Retour sur la procédure visant à destituer Emmanuel Macron : L’article 68 pourrait-il devenir un instrument ordinaire de contrôle du chef de l’État ? Par Cécile Guérin-Bargues
Le rejet récent de la proposition de destitution d’Emmanuel Macron a été l’occasion pour un certain nombre d’acteurs politiques d’en appeler à un usage renouvelé de la procédure de destitution. Mais peut-on véritablement contraindre le chef de l’État à répondre de ses actes devant les parlementaires, par une simple évolution de la pratique, sans passer par une révision de la Constitution ?
The recent rejection of a proposal for impeachment was an opportunity for certain political players to call for renewed use of the impeachment procedure. But is it really possible to force the president to answer for his actions before parliament by a simple change in practice, without going through an amendment of the Constitution?
Par Cécile Guérin-Bargues, Professeur à l’Université Paris Panthéon-Assas
Mardi 8 octobre, la Conférence des présidents de l’Assemblée nationale a mis un terme à la procédure de destitution du président de la République portée par 81 députés à l’initiative de LFI. Si les quatre groupes de gauche se sont prononcés en faveur d’une inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée, les trois de l’ex-majorité (EPR, MoDem, Horizons), la Droite républicaine et l’UDR s’y sont opposés, tandis que le RN s’abstenait. S’achevait ainsi par une absence de débat en hémicycle la bruyante aventure de la proposition de résolution visant à réunir le Parlement en Haute Cour[1], conformément à la procédure prévue à l’article 68 de la Constitution.
Ladite résolution ne mérite guère l’exégèse. Elle a certes pour elle de citer nombre d’universitaires, quitte d’ailleurs à en instrumentaliser les propos[2]. Toutefois, elle s’illustre surtout par l’indigence de ses formules : on y apprend ainsi que « L’article 8 de la Constitution ne dispose pas que le président « choisit un Premier ministre qui lui plaît ». S’ajoute à cela l’inexactitude de ses références historiques – le véto royal semble particulièrement inspirer ses rédacteurs – ou de ses incursions comparatistes : M. Pedro Sanchez est ainsi mis à contribution, sans que l’on puisse saisir en quoi cela sert le propos, dès lors que la formation qui gouverne en Espagne n’est précisément pas celle qui est arrivée en tête aux dernières élections. Bref, la résolution fait davantage songer à une mauvaise copie de 1ère année qu’à une catilinaire de Cicéron.
Il suffit donc d’en rappeler brièvement la teneur. Pour l’essentiel, les griefs des signataires se concentraient sur le refus du Président de la République de nommer à Matignon Lucie Castets, candidate « issue de la coalition arrivée en tête des élections législatives du 7 juillet dernier », ce qui aurait constitué « une violation manifeste de l’article 3 de la Constitution ». Il était également reproché au Président de la République de n’avoir toujours pas nommé de Premier ministre au bout de 46 jours (au moment du dépôt de la résolution), contrevenant, ce faisant, tant à l’article 8 de la constitution en vertu duquel « le président de la République nomme le premier ministre » qu’à l’article 5 qui lui impose de « veiller au respect de la constitution ».
En réalité, la résolution se caractérise par sa tendance à faire « feu de tout bois », dans la lignée d’ailleurs des habitudes du parti qui en est à l’origine, souvent enclin à privilégier les coups d’éclats institutionnels. Les griefs sont aussi divers que variés et d’ailleurs moins souvent articulés à une disposition précise de la Constitution que ne le laisse entendre notre synthèse. Le texte illustre parfaitement la dimension beaucoup plus politique – voire partisane – que simplement juridique de ce type de procédure. Au-delà de son expression maladroite, la résolution s’efforce de saisir un comportement général, plus que des violations précisément circonscrites. On ne saurait cependant l’en blâmer. Signée par au moins un dixième des membres composant une assemblée, la proposition de réunion de la Haute Cour doit en effet être motivée et identifier en quoi il peut être reproché au président de la République un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de ses fonctions », fondement d’une éventuelle destitution selon l’article 68 de la Constitution, depuis la révision constitutionnelle du 23 février 2007. Or, suivant en cela les préconisations du rapport de la commission Avril – qui a très largement inspiré la révision de 2007 – tant le pouvoir constituant que le législateur organique se sont abstenus de définir le manquement par sa nature ou par sa gravité. Le seul critère pertinent tient au fait que ce manquement doit venir compromettre la dignité de la fonction présidentielle[3]. De ce point de vue, la notion de manquement, même accompagnée de l’adverbe « manifestement » n’est guère plus précise que la « haute trahison » sur laquelle se fondait l’article 68 avant la révision de 2007. Les membres du Parlement demeurent en effet les seuls habilités à déterminer le contenu normatif de la notion, au gré des propositions de destitution sur lesquels ils sont appelés à se prononcer. Il en résulte que relève d’un tel manquement ce que deux-tiers des membres de chaque assemblée puis de la Haute Cour, composée de l’ensemble des députés et des sénateurs, caractérisent comme tel[4].
Le débat du 2 octobre, lors de l’examen de la résolution en commission des lois fut, toutes tendances politiques confondues, assez largement à l’image de la résolution, bien que le rapporteur M. Jérémie Jordanoff, se soit félicité « de sa qualité et de son ton respectueux »[5]. Quoi qu’il en soit, ce débat n’en était pas moins intéressant en ce qu’il laissait transparaitre des limites, chaque jour un peu moins bien supportées, de la Vè République. Les propos du rapporteur de la commission des lois furent à cet égard particulièrement éclairants. Il a en effet souligné combien, au cours des échanges, l’attitude du chef de l’État depuis la dissolution avait été unanimement critiquée et paraissait incompréhensible aux parlementaires comme aux Français[6]. C’est dans ce contexte tendu où s’affirme peut-être plus vivement encore que jadis un « besoin de responsabilité » que doit se comprendre sa conception de l’article 68 de la Constitution. Soulignant qu’« il est normal, dans une démocratie que les représentants de la nation aient un droit de regard sur les éventuelles fautes du chef de l’État », le rapporteur considère que la procédure de l’article 68 devrait permettre aux parlementaires de « prendre leurs responsabilités et de questionner la pratique présidentielle lorsque celle-ci prend trop de liberté avec la Constitution »[7]. Ce faisant, il semble s’inspirer de l’audition de Denis Baranger, tout en poussant à l’extrême les propos que ce dernier a pu tenir en tant qu’expert du droit constitutionnel devant la commission des lois[8]. Plus précisément, le rapporteur estime en effet que « la responsabilité du chef de l’État doit pouvoir être mise en cause pour les actes dispensés de contreseing, au nombre desquels figurent la dissolution et le recours à l’article 16 ». « Il faut imaginer », continue -t-il « une possibilité d’engager la responsabilité du chef de l’État, et non pas seulement celle du premier ministre, même si rien n’est réellement prévu pour cela dans la Constitution. (…) On peut envisager que l’article 68 y serve »[9].
Il est certain que l’une des spécificités de la Ve République réside dans le statut de son président qui, tout en empiétant largement sur l’article 20 de la Constitution, n’est pas, contrairement au gouvernement, directement contrôlable par les élus. De plus, cette irresponsabilité du chef de l’État, scorie des républiques parlementaires précédentes – dans lesquelles elle était la contrepartie de ses pouvoirs restreints – n’est plus contrebalancée par une responsabilité devant le peuple[10], comme le montre d’ailleurs, une fois de plus, la dernière dissolution. Mais peut-on pour autant ériger l’article 68 de la Constitution en un mécanisme banal de mise en cause de la responsabilité du chef de l’État ? Répondre à une telle question suppose d’abord de s’interroger sur la nature de la procédure de destitution : s’agit-il d’une procédure d’exception ou pourrait-elle faire l’objet d’un usage plus ordinaire ? Elle implique également de déterminer les conditions de sa mise en œuvre : des contraintes procédurales ne font-elles pas de toutes façons obstacle à une telle transformation de la pratique de l’article 68?
L’article 68, soupape de sureté ou banal mécanisme de responsabilité ?
Toute procédure juridique peut évidemment évoluer au gré de la pratique. Les possibilités en la matière sont d’ailleurs particulièrement ouvertes en droit constitutionnel celui-ci, traditionnellement riche en énoncés indéterminés, demeurant très largement aux mains des acteurs politiques. La procédure de destitution fait d’autant moins exception qu’elle apparait assez peu encadrée. Si l’article 68 de la Constitution est relativement précis, la loi organique (L.O.) du 24 novembre 2014 qui en porte application est aussi brève que mal rédigée… alors même que le législateur organique s’est offert sept années de réflexion avant de se pencher sur la question.
L’évolution préconisée par le rapporteur s’inscrirait toutefois en rupture totale avec l’objectif de la loi constitutionnelle du 23 février 2007. Cette dernière a en effet procédé à une réécriture complète des articles 67 et 68 de la Constitution. Prenant acte de la nature parlementaire du régime, la révision de 2007 s’efforçait de mettre en place une sorte de système de compensation volontairement déséquilibré. A la large immunité prévue à l’article 67 et mise en place au bénéfice du Président de la République pour les actes accomplis en cette qualité était associé un mécanisme de responsabilité de type exceptionnel et de nature exclusivement politique, prévu à l’article 68. Mais il s’agissait bien là d’une procédure d’exception, d’une sorte de soupape de sureté – pour reprendre les termes du rapport Avril[11] – exclusivement destinée à faire face à l’inacceptable[12]. Sept ans plus tard, le législateur organique ne voyait pas les choses autrement, la commission des lois soulignant dans son rapport que la procédure de destitution « n’a absolument pas vocation à permettre au Président de la République de rendre régulièrement compte de son action devant le Parlement »[13]. L’exposé des motifs de la L.O. de 2014 va exactement dans le même sens : il ne saurait s’agir de rendre le Président de la République politiquement responsable devant le Parlement.[14]
Cela étant, parce qu’elle est précisément destinée à saisir – autant que faire se peut – l’inacceptable, l’exceptionnel et donc l’imprévisible, les motifs d’une procédure de destitution restent à la discrétion des parlementaires. En conséquence, « rien ne pourrait les empêcher de considérer que le manquement aux devoirs de la fonction résulterait aussi d’un mauvais exercice du pouvoir présidentiel ».[15] Tel était d’ailleurs le cas de la proposition de résolution de septembre 2024. L’évolution préconisée par M. Jérémie Jordanoff ne saurait donc être exclue. Toutefois, pour que la procédure de destitution, conçue comme un mécanisme d’exception, devienne le véhicule d’une responsabilité du chef de l’État devant le Parlement, encore faut-il qu’il ne soit pas trop facilement fait obstacle à sa mise en œuvre. Or, si la pratique en la matière semble s’assouplir, bien des écueils continuent de subsister.
Une saisine facilitée mais des blocages persistants
Soucieuse d’éviter toute destitution partisane, la procédure de destitution prévoit plusieurs garde-fous procéduraux. Après examen de recevabilité de la proposition de résolution par le bureau de l’assemblée concernée, le texte est transmis pour avis simple à la commission des lois, puis, une fois inscrit à l’ordre du jour, débattu en séance. La proposition de résolution de septembre 2024 n’est pas allée jusque-là. Après avoir fait l’objet d’un rejet massif par la Commission des lois de l’Assemblée nationale à 54 voix contre 15, elle s’est vue opposer par la Conférence des Présidents un refus d’inscription à l’ordre du jour de la séance.
Toutefois, qu’une telle résolution ait pu aller jusqu’à l’examen au fond par la Commission des lois témoigne d’une inflexion dans la pratique du Bureau. En 2016, celui-ci avait en effet rejeté une première proposition de résolution tenant à réunir la Haute cour à la suite des propos tenus par François Hollande dans le cadre de l’ouvrage Un président ne devrait pas dire cela [16]. M. Claude Bartolone, alors président de l’Assemblée nationale, avait estimé qu’ « il est de la responsabilité des membres du Bureau de juger du caractère sérieux des motifs invoqués et de vérifier s’ils sont susceptibles de caractériser un manquement au sens de l’article 68 de la Constitution »[17]. Le Bureau avait donc opéré un contrôle du contenu de la motivation, au lieu de se contenter de vérifier sa seule existence. En 2024 en revanche, le Bureau n’a effectué qu’un simple contrôle de la recevabilité de la proposition de résolution, sans opter vers le contrôle d’opportunité que la Présidente de l’Assemblée nationale appelait pourtant de ses vœux. Elle pouvait en effet tirer argument, non seulement du précédent de 2016, mais aussi des ambiguïtés de l’article 2 de la L.O. de 2014. Ce dernier confie en effet au Bureau le soin de vérifier la recevabilité de la proposition de résolution « au regard des conditions posées à l’article 1er ». Or l’article 1er précise que la résolution doit justifier « des motifs susceptibles de caractériser un manquement » au sens de l’article 68. Les travaux préparatoires de la L.O. témoignent toutefois du fait qu’il n’appartient pas au Bureau, mais aux seuls débats en séance, de déterminer s’il y a manquement ou pas[18], le contrôle de la recevabilité ayant pour unique objectif d’écarter les propositions fantaisistes[19]. Cette évolution aboutit néanmoins à un résultat paradoxal : une proposition de résolution, pas plus convaincante mais autrement plus charpentée[20], a été déclarée irrecevable en 2016, alors que le brouillamini de 2024 a été, lui, transmis à la Commission des lois.
Les difficultés toutefois ne s’arrêtent pas là, car rien ne garantit qu’une proposition déclarée recevable par le Bureau soit examinée en séance. La décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2014 relative à la L.O. portant application de l’article 68 de la Constitution a en effet procédé à une interprétation pour le moins constructive de l’article 2 de la L.O.. Elle a eu pour conséquence d’offrir, devant la première assemblée saisie, tant au président de la commission des lois qu’à la conférence des présidents, la possibilité de bloquer la procédure. D’une part, si la commission des lois doit être saisie pour avis simple d’une proposition déclarée recevable, l’article 2 de la LO ne saurait avoir pour effet, selon le Conseil « d’imposer à ladite commission d’examiner cette procédure »[21]. D’autre part, quand bien même la commission aurait rendu un avis, l’inscription à l’ordre du jour s’exerce dans les conditions prévues à l’article 48. Il en résulte, selon le Conseil, que « les dispositions de l’article 2 n’ont pas pour effet d’entraîner « de droit » cette inscription à l’ordre du jour »[22]. Cette interprétation a été confirmée par l’épisode de 2024, la conférence des présidents ayant renoncé à procéder à ladite inscription. Le simple attentisme du président de la commission des lois ou de celui de la Conférence des présidents peut donc suffire à mettre un terme à la procédure.
Ainsi, longue est encore la route qui pourrait permettre de transformer la procédure d’exception que constitue l’article 68 en un moyen ordinaire de poursuite de la responsabilité du chef de l‘État. D’une part, il est peu probable que l’évolution de la pratique parlementaire puisse un jour permettre d’atteindre un tel objectif, tant cette pratique demeure, on l’a vu, prisonnière d’arrières pensées partisanes. D’autre part, quand bien même Bureau, Commission des lois et Conférence des présidents se montreraient mieux disposés que jadis à l’égard de telles propositions, on aboutirait tout au plus à un débat en séance sur la légitimité et la constitutionnalité des décisions du chef de l’État, hors de sa présence. Le cœur de l’irresponsabilité politique du chef de l’État en sortirait donc indemne. Afin que celui-ci soit appelé à rendre des comptes devant la représentions nationale, encore faut-il que la Haute cour soit réunie. Mais une telle étape n’a jamais encore été franchie et ce pour une raison simple : elle nécessite que la proposition de résolution ait été adoptée, tant par l’Assemblée nationale que par le Sénat aux deux tiers des membres qui les composent. Il n’est pas certain d’ailleurs qu’il faille regretter la rigueur d’un tel seuil, tant des mises en causes répétées du chef de l’État pourraient à terme se révéler destructrices. Mais que les Cassandre se rassurent : une telle règle ne saurait évoluer par le seul effet de la pratique. Parce qu’elle est prévue par la Constitution, elle exige une révision de l’article 68. C’est dire combien, en l’état actuel des équilibres partisans, point trop ne faut compter sur la destitution pour remédier à l’irresponsabilité.
[1] Proposition de résolution n°178, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 septembre 2024
[2] Voir sur ce point la respectueuse mais claire mise au point de M. Carpentier à la fin de son billet « Le contrôle de la recevabilité des propositions de résolution visant à réunir la Haute cour », publié sur le Blog de la Chaire d’études parlementaires, le 20 septembre 2024.
[3] Rapport de la commission de réflexion sur le statut pénal du Président de la République, (dit « Rapport Avril » ), remis le 1er déc. 2002 au président de la République, p. 45-46
[4] M. Carpentier, billet précité.
[5] Rapport fait au nom de la commission des lois, n°305, enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale, le 2 octobre 2024, p. 22.
[6] Assemblée nationale, Compte rendu de la réunion de la commission des lois, séance du 2 octobre 2024, compte rendu n°1, p. 19.
[7] Idem., p.4.
[8] « Pour M. Denis Baranger, l’intérêt de cette procédure est également d’offrir une procédure, inexistante par ailleurs, permettant au Parlement de débattre démocratiquement du fonctionnement des institutions, y compris en ce qui concerne le Président de la République », Rapport fait au nom de la commission des lois, précité, p. 16.
[9] Assemblée nationale, Compte rendu de la réunion de la commission des lois, séance du 2 octobre 2024, compte rendu n°1, p.23.
[10] O. Beaud, « Pour en finir avec l’irresponsabilité institutionnelle du Président de la République », L’Express, 1 mai 1997.
[11] Rapport Avril précité, p. 7.
[12] Philippe Houillon, Rapport au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi constitutionnelle portant modification du titre IX de la Constitution, décembre 2006, n° 3537, p. 7.
[13] Philippe Houillon, Rapport au nom de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution, nov. 2011, p. 13.
[14] L’exposé des motifs souligne en effet que la procédure de destitution « n’a ni pour objet ni pour effet de conférer à une minorité de parlementaires le droit de contester en toute circonstance ou à des fins partisanes l’action du Président de la République et de rendre celui-ci politiquement responsable devant le Parlement ; seul le Gouvernement, qui détermine et conduit la politique de la nation, assume cette responsabilité, dans les conditions prévues aux articles 49 et 50
de la Constitution »
[15] O. Beaud, « Irresponsabilité et immunité du président de la République sous la Ve République », in D. Chagnollaud (dir.), Les 50 ans de la Constitution. 1958-2008, Litec, 2008, p. 193.
[16] G. Davet et F. Lhomme, Stock, 2016.
[17] Cité par M. Carpentier : cf. billet déjà mentionné.
[18] Loin de vouloir confier un tel pouvoir de blocage au Bureau, le législateur organique avait même supprimé le rôle de filtre que le texte initial confiait à la commission des lois. Cf. Ph. Houillon, Rapport précité, nov. 2011, p. 5.
[19] P. Avril, « Irrecevable, vous avez dit irrecevable ? Sur une étrange décision du Bureau de l’Assemblée nationale », LPA, 3 février 2017, p. 6.
[20] Elle figure en annexe de l’article précité de P. Avril
[21] Considérant 15.
[22] Idem.
Crédit photo : Nouvelle Démocratie / CC BY-NC-2.0
