La Convention citoyenne pour le climat bruxelloise : reflet des pratiques vertueuses de la démocratie participative Par Marie Sissoko-Noblot
La Région de Bruxelles-Capitale a annoncé le 17 novembre 2022, l’instauration d’une Assemblée citoyenne pour le climat. Cette assemblée citoyenne permanente est le fruit d’une évolution progressive du système institutionnel de la région et témoigne d’une volonté des acteurs politiques bruxellois de développer les synergies entre la démocratie participative et représentative. L’expérience bruxelloise offre ainsi un exemple des pratiques vertueuses de la démocratie participative.
On November 17, 2022, the Brussels-Capital Region announced the establishment of a Citizens’ Climate Assembly. This permanent citizens’ assembly is the result of a gradual evolution of the region’s institutional system and reflects the desire of Brussels’ political actors to develop synergies between participatory and representative democracy. The Brussels experience thus offers an example of the virtuous practices of participatory democracy.
Par Marie Sissoko-Noblot, doctorante en droit public à l’Université Paris-Panthéon Assas
Le ministre du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale chargé de la transition climatique, Alain Maron, a annoncé le 17 novembre 2022, le lancement d’une assemblée citoyenne permanente pour le climat. A compter de février 2023, une assemblée citoyenne de 100 personnes tirées au sort se réunira périodiquement afin de formuler des propositions et des recommandations au gouvernement bruxellois sur la thématique climatique. Si cette mesure s’inscrit dans une dynamique de la Région de Bruxelles-Capitale de mettre en place des mécanismes de démocratie participative ainsi que dans le contexte de multiplication des exercices participatifs et délibératifs à l’instar du lancement en France de la Convention Citoyenne pour la fin de vie, l’exemple de la convention citoyenne permanente bruxelloise illustre nombre de bonnes pratiques de la démocratie participative ainsi que les mécanismes pouvant être mis en place afin de développer la complémentarité et les synergies entre la démocratie participative et de la démocratie représentative. Le fonctionnement d’un tandem harmonieux entre la démocratie participative et représentative n’est cependant possible que sous certaines conditions. Le succès de la mobilisation de la sagesse collective des citoyens est tributaire de facteurs exogènes et endogènes qu’illustrent l’expérience de la Région de Bruxelles-Capitale.
I. La maturité du cadre institutionnel : un facteur de réussite exogène
A. L’instauration préalable de mécanismes participatifs au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale
Le succès de l’instauration des mécanismes de démocratie participative au sein de la Région de Bruxelles-Capitale est tributaire de la prise en compte par les commanditaires de ces exercices et notamment du parti Écolo, de la maturité du système institutionnel dans lequel ils s’inscrivent. La volonté d’instaurer des mécanismes participatifs est notamment le fer de lance du parti Écolo faisant désormais parti de la majorité parlementaire et dont le ministre Alain Maron est membre, et ce dès 2014 notamment à la suite de la mise en place de la convention constitutionnelle irlandaise[1].Ce parti rejoint la majorité gouvernementale en 2019 à la suite des élections régionales et « défend un modèle participatif renouvelé »[2]. La mise en place de l’Assemblée citoyenne permanente pour le climat est un exemple réussi de démocratie participative en ce qu’il est l’aboutissement de la maturité du système institutionnel de la Région de Bruxelles-Capitale au regard de la démocratie participative. La région de Bruxelles-Capitale est en effet familière de ces mécanismes. Elle avait eu recours en 2017 à un panel de 40 citoyens tirés au sort nommé « Make your Brussels Mobility ». Le groupe de citoyens avait remis au Parlement une résolution citoyenne comprenant des recommandations sur le thème de la mobilité. Cette initiative n’avait pas été institutionnalisée mais avait permis aux acteurs politiques et aux parlementaires de se familiariser avec l’exercice participatif ainsi que d’en percevoir les enjeux. Par ailleurs, le Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale avait modifié les règles relatives au droit de pétition afin d’opérer une amélioration des conditions de leur prise en compte. Il découle de la recevabilité des pétitions citoyennes adressées au Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, un droit de réponse des parlementaires pour leur auteur. De plus, si la pétition atteint le nombre de 1000 signataires, l’auteur de celle-ci dispose du droit d’être entendu au Parlement[3]. L’ensemble de ces dispositifs et évolutions institutionnelles témoignent d’une habitude des acteurs politiques de prendre en compte la sagesse citoyenne pour l’élaboration des normes et des politiques publiques.
La maturité du système institutionnel bruxellois s’illustre désormais par une double institutionnalisation des mécanismes de démocratie participative. Le ministre français du Renouveau démocratique, Olivier Véran, notait à l’occasion d’un voyage à Bruxelles au début du mois d’octobre visant notamment à observer les commissions délibératives au Parlement bruxellois francophone que les « parlementaires et citoyens ont travaillé côte à côte pendant plusieurs mois prouvant là que démocratie représentative et démocratie participative ne sont pas concurrentes mais complémentaires »[4]. La Région de Bruxelles-Capitale s’est en effet dotée en 2019 de commissions délibératives mixtes mêlant des citoyens et des parlementaires au sein de son Parlement sur la base de propositions du parti Écolo. La région bruxelloise ne disposant pas de la compétence pour instituer des commissions délibératives au sein du Parlement, celles-ci avaient été instituées par le biais d’une modification du règlement intérieur de l’assemblée bruxelloise. Ce mode d’instauration des commissions délibératives au sein du Parlement, résultant de compromis réalisés entre les parlementaires, permet de créer un véritable lien entre ces mécanismes et la future pratique parlementaire. Les commissions délibératives ne font ainsi pas figure d’objets juridiques non identifiés au cours de la procédure parlementaire. Le règlement intérieur prévoyant la possibilité d’instituer des commissions délibératives avait par ailleurs été complété par un Vade Mecum soldant les compromis politiques réalisés lors des débats parlementaires[5]. Le fonctionnement des commissions délibératives est ainsi détaillé dans l’article 25/1 du règlement de l’assemblée de la Région de Bruxelles-Capitale. Les commissions délibératives peuvent ainsi être réunies sur initiative de l’assemblée ou sur la base d’une suggestion citoyenne. Les suggestions citoyennes doivent rassembler la signature de 1000 personnes âgées d’au moins 16 ans et résidant dans la Région de Bruxelles-Capitale. Un filtre est opéré par l’Assemblée sur la recevabilité de la suggestion citoyenne qui doit porter sur une compétence de l’Assemblée, être formulée comme un mandat à débattre et ne pas être manifestement offensant ou contraire aux libertés et droits fondamentaux[6]. Elles sont composées d’un quart de parlementaires, membres de la commission parlementaire travaillant sur la thématique de la commission délibérative et de trois quarts de citoyens tirés au sort. La nature mixte des commissions réunissant députés et les citoyens permet d’inscrire les mécanismes participatifs au cœur du travail parlementaire. Ils élaborent des propositions de recommandations sur la base des délibérations de la commission. Un rapport est par la suite rédigé et soumis aux commissions permanentes de l’Assemblée concernées qui les présentent en séance publique. Six mois après le dépôt du rapport, un rapport de suivi des suites des recommandations est élaboré et détaille les choix de suivi[7].
B. L’instauration novatrice d’une assemblée citoyenne permanente pour le climat conseil du Gouvernement
Avec l’instauration de l’Assemblée citoyenne pour le climat ayant vocation à conseiller le Gouvernement de l’entité fédérée, cette dernière s’est équipée tant au niveau de son organe exécutif que de son organe législatif de mécanismes de démocratie participative. L’assemblée citoyenne, conseil du Gouvernement, est la sœur siamoise des commissions délibératives, conseil du Parlement. La première a bénéficié d’une « institutionnalisation souple » en ce qu’elle est un dispositif permanent mais n’ayant pas d’assisse normative. À l’inverse, la seconde, a été institutionnalisée de manière rigide par son instauration dans le règlement des assemblées[8]. Le paysage institutionnel bruxellois au regard de la démocratie participative nous permet de souligner que la démocratie participative et ses mécanismes ne peuvent offrir autre chose qu’une puissance de légitimation et une puissance de décision. Le pouvoir de décision demeure et doit demeurer dans les organes représentatifs sans pour autant que les citoyens soient privés d’une forme de puissance. Le message du ministre bruxellois est sans équivoque à cet égard « c’est quand même le Parlement qui vote les lois ou les ordonnances »[9] mais les citoyens seront en effet maîtres des thématiques pouvant être abordés. La légitimation que produit le recours aux citoyens s’inscrit dans une perspective d’implication continue de ceux-ci. Le Gouvernement bruxellois a ainsi décidé de faire de l’assemblée citoyenne pour le climat un dispositif permanent, s’articulant avec des commissions délibératives parlementaires, ce qui témoigne de la maturité du système institutionnel bruxellois. Le choix est donc fait par les commanditaires de cet exercice de faire une part réelle à ce qu’est la démocratie participative, soit un processus d’implication et d’intéressement des individus à la délibération, à l’information et à la reddition de comptes de la part des gouvernants[10]. L’Assemblée citoyenne pour le climat bruxelloise est novatrice au regard de ses caractéristiques. Celle-ci a vocation à être pérenne[11] et n’est pas encadrée par une limite temporelle. Ainsi, plusieurs panels de citoyens se succèderont au fil de cycles d’une durée d’un an. L’Assemblée citoyenne permanente pour le climat fait donc figure de nouveau dispositif de gouvernementalité[12] pour reprendre l’expression foucaldienne. L’objectif de l’Assemblée citoyenne pour le climat est de contribuer à la gouvernance climatique en proposant des recommandations au gouvernement et en assurant le suivi de ces propositions par le biais d’un comité de suivi. La pérennité du dispositif illustre que les mécanismes de démocratie participative peuvent constituer un continuum de légitimation des décisions publiques et un mode collaboratif d’élaboration des politiques publiques climatiques. D’autre part, son mandat n’est pas limité matériellement autre que sur le thème climatique. Les panels décideront eux-mêmes des problématiques à traiter car « l’Assemblée abordera un thème défini par l’Assemblée précédente »[13]. La permanence du dispositif offre les conditions d’une réflexion approfondie des participants qui pourront « mettre à l’agenda des thèmes qu’ils sélectionnent eux-mêmes. Il ne s’agit pas de répondre à une question choisie par le politique »[14]. En effet, les participants d’un cycle de l’assemblée citoyenne seront en mesure à l’issue d’un cycle d’un an de déterminer le choix des thèmes allant être examinés par le nouveau panel de participants. La possibilité pour les participants sortants de définir les futurs sujets examinés assoit la légitimité de l’assemblée citoyenne et permet de créer les conditions d’une délibération plus créative et dynamique. De plus, le recours aux mécanismes participatifs est mobilisé dans le système bruxellois comme un continuum de légitimation des décisions publiques. La participation ne s’épuise ainsi pas une fois rendues les recommandations au Gouvernement. Un comité de suivi des propositions, composé de dix anciens membres des assemblées, rencontrera le gouvernement trois mois après avoir rendu ses recommandations afin de s’assurer de l’avancée de leur prise en compte[15]. Une évaluation finale est prévue à l’issue d’une année. Dans l’hypothèse où le Gouvernement ne ferait pas aboutir une recommandation, ce dernier s’engage à expliquer ce choix en détails. Le mécanisme de contrôle de l’aboutissement des recommandations citoyennes témoigne que celles-ci « seront contraignantes en quelque sorte par ce qu’il y a un engagement politique des autorités politiques d’y répondre »[16]. L’organisation d’une reddition de comptes fréquente offre l’assurance d’un dialogue continu entre dirigeants et citoyens. Cette forme de contrainte politique dénote une responsabilité des commanditaires des exercices participatifs de ne pas mobiliser la sagesse citoyenne sans en exploiter les résultats.
II. La composition de l’Assemblée citoyenne pour le climat : un facteur de réussite endogène
Le potentiel succès de l’Assemblée citoyenne pour le climat bruxelloise repose sur une volonté de créer une authentique raison démocratique[17]. L’expression empruntée au professeur Hélène Landemore, est au cœur des processus participatifs. Ces derniers reposent sur la conviction que la décision la plus légitime peut être atteinte par un recours à la sagesse collective. La production de cette raison démocratique étant notamment le fruit d’une composition réfléchie de l’Assemblée citoyenne pour le climat. La composition de la future assemblée citoyenne bruxelloise est éclairante au regard des bonnes pratiques de la démocratie participative à deux égards.
En premier lieu, elle illustre que le fondement de la démocratie participative – dont l’origine peut être retracée dans les travaux du philosophe américain John Dewey – est le recours à un public directement concerné par les questions traitées[18]. Une connaissance mobilisable est produite par l’expérience quotidienne des individus que les mécanismes participatifs exploitent. Le recours au tirage au sort permet l’accès à cette épistémè démocratique. Le ministre bruxellois Alain Maron affirme à ce titre que l’objet de l’Assemblée citoyenne pour le climat « n’est pas [de]montrer une maquette en disant aux gens : Voilà ce qu’on va faire. Vous pouvez dire oui ou non, tant que c’est oui. Les citoyens lambda ont quand même une capacité de voir où les problèmes se situent parce qu’ils les vivent au quotidien »[19]. Cette raison démocratique sera nourrie par l’intervention d’un comité d’environ dix experts sur les questions climatiques et de participation citoyenne[20]. De plus, « expert.es provenant de l’administration, du monde académique et de la société civile » proposeront une formation aux citoyens sur les thèmes traités[21]. Afin de parfaire sa copie, on peut espérer que l’Assemblée citoyenne pour le climat soit transparente sur le mode de sélection des experts intervenant et qu’une forme de représentativité des points de vue soit assurée afin que la raison démocratique demeure nourrie mais et non influencée par l’expertise des intervenants.
En second lieu, l’Assemblée citoyenne pour le climat bruxelloise repose comme la plupart des mécanismes participatifs sur une sélection des participants par le biais du tirage au sort. À compter du 17 novembre, 10 000 habitants de la Région de Bruxelles-Capitale seront tirés au sort et recevront un courrier les invitant à participer à l’assemblée citoyenne. Les citoyens souhaitant participer à l’assemblée seront de nouveau tirés au sort de manière à réaliser un échantillonnage, « un nouveau tirage au sort stratifié doit assurer une représentativité en termes d’âge, de genre, de langue (20% de néerlandophones), de niveau d’enseignement, de lieu de vie et d’intérêt pour la question du climat »[22]. La formation de l’Assemblée citoyenne pour le climat bruxelloise en ce qu’elle recourt à trois modes de sélection consécutifs renforce la légitimité du dispositif. Les bruxellois sont d’abord tirés au sort puis ceux qui le souhaitent manifestent leur désir de participer à l’assemblée citoyenne et enfin un échantillonnage est mené afin que l’Assemblée citoyenne pour le climat soit la plus représentative possible. Le tirage au sort, le volontariat et la représentativité sont ainsi combinés. Cette articulation entre trois modes de sélection est éclairante au regard de ce que la démocratie participative peut apporter au fonctionnement des institutions et à la culture démocratique des individus. Le recours au tirage sort envoie un message égalitaire aux citoyens en ce que chacun dispose d’une chance égale de participer à l’élaboration des politiques publiques. Cette égalité entre les individus est une égalité démocratique dans la mesure où tous les individus de la polis bruxelloise sont en mesure de participer sur le long terme, la convention citoyenne étant permanente. La participation à l’Assemblée citoyenne pour le climat repose également sur le volontariat. Les tirés au sort doivent manifester leurs volontés de prendre part au débat démocratique. Le volontariat est une donnée essentielle d’un exercice participatif réussi dans la mesure où leur succès repose sur une capacité à vouloir débattre et élaborer une authentique raison démocratique avec d’autres citoyens. Enfin, l’usage de méthode d’échantillonnage vise une représentativité des assemblées citoyennes. L’objectif de cette méthode étant que les participants de l’assemblée citoyenne soit le reflet fidèle des opinions, des intérêts et profils des bruxellois. Le site de l’Assemblée citoyenne pour le climat précise ainsi que la population bruxelloise étant composée de 51% de femmes et 49% d’hommes et de 80% de francophones et de 20% de néerlandophones, la composition de l’assemblée citoyenne sera similaire[23]. En sélectionnant des membres des exercices participatifs de manière à constituer des assemblées citoyennes comme des miroirs de la population, la représentativité pourrait à terme ne plus être recherchée chez les élus libérés de l’épée de Damoclès constituée par l’injonction de ressemblance aux individus qu’ils représentent. Cette manière d’élaborer la composition de l’assemblée citoyenne permet à notre sens une meilleure ventilation de la distinction entre représentation et représentativité qui tend à s’amenuiser.
[1] VRYDAGH, J. BOTTIN, M. REUCHAMPS, F. BOUHON, S. DEVILLERS, « Les commissions délibératives entre parlementaires et citoyens tirés au sort au sein des assemblées bruxelloises », Courrier hebdomadaire n° 2492, p.11.
[2] Voir sur ce point la Déclaration de politique générale commune au Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale et au Collège réuni de la Commission communautaire commune – législature 2019-2024, p. 107-108 : « Le gouvernement défend […] un modèle particitif renouvelé ».
[3] Article 123 du Règlement de l’Assemblée Bruxelles-Capitale.
[4] G1000, « Les innovations démocratiques belges inspirent la France, la Finlande et la Suisse », Disponible en ligne : https://www.g1000.org/fr/nouvelles/les-innovations-democratiques-belges-inspirent-la-france-la-finlande-et-la-suisse
[5] Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, Proposition de décision relative au vade-mecum et au glossaire des commissions délibératives en application de l’article 25/1 du règlement, Annexe 2 Vade Mecum.
[6] Article 25/1 Règlement Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale.
[7] Ibid.,
[8] D. BARANGER, « La démocratie participative dans la République : Etat des lieux et scénarios pour l’avenir », Jus Politicum Blog.
[9] M. DE MUELENAERE, « Mode d’emploi, C’est collectivement qu’on doit y arriver, sans réserver la parole à certains contre d’autres », Le soir, 17 novembre 2022, p.6.
[10] P. ROSANVALLON, Le Monde, 4 mai 2009.
[11] M. DE MUELENAERE, « Bruxelles crée une assemblée de cent citoyens pour le climat », Le Soir, 17 novembre 2022, p. 6.
[12] M. FOUCAULT, Sécurité, territoire, population. Cours au Collège de France, 1977-1978, Paris, Éd. De l’École des hautes études en sciences sociales, Gallimard, Éd. Le Seuil, p. 71-72.
[13] Site de l’Assemblée citoyenne pour le climat, https://environnement.brussels/assembleeclimat
[14] M. DE MUELENAERE, « Mode d’emploi, C’est collectivement qu’on doit y arriver, sans réserver la parole à certains contre d’autres », op cit., p.6.
[15] Ibid.,
[16] Ibidem.
[17] H. LANDEMORE, Democratic Reason : politics, collective intelligence and the rule of the many, Princeton University Press, 2013.
[18] J. DEWEY, The Public and Its Problems, New York H. Holt, 1927.
[19] M. DE MUELENAERE, « Mode d’emploi, C’est collectivement qu’on doit y arriver, sans réserver la parole à certains contre d’autres », op cit., p.6.
[20] Ibid.,
[21] Site de l’Assemblée citoyenne pour le climat, https://environnement.brussels/assembleeclimat
[22] M. DE MUELENAERE, « Mode d’emploi, C’est collectivement qu’on doit y arriver, sans réserver la parole à certains contre d’autres », op cit., p.6.
[23] Site de l’Assemblée citoyenne pour le climat, https://environnement.brussels/assembleeclimat
Crédit photo: Mikael Kristenson
