etat. Cela se justifie par la nécessité de légitimer les prises de participation publique dans ces entreprises et ne tient pas uniquement aux droits de contrôle et d’influence du Gouvernement aménagés par la loi.

Aussi, tant que l’Etat demeure le seul actionnaire de Die Bahn, qu’il est le garant du réseau ferré de la Fédération (Bund) et assure les offres de transport sur ce réseau (art. 87e al. 4 LF), le Gouvernement ne peut se dégager de la responsabilité qui découle de la direction de l’entreprise. Surtout, il ne saurait s’abriter derrière le statut de personne morale de droit privé de l’entreprise Die Bahn pour invoquer le droit fondamental au secret industriel et des affaires tiré des articles 12 al. 1 et 14 al 1. LF. Cela irait contre la logique même de ce droit qui bénéficierait alors indirectement à l’Etat, alors qu’il ne doit profiter qu’aux personnes privées. Enfin, de simples obligations juridiques de confidentialité conclues avec l’entreprise ferroviaire ne peuvent évidemment pas limiter un droit que le Parlement tient de la Constitution.

Plus encore, les juges constatent que la responsabilité gouvernementale s’étend aux activités de l’Autorité des marchés financiers ainsi qu’à celles des autres instituts qu’elle contrôle, pour autant que les informations requises les concernent. Mais les possibilités de limiter le droit d’information du Parlement sont cette fois-ci plus nombreuses car il pourrait porter atteinte, selon la Cour, à « l’intérêt supérieur de l’Etat » (Staatswohl), dont la stabilité du système monétaire et financier fait partie. On comprend alors qu’il faudra procéder à un contrôle juridictionnel in concreto pour le déterminer.

Or, dans un contexte de crise financière, on pourrait craindre que l’interprétation profite au gouvernement au détriment du droit d’information parlementaire. C’est pourquoi la Cour insiste sur le fait que, s’agissant de la mission de contrôle du Parlement – auquel le droit d’information participe –, celle-ci ne saurait être limitée durablement, la transparence contribuant aussi au maintien du système financier.

Sur ce point, il semble que le droit allemand préfère mettre l’accent sur un contrôle démocratique fondé sur la responsabilité du Gouvernement quand la France privilégie avant tout l’indépendance des AAI qui, n’étant pas placées sous l’autorité du Gouvernement, ne peuvent faire l’objet d’un contrôle démocratique par la voie de la responsabilité gouvernementale devant le Parlement [3]. Elles restent néanmoins soumises au contrôle juridictionnel du juge administratif, ou dans certains cas du juge judiciaire, ainsi qu’à celui de la Cour des comptes qui assiste le Parlement dans ses missions de contrôle. Contrairement à l’Allemagne donc, le contentieux n’a rien de constitutionnel.

Les lacunes du contrôle effectué par le Parlement sur les AAI en France sont régulièrement pointées du doigt par la doctrine. On aurait pu croire que la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes change la donne car elle comprend un volet responsabilité qui oblige les AAI et autorités publiques indépendantes (API) à rendre annuellement un rapport d’activités au Gouvernement ainsi qu’au Parlement. En réalité, le contrôle semble demeurer modeste et continuera  probablement d’être exercé avec parcimonie [4].

La cour constitutionnelle allemande ne se contente pas de soumettre les AAI à un contrôle fondé sur la responsabilité du gouvernement, elle s’efforce plus largement de renforcer le droit d’information du Parlement.

II. Une obligation étendue d’informer le Parlement

La Cour constitutionnelle érige en effet la mission de contrôle du Parlement en caractéristique du système de gouvernement parlementaire. C’est ce qui explique l’extension du droit d’information du Parlement que la présente décision tente incontestablement de renforcer.

C’est sur le fondement du « principe de démocratie » (Demokratieprinzip), qui résulte de l’interprétation constante des articles 38 al. 1 et 20 al. 2 LF [5], que la Cour constate une méconnaissance par le gouvernement de son obligation constitutionnelle de délivrer les informations auxquelles les parlementaires pouvaient en l’espèce légitimement prétendre. Ici transparaît à nouveau la volonté de traiter la question selon une approche avant tout constitutionnelle. Le contraste avec la situation française mérite d’être noté : dans notre pays, la Constitution attribue certes au Parlement la mission de contrôler l’action du Gouvernement (art. 24). En revanche, il n’est fait nulle part mention du droit d’information dans le texte de la Constitution. On le trouve relégué à l’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale qui attribue aux commissions parlementaires permanentes la mission d’assurer l’information de l’Assemblée afin de lui permettre d’exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement. Il n’y a toutefois aucun recours organisé devant le Conseil constitutionnel qui, à l’évidence, n’est pas compétent pour connaître des conflits entre organes.

Si cette décision laisse subsister certaines zones d’ombre, annonciatrice des litiges à venir – notamment au sein des Länder où des problèmes de droit similaires sont soulevés devant les juridictions constitutionnelles des Etats fédérés –, la Cour de Karlsruhe n’en envoie pas moins à nouveau un message fort. Celui-ci s’inscrit dans une longue série jurisprudentielle [6] marquant clairement son intention de privilégier les droits du Parlement ; ce qui profite incontestablement à la démocratie parlementaire, régime dans lequel on sait ce que signifie concrètement le contrôle du Gouvernement par le Parlement, dont la possibilité même est conditionnée par le droit à l’information. La leçon ici infligée par la Cour de Karlsruhe au Gouvernement fédéral pourrait être utile à méditer de ce côté-ci du Rhin.

[1] Une fraction de députés au Bundestag (Fraktion) est l’équivalent allemand des groupes parlementaires à l’Assemblée nationale. Il faut la réunion d’au moins 5% des députés pour former une fraction laquelle jouit de la capacité juridique qui ouvre un certain nombre de droits comme celui d’ester en justice.

[2] Il convient de rappeler que la Cour constitutionnelle allemande est compétente pour se prononcer à l’occasion de litiges relatifs à l’étendue des droits et obligations d’un organe fédéral suprême (art. 93 al. 1 LF).

[3] Rapport GELARD intitulé Les autorités administratives indépendantes : évaluation d’un objet juridique non identifié, fait au nom de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation, déposé au Sénat le 15 juin 2006.

[4] Le Rapport MEZARD à l’origine de la loi du 20 janvier 2017 sur les AAI intitulé Un État dans l’État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler soulignait pourtant que : « Le transfert de responsabilité du Gouvernement vers une autorité administrative indépendante porte atteinte aux prérogatives de contrôle du Parlement sur l’action du Gouvernement, ce dernier ne pouvant plus répondre de l’exercice d’une compétence confiée à un autre, avec l’assentiment du législateur. ».

[5] En combinant les articles 38 al. 1 (les députés sont les représentants de l’ensemble du peuple) et 20 al. 2 (le peuple exerce le pouvoir d’Etat au moyen d’élections et de votations) la Cour constitutionnelle a dégagé le « principe de démocratie » qui veut que la souveraineté émane du peuple qui l’exerce par la voie de ses représentants permettant ainsi de légitimer certaines prérogatives du Parlement dont celle d’être informé.

[6] (BVErfGE 139, 194; BverfG v. 13.10.2016, 2 BvE 2/15).