En marge du projet de loi « Asile et immigration » : retour sur l’échec de deux propositions du groupe Les Républicains Par Samuel Turi
Les difficultés auxquelles sont actuellement confrontés le Gouvernement et la majorité relative ne doivent pas occulter un épisode politico-constitutionnel récent et particulièrement instructif, celui de l’examen (puis du rejet) des propositions issues de la niche parlementaire du groupe Les Républicains. Étudiée en séance publique le 7 décembre, celle-ci avait un double objectif. D’une part, faire voter une résolution appelant à la dénonciation[1] par les autorités françaises de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968. D’autre part, proposer une révision constitutionnelle « relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l’immigration et à l’asile ». Si ces initiatives se soldèrent par un échec, il demeure que les débats qu’elles ont suscités soulèvent des problèmes particuliers qui, malgré leur ancienneté, reçoivent un éclairage nouveau dans le cadre de l’examen de ce texte. Le présent billet propose de revenir sur cette séquence et d’en analyser les enjeux.
The difficulties currently facing the Government and the relative majority should not obscure a recent and particularly instructive political-constitutional episode, that of the examination (then rejection) of proposals from the parliamentary niche of The Republicans group. Studied in a public session on December 7, it had a dual objective. On the one hand, to pass a resolution calling for the denunciation by the French authorities of the Franco-Algerian agreement of December 27, 1968. On the other hand, to propose a constitutional revision « relating to the sovereignty of France, to nationality, immigration and asylum. Although these initiatives ended in failure, the fact remains that the debates they sparked raise specific issues which, despite their age, receive new light in the context of the examination of this text. This post proposes to return to this sequence and analyze the issues at stake.
Par Samuel Turi, ATER en droit public, Université de Lille, ULR n°4487
Déposé au Sénat le 1er février 2023 dans le cadre de la procédure accélérée, l’examen du texte du projet de loi « Asile et immigration » suivait initialement un cheminement paisible sinon classique. La commission des lois sénatoriales saisie au fond vote le texte le 15 mars accompagné de nombreux amendements[2]. Le 14 novembre, le projet est adopté en séance publique et renvoyé à l’Assemblée nationale pour être étudié par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Le texte, adopté par la Commission le 2 décembre, amende à son tour substantiellement celui du Sénat.
Rien d’exceptionnel donc dans la procédure législative. Les deux chambres s’expriment et le jeu politique suit son cours. C’était naturellement sans compter sur l’adoption, le 11 décembre, d’une motion de rejet préalable[3], privant le texte d’un examen en séance publique. Conformément aux dispositions combinées des articles 45 de la Constitution et 110 du Règlement de l’Assemblée nationale, la première ministre Élisabeth Borne a décidé, le 12 décembre, de convoquer une Commission mixte paritaire chargée de trouver un compromis.
En dépit de son caractère retentissant, ce revers pour la majorité relative ne représente finalement qu’une étape de la séquence parlementaire particulièrement rythmée qui vient de se dérouler. Préalablement, les groupes d’oppositions, et en particulier les Républicains, se sont en effet illustrés par un certain nombre de propositions formulées dans le cadre de leur niche parlementaire dont la dimension constitutionnelle mérite d’être évoquée. Chronologiquement, la première initiative intervient le jeudi 7 décembre 2023. Trois députés du groupe ont déposé, en application de l’article 34-1 de la Constitution, une proposition de résolution[4] appelant à la dénonciation, par les autorités françaises, de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968 relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour des ressortissants algériens et de leurs familles[5]. Le même jour, lesdits députés présentèrent une proposition de loi constitutionnelle[6], en trois titres et huit articles, dont le contenu allait bien au-delà de la seule thématique migratoire puisqu’il n’impliquait rien de moins que la remise en cause de la supériorité du droit international sur la norme législative.
Ces deux propositions, bien qu’elles se soient soldées par un échec, revêtent plusieurs intérêts d’ordre constitutionnel que nous nous proposons d’aborder. D’abord, elles confirment la volonté croissante du Parlement de faire entendre sa voix (ou plus exactement de faire preuve d’un certain volontarisme) en matière de politique étrangère, traditionnellement (et abusivement) qualifiée de « domaine réservé »[7] du Président de la République (1). Ensuite, elles confirment l’existence, au sein du paysage constitutionnel français, d’un double conflit. Un premier opposant une tradition constitutionnelle établie, la souveraineté du Parlement, à une réalité normative juridiquement incontestable mais politiquement remise en cause, la supériorité juridique des engagements internationaux sur les lois. Un second met en jeu deux conceptions de l’expression démocratique, indirecte d’une part (via le Parlement) et directe d’autre part (par l’intermédiaire du référendum)(2).
1. La proposition de résolution visant à dénoncer l’accord franco-algérien de 1968, ou la tentative d’« immixtion » du Parlement dans le « domaine réservé » du Président de la République
« Je n’avais pas compris que la politique étrangère de la France était définie au Parlement ». Répondant indirectement à l’ancien Premier Ministre Édouard Philippe, cette phrase prononcée par le Chef de l’État le 6 décembre en Conseil des ministres et relayée par la presse ne fait que traduire la réalité de la pratique du pouvoir : celle de la prééminence du Président de la République dans la conduite des affaires extérieures. Hautement discutable, car il s’agit là d’un usage et non d’une réalité normative, il n’en demeure pas moins que c’est cette lecture du texte constitutionnel qui rythme la vie politique depuis 1958. Et c’est dans ce contexte institutionnel solidement ancré que fut pourtant déposée la proposition, la Présidente de l’Assemblée et la Première ministre ne l’ayant pas déclaré irrecevable. Discutée dans le cadre de la niche parlementaire[8] du groupe présidé par Olivier Marleix, ce texte court (composé d’un article unique) prend la suite (au mot près) de celui déposé par son homologue du Sénat Bruno Retailleau le 26 juin dernier[9]. L’objectif ayant guidé son dépôt est clairement retranscrit dans l’exposé des motifs : « en finir avec cette exception juridique qui facilite l’immigration des ressortissants algériens ».
Il convient d’observer que la marge de manœuvre des parlementaires était néanmoins étroite, pour ne pas dire inexistante, en raison du cadre juridique mobilisé. Prévue par les dispositions combinées des article 34-1 de la Constitution, 136 du règlement de l’Assemblée nationale et 1 à 6 de la loi organique du 15 avril 2009[10], la proposition de résolution représente un outil procédural qui favorise certes l’expression du Parlement sur des sujets déterminés, mais dans une certaine limite. En effet, contrairement à la loi, ces résolutions ne disposent pas d’un caractère normatif. Cette absence de normativité n’a jamais été sujette à interprétation, tant les textes prévoyant leur régime juridique que les travaux préparatoires retraçant la volonté des constituants sont clairs à ce sujet. Le Rapport du Comité Balladur va d’ailleurs dans ce sens, en affirmant explicitement que « les résolutions permettent l’adoption d’un vœu ou l’expression d’une opinion et n’ont pas de portée contraignante à l’égard du Gouvernement »[11]. En dépit de cette absence de caractère normatif, il faut néanmoins souligner leur importance déterminante dans l’activité parlementaire. Originellement circonscrit à des questions d’ordre intérieur, le champ d’application des résolutions s’est progressivement élargi par des révisions constitutionnelles successives[12] et a fait l’objet d’une appropriation progressive par les membres de la représentation nationale. Entre 2008 et 2022, pas moins de 534 propositions ont ainsi été déposées, 110 examinées, 78 adoptées et seulement une déclarée irrecevable[13].
C’est dans ce contexte qu’intervient la proposition formulée par le groupe Les Républicains. Il s’agissait en l’espèce d’un appel adressé aux « autorités françaises », en d’autres termes au Président de la République, pour dénoncer l’accord franco-algérien qui fait depuis plusieurs semaines l’objet d’une véritable attention médiatique. Signé le 27 décembre 1968 puis intégré dans le droit positif par le décret n°69-243 du 18 mars 1969[14], cet accord crée un statut particulier pour les ressortissants algériens en matière de circulation, d’emploi et de séjour. Conclu dans le cadre du processus de décolonisation, il a pour conséquence juridique notable l’inapplication du droit commun migratoire pour les ressortissants algériens. C’est précisément sur ce sujet que se sont cristallisés les débats, comme en témoigne le compte rendu de la séance publique du jeudi 7 décembre[15].
Pour ses promoteurs, cette initiative représentait « le corollaire indispensable du projet de loi sur l’immigration ». Sans son adoption, selon la députée d’opposition Michèle Tabarot, « nous ne retrouverons jamais une capacité totale à maîtriser les flux migratoires ». De l’avis de certains opposants, elle était au contraire juridiquement contreproductive dans la mesure où elle risquait d’entraîner un retour à l’état du droit antérieur à 1962[16]. Pour la député Soumya Bourouaha, elle représentait en outre un contre-sens historique, cet accord étant « la conséquence d’une histoire commune qui demeure ». En ce qui concerne les membres de la majorité, divisés sur la question, l’argument de la prééminence du chef de l’État fut rapidement soulevé. Stéphanie Kochert, convaincus « qu’il appartient au Président de la République de déterminer les objectifs de la nation sur le plan international », affirme ainsi que les membres de son groupe « [n’auraient] pu déposer [eux]-même un tel texte ».
Cette assertion n’est pas dénuée d’intérêt et met en lumière une limite majeure de la procédure de dénonciation. Car quand bien même cette proposition eût été adoptée, celle-ci aurait pu rester lettre morte et ne pas être suivie si le Président de la République s’y était opposé. Car là réside la caractéristique et, finalement, la limite d’un tel mécanisme. Il ne peut en effet s’agir que d’une invitation à agir adressée aux autorités françaises et non d’une injonction, proscrite explicitement par l’article 34-1 de la Constitution. Le chef de l’État dispose donc de toute latitude en la matière et l’expression du Parlement, bien que politiquement fondamentale, ne le lie aucunement sur le plan juridique. Son sort aurait pu être différent s’il y avait eu convergence de vue entre l’exécutif et le Parlement, ce qui a été le cas dans un passé récent, à l’occasion de l’adoption d’une proposition consacrant la reconnaissance de la milice Wagner en tant que groupe terroriste[17].
2. L’échec de la proposition de loi constitutionnelle du groupe LR relative à la souveraineté de la France
Si la résolution ne fut pas adoptée, la proposition de loi constitutionnelle relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l’immigration et à l’asile n’a quant à elle-même pas été jusqu’à son terme. Celle-ci a en effet été déposée à l’Assemblée nationale le 5 juin, examinée par la Commission des lois constitutionnelles, puis finalement retirée par son auteur au cours de la discussion en séance publique le 7 décembre. Ce processus s’est par ailleurs conclu de la même manière au Sénat le 12 décembre, à l’occasion de l’examen d’une proposition de révision similaire.
À travers ces huit articles, le texte des députés prévoyait, parmi ses mesures les plus symboliques, une extension du champ du referendum législatif (article 2), l’affirmation de la supériorité de la loi sur les engagements internationaux dans certaines matières prévues par une loi organique (article 3) ou encore l’instauration d’un bouclier constitutionnel permettant l’éloignement de certains étrangers (article 7). Nul besoin de rappeler que cette proposition s’inscrit dans un contexte politique particulièrement sensible, rythmé par le conflit au Proche-Orient et la multiplication des actes terroristes sur le sol européen. Il n’est à ce titre pas étonnant que le débat suscite la polémique au sein de l’Assemblée, lieu privilégié de la discussion et de la confrontation démocratique. Il est encore moins étonnant que les différentes autorités s’en emparent, comme l’illustrent les propos de la défenseure des droits Claire Hédon, qui dénonçait dans une tribune de presse la « surenchère démagogique » du projet de loi asile et immigration et les atteintes qu’il était susceptible d’occasionner pour les droits fondamentaux[18]. Ce sujet dépasse par ailleurs les frontières nationales, comme l’illustre un arrêt récent de la Cour suprême britannique[19] relatif au sort des migrants demandeurs d’asile.
Mais l’intérêt de cette séquence réside surtout dans le fait qu’elle confirme l’enracinement d’une double rhétorique parlementaire. D’abord, celle de la remise en cause croissante et systématique, chez une partie importante de la classe politique, des engagements internationaux de la France. Ensuite, celle de la suspicion (ou du moins les doutes) à l’encontre du recours direct au peuple par voie référendaire. Lors de la discussion en séance publique, le débat « technique » a ainsi essentiellement tourné autour des articles 2 et 3, avec des arguments pour le moins discutables.
En ce qui concerne la remise en cause de la supériorité du droit international, celle-ci fut sans surprise condamnée par le Garde des Sceaux, qui dénonça « une considérable régression ». Une telle proposition risquait, selon lui, d’entraîner à la fois la remise en cause de l’article 55 de la Constitution, mais surtout de l’alinéa 14 du Préambule de 1946 qui affirme que « La République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ». Les arguments développés par le Ministre sont ici juridiquement incontestables dans la mesure où l’adoption d’une telle disposition, en raison de ses implications, aurait fragilisé non seulement le système juridique moniste, le processus d’harmonisation des systèmes normatifs mais également le respect de la parole donnée. Ainsi critique-t-il le fait que si « certains accablent souvent les conventions internationales ou l’Union européenne (…) personne n’a forcé la France à signer ces traités ».
Pour ce qui est de l’extension du champ référendaire, et indépendamment de la question posée au fond, l’opposition exprimée par les députés exprime quant à elle une tension constitutionnelle grandissante qui est celle de la concurrence des légitimités et des formes d’expressions démocratiques. Les parlementaires, et en particulier les membres du groupe Horizons opposés à cette disposition, invoquèrent des arguments, il faut bien l’avouer, assez surprenants. Selon Henri Alfandari, « cette proposition entre (…) en rupture avec l’esprit même de [la] Constitution telle que le général de Gaulle l’a imaginée », les constituants de 1958 « [ayant] fait [le] choix (…) de la démocratie représentative ». De fait, un « telle extension du champ de l’article 11 (…) constituerait une rupture avec l’héritage gaulliste ». Se réclamant de la philosophie du fondateur de la Cinquième République, voilà que les parlementaires contestent le bien-fondé…du référendum. L’on comprend la singularité et les limites d’un tel raisonnement, qui ne fait en réalité que confirmer l’actuelle tension suscitée par l’opposition entre la place accordée à l’expression directe du corps des citoyens et celle accordée à ses représentants élus.
On voit que les parlementaires font feu de tout bois en matière constitutionnelle mais il n’est pas certain que le débat en ressorte rehaussé, tant le droit constitutionnel est ici instrumentalisé pour des raisons politiques. Il est néanmoins utile pour le citoyen de connaître ces joutes oratoires, a fortiori lorsque celles-ci visent à modifier leur norme fondamentale.
[1] Proposition de résolution n°1325, appelant à la dénonciation, par les autorités françaises, de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968, déposée le mardi 6 juin 2023.
[2] Texte n° 19 (2023-2024) adopté par le Sénat le 14 novembre 2023.
[3] Sur 535 suffrages exprimés, 270 se sont prononcés en faveur de la motion, 265 contre. Un élement notable est la participation de la Présidente de l’Assemblée nationale. Rien ne lui interdit de participer au vote des lois mais selon la tradition, il s’en abstient. Toutefois, il est arrivé que le président de l’Assemblée nationale prenne part au vote. Ainsi, lorsque Bernard Accoyer exerçait cette fonction, il a voté la loi constitutionnelle de 2008 lors de la réunion en Congrès du Parlement à Versailles (Congrès présidé par le président de l’Assemblée nationale) le 21 juillet 2008
[4] Proposition de résolution appelant à la dénonciation, par les autorités françaises, de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968, déposée le mardi 6 juin 2023.
[5] Scrutin public n° 3183 sur la proposition de résolution appelant à la dénonciation, par les autorités françaises, de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968 (art. 34-1 de la Constitution)
[6] Proposition de loi constitutionnelle n°1322 relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l’immigration et à l’asile.
[7] Expression pour la première fois utilisée par Jacques Chaban Delmas en 1959 à l’occasion des assises nationales de l’UNR à Bordeaux.
[8] En application de l’article 48 de la Constitution, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’ordre du jour est fixé, un jour de séance par mois, à un groupe d’opposition.
[9] Proposition de résolution N° 772 (2022-2023) présentée par M. Bruno RETAILLEAU, en application de l’article 34-1 de la Constitution, appelant à la dénonciation, par les autorités françaises, de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968.
[10] LOI organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
[11] « Une Ve République plus démocratique », Rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, disponible sur www.comite-constitutionnel.fr, p. 57.
[12] Celles du 25 juin 1992 et 25 janvier 1999 autorisant les assemblées à adopter des résolutions portant sur les projets ou propositions d’actes européens ; celle du 23 juillet 2008 qui en constitue le fondement juridique actuel.
[13] https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/synthese/fonctionnement-assemblee-nationale/evaluation-politiques-publiques-controle-gouvernement/les-resolutions-de-l-article-34-1-de-la-constitution#:~:text=Aux%20termes%20de%20l’article,des%20injonctions%20à%20son%20égard.
[14] Décret n° 69-243 du 18 mars 1969 portant publication de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République Démocratique et populaire algérienne, relatif à la circulation, à l’emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles, complété par un protocole, deux échanges de lettres et une annexe, signé à Alger le 27 décembre 1968.
[15] Pour plus de détails sur le déroulé de la séance, nous renvoyons directement au site de l’Assemblée : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/dossiers/denonciation_autorite_accord_franco_algerien
[16] Frédéric Petit, Ibid.,
[17] Résolution n°111, adoptée le 9 mai 2023 par l’Assemblée nationale, visant à appeler la France et l’Union européenne à inscrire le groupe militaire privé Wagner sur la liste des organisations terroristes.
[18] Claire Hédon, « Le projet de “loi immigration”, un texte d’une gravité majeure pour les droits fondamentaux », Le Monde, 9 décembre 2023.
[19] Decision R (on the application of AAA and others) (Respondents/cross Appellants) v Secretary of State for the Home Department (Appellant/Cross Respondent).
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