Une réforme de la justice en trompe l’œil : la déconstruction de l’Etat de droit en Pologne [Par Wojciech Zagorski]

Once subjugated the Constitutional Tribunal, the United Right coalition, in power in Poland since 2015, brings forward plans to assert control over Polish judiciary, including the Supreme Court. Considering the next year’s local elections, and the project of a new electoral code, the relevance of the judicial reform pushed through by the majority is unprecedented. Indeed, the Poles who join the street protests against these changes are not naive: since the independence of the courts is the last guarantee of the electoral process, the democracy and the rule of law are at stake.

Après l’assujettissement du Tribunal constitutionnel, la Droite Unie, au pouvoir en Pologne depuis 2015, s’en prend aux tribunaux judiciaires et à la Cour suprême. A un an des élections locales, nouveau code électoral à la clé, l’enjeu de la réforme de la justice prônée par la majorité au pouvoir est de taille. Les Polonais sortis dans la rue pour s’y opposer ne s’y trompent pas : dans la mesure où l’indépendance du juge judiciaire demeure le dernier gage de la sincérité du processus électoral, il en va de la survie de l’Etat de droit démocratique.

Wojciech Zagorski, maître de conférences à l’Université d’Orléans

« Le droit est une chose importante, mais le droit n’est pas sacré. L’intérêt de la Nation est au-dessus du droit. Et si le droit contrevient à cet intérêt, il nous est interdit de le considérer comme inviolable ». – Prononcées de la tribune parlementaire à l’occasion d’un débat consacré aux nominations au Tribunal constitutionnel, en novembre 2015, les paroles du député K. Morawiecki sont devenues l’un des symboles de la purge institutionnelle menée par la majorité victorieuse depuis les élections tenues il y a deux ans. Médias et entreprises publics, commandement de l’armée, direction des administrations centrales et déconcentrées – tout y passe, mais c’est autour de la « réforme » de la justice et du renouvellement de ses cadres que s’articulent aujourd’hui les manifestations populaires et les résistances de l’opposition. Deux raisons peuvent l’expliquer.

D’une part, c’est sur le terrain de la justice que les violations les plus flagrantes de la Constitution ont été commises par les autorités issues de l’actuelle majorité, le Président (M. A. Duda) et le Premier ministre (Mme B. Szydlo) compris. Tandis que cette dernière refuse de publier la décision du Tribunal constitutionnel censurant l’une des lois dont ce même Tribunal a fait l’objet à l’initiative de la majorité et qui visait à paralyser son fonctionnement, le Président de la République, quant à lui, n’a jamais reçu le serment des trois juges constitutionnels élus régulièrement par l’ancienne Diète. Il leur a préféré la nomination, pourtant irrégulière, de trois juges « surnuméraires » désignés par le parti vainqueur à l’issue des élections parlementaires [1].

D’autre part, la neutralisation du Tribunal constitutionnel, scellée par le départ de l’ancienne présidence et l’installation des juges élus par la nouvelle majorité, a supprimé le principal contre-pouvoir au parti victorieux. La coalition de la Droite Unie (dominée par le parti Droit et Justice) n’a donc plus à craindre l’éventualité d’une censure constitutionnelle en procédant à une série de révisions législatives douteuses, comme la réforme du code électoral (en cours au parlement) ou la nationalisation des médias publics (annoncée à la rentrée 2018). Dans ce contexte, on comprend aisément l’importance de la Cour suprême et celle des tribunaux judiciaires inférieurs (la première contrôle la régularité des scrutins nationaux, tandis que les seconds veillent aux élections locales), qui sont devenus la cible d’une campagne de dénigrement menée par le parti au pouvoir et destinée à préparer les citoyens à « l’assainissement » de la justice. On le comprend d’autant mieux que les juges judiciaires, et notamment la Première présidente de la Cour suprême, ont pris une part active à un colloque organisé en mars 2017, en réponse à la paralysie du Tribunal constitutionnel. Consacré à l’inauguration hypothétique d’un contrôle déconcentré de constitutionnalité, il avait largement indisposé le pouvoir en place [2].

Peut-on s’étonner, dès lors, si le remplacement des cadres de la justice figure parmi les priorités de la réforme prônée par la majorité et son gouvernement ? « Il est impossible – préconise le vice-ministre de la Justice – de changer la justice polonaise sans remplacer les cadres qui en sont responsables depuis des années » [3]. Et si le changement n’est pas encore intervenu à ce jour, c’est parce que le Président de la République – chose inouïe depuis son élection en 2015 – a cédé devant les pressions de la rue, en juillet 2017, en refusant de signer deux des trois lois portant réforme de la justice (la majorité actuelle ne disposant pas des 60% des voix nécessaires au rejet du veto présidentiel par la Diète).

Cela ne change rien, pourtant, ou ne change pas grand-chose. En retardant la « réforme » des tribunaux, dont l’annonce a déclenché une vague de manifestations, le Président n’avait en vue que son éventuelle réélection, à l’horizon 2020, qui nécessitera d’aller au-delà des 40% d’opinions actuellement favorables au « bon changement » (slogan électoral de Droit et Justice). Le réveil soudain du gardien de la Constitution n’a cependant rien d’une véritable volte-face. La réforme de la justice demeure à l’ordre du jour, et le projet déposé en ce sens par le Président de la République demeure entaché de nombreuses inconstitutionnalités.

S’y ajoute une autre initiative présidentielle, dont les détails restent à préciser, tendant à l’organisation d’un référendum constitutionnel susceptible de donner naissance à une IV^e République de Pologne. Si les motivations officielles semblent légitimes – la nécessité de clarifier le partage des compétences entre le Président et le Premier ministre figurant parmi les motifs du projet – il y a fort à parier que la nouvelle loi fondamentale sera rédigée d’une manière à empêcher la poursuite des délits constitutionnels commis sous l’empire de la III^e République. Une chose paraît certaine : qu’ils soient législatifs ou constitutionnels, les textes qui sont en cours de préparation (II) doivent être lus au prisme du « bon changement » encouragé par les élections de 2015 (I).

I. « Le bon changement » : le contexte politico-juridique en Pologne depuis 2015

A la suite du second tour de l’élection présidentielle, tenu en mai 2015 et remporté par M. A. Duda (Droit et Justice) avec 51,5% des suffrages, la majorité parlementaire sortante (dominée par la Plate-forme civique) a procédé en juin 2015 au vote d’une loi relative au Tribunal constitutionnel. L’une des dispositions de cette loi est à l’origine d’une crise constitutionnelle majeure – dont le déroulement a été présenté ailleurs [4] –, qui s’est achevée par le remplacement irrégulier d’une partie des membres du Tribunal constitutionnel, remettant en cause son indépendance.

En effet, alors qu’elle devait désigner trois nouveaux membres du Tribunal, l’ancienne majorité a inséré dans la loi votée en juin 2015 une disposition lui permettant de nommer cinq juges constitutionnels, en arguant que le Parlement élu en novembre ne parviendrait pas à remplacer à temps deux magistrats dont le mandat arrivait à son terme en décembre 2015. Cette usurpation a servi de prétexte aux vainqueurs de l’élection. Profitant d’une majorité absolue obtenue dans les deux chambres [5], les élus de Droit et Justice ont voté toute une série de lois « réparatrices » relatives au Tribunal constitutionnel, finissant par imposer trois « juges surnuméraires », ainsi qu’une nouvelle Présidente du Tribunal, Mme J. Przylebska, elle-même nommée au terme d’une procédure douteuse.

Dans ces conditions – neuf des quinze membres du Tribunal procédant des nominations effectuées depuis les élections de 2015 – l’indépendance de la juridiction constitutionnelle polonaise demeure pour le moins contestable, surtout que la nouvelle présidence ne s’est pas montrée tendre à l’égard de l’ancienne équipe du Tribunal. Ecartés de toute activité sensible d’un point de vue politique, les juges réfractaires au « bon changement » sont devenus l’objet de chicanes, incluant l’interdiction de tenir des conférences de presse au siège du Tribunal et la redistribution des affaires juridictionnelles en cours. S’y ajoute le traitement infligé à l’ancien Vice-président du Tribunal, le professeur S. Biernat. Privé de son bureau et envoyé en congé obligatoire jusqu’à l’extinction de son mandat (intervenue en juin 2017), ce dernier a été remplacé dans ses fonctions par l’un des « juges surnuméraires » (M. Muszynski), proche de la nouvelle Présidente.

En parallèle à ces événements, la majorité a poursuivi l’œuvre de « réparation » de la République, procédant au remplacement massif des cadres de l’administration publique. A titre d’exemple, la loi du 30 décembre 2015 a renvoyé tous les directeurs de l’administration civile de l’Etat (quelque 1600 agents), à l’exception de ceux auxquels de nouvelles conditions de travail ont été proposées dans les 30 jours suivant l’entrée en vigueur du texte. En abolissant le principe de recrutement par concours, au profit d’une nomination quasi-discrétionnaire, la même loi supprime certaines exigences relatives à l’expérience et à la neutralité politique des candidats aux postes directeurs, comme l’interdiction d’y nommer des personnes ayant appartenu à un parti politique dans la période de 5 ans précédant l’engagement (condition prévue par l’ancien texte).

Le vent du « bon changement » souffle également dans les médias publics. La loi du 30 décembre 2015 a raccourci le mandat des conseils de gestion et des conseils de supervision de la télévision et de la radio publiques, facilitant l’arrivée de la nouvelle gouvernance. Sous la direction d’un PDG nommé le 8 janvier 2016 (J. Kurski, ancien député de Droit et Justice), les chaînes de télévision publiques se sont rapidement transformées en outil de propagande progouvernementale. « Les défenseurs des pédophiles résistent contre la réforme de la justice », « Droit et Justice tient ses promesses électorales », « le monde admire la Pologne pour l’organisation des grands événements », ou encore : « les médias privés combattent le gouvernement» – les exemples des communiqués affichés sur les bandeaux de la chaîne publique d’information donnent un aperçu de la neutralité du service public audiovisuel [6].

Les médias publics ne ménagent d’ailleurs pas leurs efforts pour réduire l’impact des manifestations populaires, qui éclatent ponctuellement en réaction aux avancées du bon changement. En juillet 2017, alors que des dizaines de milliers de Polonais étaient sortis dans la rue pour appeler le Président de la République à utiliser son droit de véto pour empêcher la réforme de la justice, la chaîne d’information publique faisait état d’un « putsch » avorté, orchestré par l’opposition appelant à « violer la loi » [7]. En même temps, tout en minorant la gravité des événements (on songe aux paroles du ministre de l’Intérieur, comparant les manifestations de juillet à un « pique-nique » rempli de « promeneurs » et de « touristes »), les autorités utilisent l’appareil d’Etat pour décourager les manifestants. Un rapport, publié par les soins de l’opposition en novembre 2017 [8], avance un chiffre de 619 procédures policières et juridictionnelles ouvertes à l’encontre des participants à diverses manifestations à caractère politique (dont 568 pour contraventions et 51 pour délits).

Ce bilan risque de s’alourdir à la fin de l’année 2017, au moment même où la majorité au pouvoir s’apprête à achever la réforme électorale et celle de la justice, tout en annonçant l’avènement une « grande loi médiatique ». Comme l’explique la porte-parole de Droit et Justice, Mme B. Mazurek, « nous travaillons sur une révision de la loi électorale et sur une loi relative aux médias. L’issue de la réforme de la justice est [cependant] cruciale, et c’est elle qui va déterminer l’ordre dans lequel ces lois seront révisées » [9]. Dans ces conditions, le sort des tribunaux judiciaires semble effectivement déterminant, non seulement pour les textes législatifs à venir, mais aussi pour l’avenir de la III^e République.

II. Les nouveaux textes : de violations en série à une révision constitutionnelle ?

La neutralisation du juge constitutionnel permet à la majorité actuelle de s’ériger en interprète « authentique » de la loi fondamentale. Et même si la République de Pologne dispose toujours d’un texte formellement suprême, l’efficacité des garanties institutionnelles paraît aujourd’hui illusoire, à tel point qu’une révision inconstitutionnelle du régime devient envisageable.

Les élus de la majorité ne s’en cachent d’ailleurs plus. Au cours d’une récente séance de la commission parlementaire de justice, consacrée au projet de réforme de la Cour suprême, Mme K. Pawlowicz (professeur de droit et députée Droit et Justice) qualifiait de « manifestement inconstitutionnelle » l’une des propositions législatives soutenues par son parti, tout en assurant ses collègues qu’elle voterait en sa faveur, dans le respect du « contrat politique » qui l’unit à son groupe parlementaire [10].

La disposition législative en cause fait partie du projet présidentiel déposé au Parlement fin septembre et prévoit l’introduction d’un « recours exceptionnel » devant la Cour suprême, en parallèle au recours en cassation déjà existant. Fermé aux justiciables ordinaires, le recours exceptionnel serait ouvert, entre autres, au Procureur général (Ministre de la Justice, les deux fonctions ayant été fusionnées depuis 2015), permettant à la nouvelle Cour suprême de revenir sur les jugements devenus définitifs depuis 1997 (date de l’entrée en vigueur de l’actuelle Constitution).

S’il convient de parler d’une « nouvelle » Cour suprême, c’est parce que le projet présidentiel demeure sur ce point fidèle à l’agenda de la majorité, qui appelle de ses vœux le « renouvellement » des cadres de la justice. Conformément au projet actuel, c’est donc au Président de la République (et non plus au Ministre de la Justice, comme le prévoyait le projet gouvernemental bloqué en juillet) qu’appartiendrait la compétence pour prolonger (ou pas) l’activité des membres de la Cour suprême à partir de 65 ans révolus (on pense notamment au cas de la Première présidente de la Cour, qui vient de fêter son 65^e anniversaire, dont le mandat constitutionnel ne s’éteint qu’en 2020 [11]).

L’activité des juges nommés à l’issue de la réforme serait en revanche supervisée par la « chambre disciplinaire » de la Cour suprême, spécialement créée à cet effet, présidée par un magistrat désigné par le Président de la République sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature, lui aussi « renouvelé » à l’occasion. En effet, tout comme le texte gouvernemental bloqué en juillet, le projet présidentiel prévoit le limogeage immédiat de la totalité du Conseil national de la magistrature, en dépit du mandat individuel de ses membres fixé par la Constitution à 4 ans [12].

Ainsi réformée, la justice judiciaire devra veiller à la régularité des élections organisées en application du nouveau code électoral, qui est en cours de préparation. C’est contre ce dernier projet que le Président de la Commission nationale électorale vient de protester, en quittant le groupe de travail parlementaire, mettant le public en garde contre la « déstabilisation du processus » qui résulterait du redécoupage des circonscriptions électoralesà un an du scrutin local. « Les élections seront honnêtes » – répondent les députés de la majorité –, alors même que le projet qu’ils soutiennent prévoit la nomination de 400 nouveaux commissaires électoraux et supprime les garanties d’indépendance dont ceux-ci bénéficient à l’heure actuelle. Dans le même ordre d’idées, le projet en cause suppose que la majorité des membres de la Commission nationale électorale, désignés jusqu’ici par les plus hautes instances juridictionnelles du pays, soient désormais élus par la Diète.

Eu égard au caractère manifestement inconstitutionnel d’une bonne partie de ces innovations, il semble aujourd’hui difficile de les soumettre à une analyse juridique. Celle-ci suppose un certain degré de sécurité juridique, ce qui nécessite un minimum de respect pour le droit en vigueur et une prévisibilité minimale du droit futur. Tant que le Parlement polonais reste fidèle à sa nouvelle habitude des votes nocturnes, tandis que la Première ministre refuse de publier certaines décisions du Tribunal constitutionnel (dont certains membres, soit dit en passant, ont prêté serment dans la nuit précédant le constat de nullité de leur élection [13]), les conditions d’une analyse juridique sérieuse du régime polonaisne sont pas réunies.

Cela dit, il n’est pas impossible d’imaginer l’aboutissement de l’initiative constitutionnelle présidentielle, annoncée sous la forme d’un référendum populaire, qui permettrait, peut-être, de légitimer les violations commises par le camp du « bon changement ». Dès lors, forcés d’acquiescer à l’avènement d’un nouveau régime, les juristes polonais pourraient s’adonner à la lecture de la nouvelle loi fondamentale. A supposer, évidemment, que celle-ci soit prise au sérieux par les gouvernants.

[1] Il s’agit de MM. M. Muszynski, H. Cioch et J. Piskorski.

[2] « Le juge et la Constitution. La crise de la justice constitutionnelle et le contrôle diffus de constitutionnalité » (colloque du 3 mars 2017, organisé à Katowice par l’Association des juges polonais « Iustitia »).

[3] Paroles de P. Jaki, vice-ministre de la Justice, Rzeczpospolita, 13 juillet 2017.

[4] W. ZAGORSKI, « Les actes d’un gouvernement (ou Marbury v. Madison à la polonaise) », AJDA, 2016, p. 191 ; W. ZAGORSKI, « L’injusticiabilité et la nature de l’argument juridique. Réflexions autour de la crise constitutionnelle polonaise », in : L’injusticiabilité : émergence d’une notion?​, ouvr. coll. sous la dir. de P. SERRAND, P. SZWEDO, Cracovie, Biblioteka Jagiellońska, 2018, ISBN: 978-83-949716-0-1, p. 184.

[5] Les 37,6% des voix obtenues aux élections à la Diète permettent àDroit et Justice d’occuper 235 sièges à l’hémicycle (sur un total de 460). Au la chambre haute, où siègent 100 sénateurs, les 40% des suffrages obtenus par la majorité se sont transformés en 61 mandats.

[6] Source : wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/56,114944,22105706,bugala-ostrzega-islamistki-tez-zabijaja-nie-uwierzycie-w.html.

[7] wyborcza.pl/7,75398,22102144,demonstracja-w-tvp-opozycja-zapowiada-lamanie-prawa-proba.html.

[8] « Rapport sur les activités de l’appareil de contrainte étatique », novembre 2017, obywatelerp.org.

[9] Interview pour wPolsce.pl, 18 octobre 2017.

[10] Paroles prononcées lors de la séance publique de la commission de justice le 29 novembre 2017.

[11] Conformément à l’article 183, alinéa 3 de la Constitution, le Premier président de la Cour suprême est nommé par le Président de la République, parmi les candidats présentés par l’Assemblée générale de la Cour, pour un mandat de 6 ans.

[12] Conformément à l’article 187, alinéa 3 de la Constitution.

[13] On fait allusion à la cérémonie de prestation de serment des juges constitutionnels, organisée au palais présidentiel après minuit du 3 décembre 2015, la veille de la lecture du jugement du Tribunal constitutionnel relatif à la loi de juin 2015 (votée par l’ancienne majorité, rappelons-le, cette loi a permis à l’ancienne Diète de procéder aux cinq nominations au Tribunal, dont deux irrégulières). Rendu le 3 décembre 2015 (réf. K 34/15), le jugement rendu par l’ancienne formation du Tribunal constitutionnel a confirmé la validité des trois nominations effectuées par la majorité sortante. Par voie de conséquence, ce même jugement doit être interprété comme ayant déclaré, quoique de manière implicite, la nullité des trois nominations « surnuméraires » effectuées par la majorité actuelle.