Le « gouvernement d’experts », une nécessité face à une démocratie malade. Réflexions à partir de l’expérience italienne (2/2)

Par Nicoletta Perlo

II. Le rôle décisif des gouvernements d’experts dans l’évolution de la vie politico-constitutionnelle italienne

Nous analyserons maintenant les trois expériences de gouvernements d’experts italiens, ainsi que la naissance du quatrième gouvernement de ce type, à l’aune des caractères esquissés in abstracto. Nous pourrons constater que chaque gouvernement d’experts a accompagné, permis et parfois induit des transformations fondamentales dans l’organisation politico-constitutionnelle italienne, d’abord dans le passage entre la Première et la Seconde République (A) et ensuite lors de la crise des équilibres de la Seconde République (B).

A. Le passage de la Première à la Seconde République

Le gouvernement Ciampi (28 avril 1993-10 mai 1994)

Le premier gouvernement d’experts italien se forme à un moment charnière de la vie politico-constitutionnelle du pays : il s’agit du dernier gouvernement de la Première République.

À la différence de la France, en Italie, le passage de la première à la seconde République n’est pas marqué par un changement de Constitution, mais par la transformation du système des partis politiques. Notamment, le changement du nombre des partis et des rapports entre eux a déterminé une modification significative de la forme de gouvernement. Cela s’explique par le fait que les normes constitutionnelles en la matière sont vagues : elles se limitent à indiquer le cadre dans lequel les sujets politiques et les organes constitutionnels peuvent instaurer des relations, sans exprimer une préférence pour un système parlementaire à dominante majoritaire ou bien compromissoire.

Ainsi, suite aux scandales judiciaires de Tangentopoli, deux des partis historiques – la Démocratie chrétienne et le parti socialiste – se dissolvent ; le Parti communiste, moins touché par les scandales, mais affecté par la fin de l’Union soviétique, entame une réflexion profonde sur son identité, qui le conduit à un changement profond de sa structure, de ses dirigeants et de son électorat. À la place des anciens partis, se créent de nouvelles formations politiques avec un personnel politique en partie rénové.

Le référendum abrogatif du 18 avril 1993 qui abolit le mode de scrutin proportionnel pour les élections législatives, en le remplaçant par un système à prévalence majoritaire, achève la rupture avec le passé. À travers ce référendum, quatre-vingt pour cent des Italiens expriment leur désaveu vis-à-vis de l’ancien système politique, en considérant le scrutin majoritaire comme l’instrument d’un renouveau profond de la classe et des pratiques politiques.

Le premier gouvernement d’experts se forme dix jours après le référendum, le 28 avril 1993. Le gouvernement précédent est en effet littéralement spolié de ses ministres, tous touchés à tour de rôle par des enquêtes de la magistrature. Quant à la perspective de nouvelles élections, le Président de la République Oscar Luigi Scalfaro juge hasardeux de lancer une campagne électorale alors que les grands partis de masse sont anéantis, les nouvelles forces politiques sont en cours de construction et la loi électorale doit encore être précisée, suite au changement de cap induit par le référendum. Aux urgences politiques s’ajoute aussi la très forte déstabilisation de la lire, avec le risque d’une crise économique.

Ainsi, le Président prend les rênes de la situation et confie le mandat de former un nouveau gouvernement à Carlo Azeglio Ciampi, qui était à l’époque le gouverneur de la Banque d’Italie. C’est la première fois de l’histoire républicaine qu’un non élu devient président du Conseil. Ciampi choisit une équipe ministérielle technico-politique : onze ministres sont des non élus et ne sont pas issus des partis politiques ; quatorze ministres, en revanche, sont issus des partis politiques. Il est à noter, toutefois, que les ministères les plus importants relèvent bien de la compétence d’experts.

Le gouvernement Ciampi reçoit le soutien d’une très large coalition rassemblant les grands partis de la droite, du centre et de la gauche. Restent à l’opposition le tout nouveau parti Lega Nord et les partis d’extrême gauche.

Le bilan du gouvernement Ciampi est très positif. En l’espace d’un an, il atteint les deux résultats pour lesquels il avait été formé : il réussit à opérer une transition pacifique vers un nouveau système politique, à travers notamment l’approbation d’une nouvelle loi électorale, et il sauve l’Italie de la banqueroute.

Les nouvelles élections de mai 1994 inaugurent ainsi la Seconde République.

Le parlementarisme italien passe d’un système multipolaire bloqué, où les gouvernements se formaient sur la base exclusive d’accords post-électoraux entre les partis, à un système à tendance bipolaire. Le mode de scrutin oblige les partis politiques à former des coalitions annoncées au corps électoral avant les élections. En règle générale, le leader de la coalition lors de la compétition électorale est le candidat à la présidence du conseil, et il est nommé par le Président de la République en cas de victoire. La majorité parlementaire et le gouvernement bénéficient ainsi d’une légitimation plus directe de la part des électeurs, alors que, par le passé, tout était dans les mains des partis, les citoyens ne pouvant choisir ni la majorité parlementaire ni le chef du gouvernement.

Si cette transformation semble diminuer l’influence des partis politiques sur le fonctionnement des institutions, elle favorise tout autant le phénomène de la personnalisation des campagnes électorales et, indirectement, favorise le succès en Italie des « partis personnels », des partis conçus comme des machines électorales au service d’un leader politique. Le premier gouvernement de la Seconde République est guidé par Silvio Berlusconi, chef, précisément, d’un nouveau parti « personnel », Forza Italia, caractérisé par un discours antisystème et antiparti et l’exaltation d’un leader prétendument vierge de toute expérience politique. Pour gouverner, Berlusconi forme une coalition avec la Lega Nord, un nouveau parti organisé également autour d’un leader charismatique et porteur d’un discours antisystème.

Le gouvernement Dini (17 janvier 1995-18 mai 1996)

Le deuxième gouvernement d’experts fait suite à la crise du premier gouvernement Berlusconi, tout juste huit mois après sa formation. Cette crise est liée, d’une part, à l’ouverture d’une enquête par le parquet de Milan à la charge de Berlusconi en tant que dirigeant du groupe Fininvest ; d’autre part, la Lega Nord brise son alliance avec Forza Italia et prive le gouvernement de son appui parlementaire.

Les raisons qui conduisent le Président Oscar Luigi Scalfaro à confier à nouveau la formation d’un gouvernement à un expert, Lamberto Dini, sont étroitement liées à celles qui l’avaient conduit, deux ans auparavant, à former le gouvernement Ciampi. En ce sens, les deux premiers gouvernements d’experts sont étroitement liés : ils appartiennent à la même phase politique, secouée par Tangentopoli et la crise économique, sans compter l’insécurité induite par le terrorisme mafieux. Face à l’incapacité des nouveaux partis politiques de fournir, dans l’immédiat, des réponses satisfaisantes, Scalfaro promeut un deuxième gouvernement de transition, dont la mission principale est, cette fois, la résolution de l’urgence économique.

Lamberto Dini est à nouveau un économiste, ancien directeur général de Bankitalia. À la différence du gouvernement Ciampi, cette fois, tous les ministres sont des « techniciens », aucun des partis politiques n’est représenté au sein de l’équipe ministérielle. Toutefois, suite à l’appel « à la responsabilité des partis » du Président Scalfaro, le gouvernement Dini peut compter sur un soutien parlementaire très large, qui réunit le centre, la gauche et la Lega, alors que Forza Italia reste à l’opposition.

Après l’expérience du gouvernement Dini, l’alternance politique s’installe et, grâce au nouveau système parlementaire majoritaire, les gouvernements bénéficient d’une plus grande stabilité. Le troisième gouvernement d’experts se forme à l’aube d’un nouveau bouleversement du système politique, qui marque le retour au parlementarisme compromissoire.

B. La fin du bipolarisme et le retour à un parlementarisme compromissoire

Gouvernement Monti (16 novembre 2011-28 avril 2013)

En 2011, le recours à un gouvernement technique est encore une fois justifié, d’une part, par la crise de légitimité qui investit la classe politique et, d’autre part, par l’urgence économique. En effet, les partis nés dans les années 1990 ont désormais fait leurs preuves et, impliqués eux aussi dans des scandales judiciaires, sont bel et bien associés à la « casta », c’est-à-dire à un système politique fermé, distant et inaccessible pour la plupart des citoyens, qui a tendance à s’auto-perpétuer. Ainsi, lorsqu’en 2011, les effets de la crise économique mondiale se répercutent très sévèrement en Italie, le premier ministre Silvio Berlusconi avoue son impuissance et renseigne ses démissions. Le président de la République Giorgio Napolitano décide alors de donner le mandat de former un gouvernement à Mario Monti, un économiste, un académicien et ancien commissaire européen.

Cette fois, afin de renforcer la légitimité démocratique de son choix, quelques jours avant de lui confier le mandat, Napolitano nomme Monti sénateur à vie. Le premier ministre expert a donc un ancrage au sein du Parlement, bien que cela apparaisse quelque peu artificiel. Pour le reste, toute l’équipe ministérielle est formée par des personnes non élues et étrangères aux partis politiques.

Le déficit démocratique de ce gouvernement est pallié, d’une part par un soutien parlementaire quasi-unanime : seule la Lega et Italia dei valori (le parti de l’ancien procureur Antonio Di Pietro) restent à l’opposition. D’autre part, il est remplacé par une très grande popularité – et ce malgré les mesures économiques très sévères qu’il adopte – qui s’explique en raison de l’urgence économique et d’un sentiment diffus de défiance et d’hostilité vis-à-vis des partis politiques. En d’autres termes, le gouvernement Monti se présente aux Italiens comme la seule solution possible pour éviter le krach économique.

La grande coalition parlementaire qui se forme en soutien du gouvernement Monti met fin à l’alternance bipolaire qui avait caractérisé le fonctionnement politique italien pendant les seize années précédentes. Les deux grands ennemis idéologiques, la droite berlusconienne et le Parti démocrate, s’allient, en créant un précédent qui sera renouvelé par la suite.

Ce brouillage des clivages politiques ainsi que l’approfondissement des problèmes sociaux liés à la crise contribuent, lors des élections législatives de 2013, au succès fulgurant d’une nouvelle force politique, le Mouvement des 5 étoiles. L’émergence d’une troisième force, qui se présente comme totalement nouvelle, antisystème, et largement fondée sur le charisme de son leader, l’humoriste Beppe Grillo, casse définitivement le bipolarisme, en imposant un tripolarisme qui oblige à nouveau les partis à former des coalitions post-électorales.

Comme les gouvernements Ciampi et Dini, le gouvernement d’experts Monti accompagne ainsi la transition vers un système politique nouveau, organisé autour de nouvelles forces politiques et structuré autour d’un parlementarisme différent. Toutefois, si à partir de 1996 s’impose un bipolarisme plutôt stable, à partir de 2013 s’établit un tripolarisme dramatiquement instable, qui finit par approfondir davantage la crise de la représentation.

Le gouvernement Conte I – un quasi-gouvernement d’experts

Aux élections législatives de 2018, s’applique une nouvelle loi électorale. Adoptée dans l’urgence et marquée par la volonté des partis politiques de se maintenir au pouvoir en perpétuant le tripolarisme existant, la loi a pour effet de renouveler le blocage institutionnel de 2013. Même si le Mouvement des 5 étoiles est le premier parti, il n’a pas la majorité au sein du Parlement et doit chercher un allié. Après de longues négociations, le Mouvement s’allie à la Lega – Salvini Premier. Cette coalition post-électorale est totalement inattendue. Mais encore plus inattendu est le choix d’un premier ministre « expert », Giuseppe Conte, un professeur de droit privé qui n’est pas élu, n’est pas inscrit à un parti politique, bien qu’il gravite dans l’orbite du Mouvement 5 étoiles.

Si l’on appliquait la définition des politistes, le premier gouvernement Conte en serait un, puisque son leader est bien un « technicien », dont la prétendue objectivité aurait dû permettre de résoudre les conflits entre les deux leaders politiques alliés, Matteo Salvini et Luigi Di Maio.

Toutefois, si l’on s’en tient à notre définition, le gouvernement Conte I n’est pas un gouvernement d’experts. Il manque l’urgence, le caractère restreint et contingent de son mandat, la volonté déclarée de marginaliser les partis politiques dans les décisions gouvernementales, le soutien parlementaire élargi. De plus, pendant le processus de formation, le Président de la République a exercé un rôle limité.

Cela dit, il est intéressant de noter que le recours à l’« expert », tel un deus ex machina qui, en descendant du ciel, permettrait de sortir des impasses politiques grâce à sa science exacte, devient un phénomène récurrent, symptomatique des distorsions politiques et constitutionnelles qu’induit le retour à un parlementarisme compromissoire exaspéré.

Le gouvernement Draghi (13 février 2021 – ?)

Le gouvernement Draghi, dont les membres ont prêté serment le 13 février 2021, s’inscrit pleinement dans la tradition des gouvernements tecnici italiens.

Il est, tout d’abord, un « gouvernement du Président ». En effet, une fois que Conte a présenté les démissions de son second gouvernement, formé à partir de l’alliance du Mouvement 5 étoiles avec le Parti démocrate, le Président de la République Sergio Mattarella a entamé la procédure des consultations. Or, la possibilité pour le Mouvement 5 étoiles de trouver de nouveaux alliés était moindre, étant donné qu’en s’alliant d’abord avec l’extrême droite et ensuite avec le centre-gauche, il avait épuisé ses chances et, par-là, sa crédibilité.

Une fois constatées ces difficultés, en dernier recours, le Président a chargé le président de la Chambre des députés d’un mandat « d’exploration », une pratique constitutionnelle tendant à enquêter, à travers un médiateur, sur les possibilités concrètes d’un nouveau gouvernement politique. Face à l’échec de ce mandat, le Président Mattarella a constaté l’incapacité des partis politiques de fournir des solutions immédiates et il a choisi lui-même une personne à laquelle confier la mission de former un gouvernement.

Dans le discours du 2 février 2021, le Président Mattarella motive le choix d’écarter la solution qui serait la plus respectueuse du principe démocratique, l’organisation de nouvelles élections, en raison de la double urgence à laquelle l’Italie est confrontée, celle sanitaire et celle économique. D’une part, l’organisation d’une campagne électorale en période de pandémie de Covid-19 risquerait d’accroître la diffusion du virus, alors que la priorité est aujourd’hui l’organisation d’une campagne vaccinale efficace. D’autre part, l’urgence économique impose que soit adopté rapidement un programme efficient pour affecter les 209 milliards d’euros du plan de relance européen.

Sur ce double fondement, le Président lance un appel à toutes les forces politiques pour qu’elles soutiennent « un gouvernement de haut profil capable de faire face avec rapidité aux urgences dramatiques en cours ».

Or, ce gouvernement « de haut profil » sera « technique » puisque, comme le dit le Président Mattarella dans ce même discours, il « ne doit être identifié à aucune formule politique ».

Le lendemain, le 3 février, Mario Draghi est investi de la mission de former un gouvernement. Mario Draghi est un professeur, un économiste, ancien directeur général auprès du Ministère italien de l’économie, ancien gouverneur de la Banque d’Italie et ancien président de la Banque centrale européenne. Comme ses prédécesseurs « premiers ministres-experts », il réunit de hautes compétences en matière de gestion financière et économique, un haut profil international et européen et son étrangeté au système des partis italien.

Il forme un gouvernement « technico-politique », c’est-à-dire qu’à l’instar du tout premier gouvernement d’experts guidé par Ciampi, l’équipe ministérielle est mixte : huit ministres sont qualifiés comme des « experts », en ce qu’ils ne sont pas issus de partis politiques, et quinze ministres ont, en revanche, une appartenance politique. Il est à noter que, comme dans le cadre du gouvernement Ciampi, les ministères les plus importants sont détenus par des techniciens.

Le principe démocratique est ainsi moins affecté que dans les gouvernements purement techniques Dini et Monti. Et ce, d’autant plus que, dans l’attribution des ministères, Draghi a essayé de respecter les équilibres entre les forces politiques qui le soutiennent au Parlement : cinq ministres de centre-gauche ; quatre ministres du Mouvement 5 étoiles ; trois ministres de Forza Italia ; et trois ministres de la Lega.

La coalition parlementaire qui a voté en faveur du gouvernement Draghi est sans doute la plus large qui n’ait jamais existé pour soutenir un gouvernement d’experts. Même la Lega-Salvini Premier, à l’opposition dans le gouvernement précédent, et qui avait toujours arboré des positions fortement anti-européistes, a changé radicalement de discours en accordant son soutien au banquier de la BCE. L’opinion publique est aussi très largement favorable au gouvernement Draghi : 68% des Italiens se prononcent en faveur de ce gouvernement. Un chiffre qui dépasse le soutien déjà très large dont bénéficiait en 2011 le gouvernement Monti, 64% (données sondage Demos).

Dépourvu de la légitimité électorale, le gouvernement Draghi bénéficie donc d’une légitimité liée à l’urgence (gouvernement de « nécessité »), à la qualité technique de son leader et de certains des membres du gouvernement, à l’autorité du Président de la République. Il s’agit bien d’un gouvernement d’aristoi.

Conclusion – Et après ? 

Or, comme nous l’avons observé pour les gouvernements techniques précédents, chaque expérience de ce type a constitué une transition vers une nouvelle organisation des partis et du système politique. Après le gouvernement Draghi, quel sera-t-il le prochain scénario politique ?

Bien évidemment, il est difficile de faire des prévisions.

Toutefois, si ce leader-expert réussissait dans l’entreprise de réformer la loi électorale en vigueur, en introduisant un système capable de mieux concilier les exigences de la représentation et de la stabilité, le principe démocratique pourrait enfin redevenir le facteur de légitimation déterminant pour la formation des gouvernements. Il serait en effet possible de sortir du cercle vicieux qui conduit à la création de gouvernements instables dès leur naissance, à la création d’alliances parlementaires qui annulent tout clivage politique et creusent un fossé de plus en plus profond entre les représentants et les représentés. In fine, il n’y aurait plus besoin d’avoir recours à l’homme providentiel, l’économiste-expert, qui doit résoudre dans l’urgence les maux du pays.

Bien évidemment, la réforme de la loi électorale n’est pas le seul facteur du changement, puisque le système constitutionnel est très fortement déterminé par la culture et le fonctionnement du système des partis, dont la rénovation s’est révélée illusoire déjà à deux reprises.

En ce sens, des voix s’élevant de l’extrême gauche extra-parlementaire préconisent que ce gouvernement « anti-démocratique des banques », et « expression d’une Europe néo-libérale » sourde aux besoins sociaux, ouvrira la voie au seul parti qui ne l’a pas soutenu : le parti d’origine fasciste Fratelli d’Italia.

Toutefois, avec l’application de la loi électorale actuelle, ce parti d’extrême droite obtiendra très difficilement le nombre de voix nécessaires pour gouverner seul (42%) et devra, lui aussi, se plier à des négociations pour la formation de coalitions post-électorales. Il n’y aura donc pas de changement substantiel par rapport au passé.

Le cœur du problème reste donc pour nous la réforme de la loi électorale actuelle.

Mais à quoi est due cette réticence à modifier la législation électorale dans un sens plus conforme aux exigences de la gouvernabilité ?

Dans un pays comme l’Italie, encore hantée par le régime fasciste, la possibilité d’un gouvernement stable fait peur, dans l’hypothèse que s’installent au pouvoir des partis subversifs et à tendance autoritaire.

Toutefois, il est désormais évident que si le parlementarisme compromissoire peut, d’un côté, limiter les excès des partis antisystème, il contribue, de l’autre, à alimenter et à renforcer ces mêmes partis, puisqu’il génère une crise profonde de la représentation. Les gouvernements des experts ne sont rien d’autre que la conséquence du blocage systématique des institutions, le symptôme d’une démocratie malade, monopolisée par des partis désormais incapables de représenter les citoyens.

Peut-être qu’au lieu de se concentrer sur « les représentants » et la crainte d’une dérive autoritaire au nom de laquelle tout devient acceptable, il faudrait tourner l’attention vers les « représentés », en s’interrogeant sur la culture démocratique et constitutionnelle des Italiens. Il faudrait faire confiance aux citoyens, les considérer comme des adultes capables de s’autodéterminer dans leurs choix de vote, des adultes libres de juger et de demander des comptes à leurs représentants. Le parlementarisme compromissoire a mis sous tutelle les Italiens pendant soixante-dix ans. Il serait temps de mettre fin à cette confiscation du pouvoir.

Voici la transition vers laquelle nous souhaitons que le gouvernement d’experts Draghi accompagne l’Italie.

Par Nicoletta Perlo, Maître de conférences HDR, IRDEIC- Université Toulouse I Capitole

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