Vers la démocratie constructive ? Une future loi sur la promotion de la démocratie en Allemagne – La Demokratieförderungesetz Par Nils Schaks
En République fédérale d’Allemagne, un projet de loi sur la promotion de la démocratie est actuellement en discussion. Même s’il est juste de ne pas s’en remettre uniquement à la démocratie militante pour protéger la démocratie, il existe un risque que le projet de loi actuel favorise principalement les intérêts particuliers. Si la loi arrivait à renforcer la confiance dans la démocratie en général et pour lutter contre l’aliénation des citoyens de la politique, elle constituerait un pas vers la « démocratie constructive ».
A draft law on the promotion of democracy is currently being discussed in the Federal Republic of Germany. Even if it is right not to rely solely on militant democracy to protect democracy, there is a danger that the current draft law will mainly promote special interests. If the law were used to strengthen trust in democracy in general and to counter alienation of the citizens from politics, it would be a step towards « constructive democracy ».
Par Nils Schaks, Professeur de droit public à l’Université Mannheim
I. La démocratie militante allemande
Seule une minorité de 39 % des Allemands de l’Est est encore satisfaite de la démocratie[1]. Comment augmenter ce taux quelque peu préoccupant ? Pour protéger la démocratie, l’Allemagne fédérale s’est prononcée dans sa Loi fondamentale (Grundgesetz, ci-après LF) promulguée en 1949, en faveur d’une démocratie militante ou défensive (wehrhaft). Or, les mécanismes plutôt répressifs de la démocratie militante ne peuvent pas imposer la satisfaction[2] et se révèlent inutiles dans la situation actuelle.
L’accord de coalition signé fin 2021 entre le SPD (sociaux-démocrates), le parti écologiste Bündnis 90/Die Grünen et le FDP (libéraux-démocrates) prévoit de préciser certains éléments de la démocratie, dépassant donc la seule conception « répressive »[3]. À cet effet, il envisage de soutenir davantage les acteurs de la société civile. Un premier projet de loi (Referentenentwurf) a été élaboré en septembre 2022[4]. Le cabinet fédéral devrait se prononcer sur le projet à la mi-décembre (Regierungsentwurf).
II. Oser plus de démocratie grâce à la loi sur la promotion de la démocratie ?
Dans son document de discussion du 24 février 2022 (Diskussionspapier[5]), le gouvernement fédéral réitère sa volonté d’œuvrer pour la démocratie en Allemagne, en tant que forme de société et de vie commune, de la protéger et de la renforcer pour faire face aux défis actuels. D’après lui, l’État ne peut pas forcer les acteurs de la société civile à s’impliquer dans ce domaine, mais il peut les y encourager et créer un cadre favorable à leur engagement.
Après un préambule rédigé à la manière d’un préambule constitutionnel, les neuf paragraphes du Referentenentwurf visent à renforcer la démocratie en Allemagne. Selon le § 1er : « En soutenant et en encourageant le travail de la société civile pour le renforcement de la démocratie, contre l’extrémisme de droite, le racisme, l’antisémitisme, l’antitsiganisme, le racisme anti-noir, l’hostilité envers les musulmans, l’homophobie et la transphobie, l’antiféminisme, le darwinisme social, l’hostilité envers les handicapés, le sexisme, classisme, l’adultisme et autres représentations de l’inégalité ainsi que leur imbrication sur l’ensemble du territoire fédéral, il s’agit de promouvoir les principes de la Loi fondamentale, en particulier la protection des droits des minorités ainsi que les autres obligations de la République fédérale d’Allemagne en matière de droits fondamentaux et de droits de l’Homme. »
Initialement, plus de deux cents acteurs et organisations de la société civile ont été invités à donner leur avis sur ce document de discussion du février 2022. La plupart d’entre eux y étaient favorables, mais beaucoup aspirent à une meilleure prise en compte de leurs propres intérêts. Il en va de même pour le Referentenentwurf du septembre 2022.
III. Vers une conception ni trop étroite ni trop large de la démocratie
Ce projet législatif pourrait apporter quelques aspects plus constructifs à la démocratie allemande, laquelle repose actuellement, à de nombreux égards, sur la doctrine de la démocratie militante. Renforcer encore davantage le caractère militant de la démocratie par une loi ordinaire n’avancerait à rien et serait même dangereux (1). L’équilibre est délicat : comme aller plus loin, sans pour autant aller trop loin en voulant satisfaire toutes les aspirations des acteurs de la société civile (2) ?
1. Une focalisation dangereuse sur la démocratie militante
La Loi fondamentale dispose de mécanismes de défense telles l’interdiction d’un parti[6] ou la déchéance de certains droits fondamentaux pour lutter contre des mouvements anti-démocratiques[7]. Pour beaucoup, cette démocratie militante allemande est un succès. La Loi fondamentale aurait su tirer les leçons de l’échec de la République de Weimar et la République fédérale serait devenue un État démocratique grâce à cette approche. L’interdiction des partis SRP (un parti néonazi, le successeur du NSDAP) et KPD (parti communiste allemand) dans les années 1950 en est une preuve indéniable. Cette interprétation de l’histoire est basée sur l’idée que la Constitution de Weimar était trop vulnérable et par conséquent prêtait le flanc aux attaques de ses adversaires.
Bien que répandu, ce discours peut toutefois être discuté. En effet, la Constitution de Weimar accordait – à l’instar de celle de la Ve République française – de vastes pouvoirs au Président de la République comme celui de décréter l’état d’exception et de signer des décrets d’urgence. Elle l’habilitait même à interdire un parti politique, mais ne prévoyait pas expressément de contrôle de la part du pouvoir judiciaire. Selon la conception de la Constitution de Weimar, les mesures d’urgence devaient être abrogées par le Parlement (art. 48 al. 2 phrases 2 de la Constitution de Weimar). Or, dès l’année 1920, les électeurs, déçus par la démocratie, ont tourné le dos aux partis démocratiques (SPD, DDP, Zentrum) qui sont alors devenus minoritaires au Parlement[8]. Il en est allé de même pour la plus haute fonction de l’État : par deux fois, en 1925 et 1932, les électeurs ont élu Paul Hindenburg comme Président de la République, un réactionnaire antidémocratique et l’un des piliers de l’Empire déchu en 1918. Ce dernier a finalement abandonné l’ordre constitutionnel aux nationaux-socialistes au lieu de le protéger.
L’échec de la République de Weimar tient davantage au manque de volonté démocratique – tant au niveau du peuple qu’à celui des fonctionnaires de l’État – qu’à la faiblesse de sa Constitution[9]. En la qualifiant de faible, on se fait l’écho de ses détracteurs qui ont tenté de la désavouer et y sont d’ailleurs parvenus. En conséquence, la démocratie militante à laquelle la Loi fondamentale souscrit repose sur un constat – au moins partiellement – erroné. Une meilleure solution consisterait à reconnaître que la survie d’une Constitution dépend d’une certaine éthique démocratique des représentants de l’Etat et des électeurs (demokratischer Ethos selon Böckenförde[10]). Par ailleurs, les moyens de la démocratie militante, notamment l’interdiction des partis politiques, sont rarement appliqués. Plus récemment, les deux tentatives d’interdiction du parti d’extrême droite NPD ont échoué, d’abord en 2003, puis en 2017. La Cour constitutionnelle fédérale a durci les conditions requises pour interdire un parti[11], ce qui a conduit à une modification de la Constitution, de sorte que le financement des partis anticonstitutionnels peut au moins être limité (art. 21 al. 3 phrase 1 LF). On peut en conclure que le mécanisme phare de la démocratie militante allemande est quasiment impossible à mettre en œuvre : soit l’interdiction est prononcée trop tôt contre un parti sans réel pouvoir, soit elle ne l’est pas du tout parce que le parti jouit d’un trop grand soutien populaire.
2. L’inflation de la notion de démocratie
Pour ces raisons, il faut se réjouir de l’introduction de nouveaux éléments qui vont au-delà de la démocratie militante. Certes, la prévention de l’extrémisme, envisagée dans le projet de loi, relève à première vue de la démocratie militante. Pour autant, l’engagement des organisations de la société civile[12] ne peut pas être comparé aux mesures draconiennes prises par l’État comme l’interdiction d’un parti, car leurs activités visent uniquement à sensibiliser la population aux méfaits de l’extrémisme. Contenir les extrémismes n’est pas la seule condition pour le bon fonctionnement d’une démocratie. Il est aussi nécessaire de renforcer l’éthique démocratique dans un sens constructif, notamment par l’éducation, la formation, les possibilités de participation dans les différents domaines de la société. C’est aussi l’idée du projet de loi ici présenté. Reste que, même s’il prévoit des possibilités de financement à cet effet, la plupart des organisations de la société civile poursuivent des objectifs plus spécifiques que la promotion générale de la démocratie.
Aucune des organisations qui ont pris position sur le document de travail et du projet de loi ne souhaite purement conserver la démocratie militante « classique ». La majorité d’entre elles saluent les éventuelles possibilités de promotion de la démocratie. Elles vont toutefois beaucoup plus loin et considèrent chacune que leurs activités sont à la fois l’expression et la preuve de l’existence d’un État démocratique. Elles en concluent que la future loi devrait davantage tenir compte de leurs besoins spécifiques et de leurs missions. Par exemple, l’association des juristes allemandes (deutscher juristinnenbund – djb), regrette que les intérêts des femmes n’aient pas été explicitement pris en compte dans le § 1er cité précédemment[13], où il est question de « sexisme » et « antiféminisme ». L’association des centres de consultation pour les personnes concernées par la violence de droite, raciste et antisémite (Verband der Beratungsstellen für Betroffene rechter, rassistischer und antisemitischer Gewalt – VBRG) demande que le projet de loi désigne clairement dans la loi les centres de consultation spécialisés pour les victimes de la violence de droite, raciste et antisémite. En outre, cette association exige une subvention pour elle-même pour les dix prochaines années[14]. Les prises de position de la Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege – BAGFW (Association fédérale des organismes de bienfaisance)[15] et du Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement (Réseau fédéral d’engagement citoyen)[16] soulignent également l’importance de l’égalité et de la diversité.
Bien que la protection des minorités et la lutte contre la discrimination soient des aspects inhérents à la démocratie, celle-ci repose aussi sur le principe de la majorité. Les avis exprimés jusqu’à présent donnent toutefois l’impression que ce sont surtout des intérêts particuliers spécialisés qui sont encouragés, alors qu’il n’existe pas d’acteurs comparables pour les thèmes tels que le désenchantement politique et l’éloignement entre la politique et les citoyens. Une loi sur la promotion de la démocratie devrait aussi tenir compte de ces problèmes d’ordre général, qui préoccupent un grand nombre de citoyens. En abordant ces problèmes, la loi pourrait toutefois favoriser la réconciliation des citoyens avec la politique grâce à une meilleure compréhension de la chose publique. Dans ce but, il serait toutefois recommandé de ne pas se contenter de formuler un droit de soutien financier, mais de régler en outre la collaboration entre l’État et la société civile. De cette manière, il serait possible de compenser les éventuels biais de contenu des organisations de la société civile et de promouvoir l’intérêt général démocratique.
Conclusion
Aucun texte juridique, pas même la Constitution, ne peut garantir à lui seul la pérennité d’un régime démocratique. Mais le droit peut créer des conditions plus ou moins favorables permettant à la population de croire en la démocratie. Une éventuelle Demokratieförderungsgesetz serait un pas décisif à cet égard. Toutefois, il faudra non seulement agir dans des domaines particuliers, mais aussi avoir une vision globale de la société démocratique. Si la future loi y parvenait, la démocratie allemande pourrait passer d’une conception militante à une conception constructive.
[1] Der Beauftragte der Bundesregierung für Ostdeutschland, Bericht 2022, p. 92, disponible sur https://www.ostbeauftragter.de/ostb-de/ostdeutschland-ein-neuer-blick/deutschland-monitor-2022.
[2] V. Gaillet, La Cour constitutionnelle fédérale allemande, reconstruire une démocratie par le droit (1945-1961), 2021, n° 477–494.
[3] https://www.bundesregierung.de/breg-de/service/gesetzesvorhaben/koalitionsvertrag-2021-1990800, pp. 11, 117, 120.
[4] „Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung von Maßnahmen zur Demokratieförderung, Vielfaltgestaltung, Extremismusprävention und politischen Bildung (Demokratiefördergesetz – DFördG)“), disponible sur https://www.amadeu-antonio-stiftung.de/pressemitteilungen/das-demokratiefoerdergesetz-muss-echte-perspektiven-bieten-zivilgesellschaft-stellt-eigenen-gesetzentwurf-vor/, mais pas publié officiellement.
[5] https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/nachrichten/2022/diskussionspapier-demokratiefoerdergesetz.html;jsessionid=9D3D5065B53F2316D27C1B766BD38883.1_cid340.
[6] https://blog.juspoliticum.com/2022/07/25/la-protection-de-la-democratie-face-a-la-montee-de-la-droite-radicale-et-de-lextreme-droite-une-etude-comparative-luso-allemande-par-melanie-de-sousa-et-clothilde-melin/.
[7] http://juspoliticum.com/article/L-echec-de-la-Constitution-de-Weimar-et-les-origines-de-la-democratie-militante-en-R-F-A-29.html.
[8] https://de.statista.com/statistik/daten/studie/275954/umfrage/ergebnisse-der-reichstagswahlen-in-der-weimarer-republik-1919-1933/.
[9] Di Fabio, Die Weimarer Verfassung, 2018, pp. 248–257.
[10] Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in : Isensee/Kirchhof (éds.), Handbuch des Staatsrechts, vol. II, 3e édition 2004, § 24 n° 74–80.
[11]https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2017/01/bs20170117_2bvb000113.html;jsessionid=8BCC42F6D5D406D9C3D3CED07C2CD289.1_cid354.
[12] Elles seules sont les destinataires de la loi et les bénéficiaires potentiels.
[13] https://www.djb.de/presse/pressemitteilungen/detail/st22-23?actbackPid=43&cHash=7e0c517b5ec4d63ad9e7a60c6eda782f.
[14] https://verband-brg.de/stellungnahme-vbrg-demokratiefoerdergesetz/.
[15] https://www.paritaet-hamburg.de/aktuelles/detail/bagfw-stellungnahme-referentenentwurf-des-demokratiefoerdergesetzes-von-bmi-bmfsfj.
[16] https://www.b-b-e.de/aktuelles/detail/stellungnahmen-zum-entwurf-eines-demokratiefoerdergesetzes/.
Crédit photo : Nasir Khan Saikat, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia Commons
