Le secrétaire général de l’Élysée et l’armure de Don Quichotte

Par Aïda Manouguian

Convoqué par la Commission des finances de l’Assemblée nationale dans le cadre de son enquête sur le dérapage budgétaire en 2023 et 2024, le secrétaire général de l’Élysée n’a pas consenti à s’y présenter. Son refus, réitéré en dépit de la menace de recours pénal engagé depuis lors contre lui, est motivé par « le principe de séparation des pouvoirs ». Or, cet argument est à l’image de l’armure de Don Quichotte : usé, vétuste, vieilli. Comme l’habit de fer que le héros du roman de Cervantès s’est lui-même fabriqué, la séparation des pouvoirs ne peut en effet servir de bouclier constitutionnel efficace, a fortiori à l’égard d’un organe – le Secrétariat général de l’Élysée – qui se singularise par son inexistence constitutionnelle. De fait, l’extension de l’irresponsabilité politique du président à ses conseillers nécessiterait de clarifier leur statut constitutionnel. Néanmoins, si la constitutionnalisation du plus proche conseiller du chef de l’État aurait le mérite de le couvrir d’une armure solide, elle présenterait l’indéniable inconvénient de contraindre le périmètre de ses attributions.

Summoned by the National Assembly’s Finance Committee as part of its investigation into budgetary slippage in 2023 and 2024, the Secretary General of the Élysée did not agree to attend. His refusal, reiterated despite the threat of criminal proceedings brought against him, is based on ‘the principle of the separation of powers’. But this argument is like Don Quixote’s armour: worn, outdated, aged. Like the iron cloak that the hero of Cervantes’ novel made for himself, the separation of powers cannot serve as an effective constitutional shield, all the more so with regard to a body – the General Secretariat of the Élysée – that stands out for its constitutional non-existence. In fact, extending the President’s political non-accountability to his advisers would require clarification of their constitutional status. Nevertheless, while constitutionalising the closest adviser to the Head of State would have the merit of providing him with solid armour, it would have the undeniable disadvantage of restricting the scope of his powers.

Par Aïda Manouguian, Maître de conférences en droit public à l’Université de Strasbourg

Convoqué par la Commission des finances de l’Assemblée nationale dans le cadre de son enquête sur les variations et les écarts des prévisions fiscales et budgétaires 2023-2024 le 11 février 2025, le secrétaire général de l’Élysée, M. Alexis Kohler, a refusé de se rendre à cette audition. Percevant ce refus comme un nouvel affront infligé au Parlement, cette commission, dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête au titre de l’article 5 ter de l’ordonnance du 7 novembre 1958, a entendu rappeler au collaborateur du chef de l’État son obligation de comparaître devant elle, sous peine d’engager des poursuites pénales. Vainement. Pour le secrétaire général, le « principe de séparation des pouvoirs » s’opposerait à une telle audition et serait susceptible de « porter atteinte aux principes constitutionnels qui encadrent le fonctionnement de nos institutions ».

Inlassablement invoqué, le principe de séparation des pouvoirs semble, avec le temps, faire l’objet d’une interprétation de plus en plus stricte par le secrétaire général. En 2018, ce dernier avait en effet accepté de comparaître devant la commission d’enquête du Sénat sur l’affaire Benalla, dont les travaux ont depuis lors permis, selon l’heureuse formule de Denis Baranger, de savoir « beaucoup mieux désormais… tout ce qu’on ne sait pas et qui semble difficile à savoir »[1]. Lors de cette audition, qui s’est tenue le 26 juillet 2018, M. Kohler a tenu à préciser que sa présence avait été « autorisée » par le chef de l’État, qui lui a néanmoins demandé d’en préciser publiquement le « cadre juridique » : le secrétaire général de l’Élysée a alors tenu à souligner « l’importance du respect de la séparation des pouvoirs », principe qui ne lui permettrait pas « de répondre aux questions portant sur les faits donnant lieu à des poursuites judiciaires ou à celles portant sur l’organisation interne de la présidence de la République ». Le 15 juillet 2020, M. Kohler acceptait pour la deuxième fois de se présenter devant une commission d’enquête sénatoriale, portant sur les concessions autoroutières. Là encore, il invoquera dès l’abord le principe de séparation des pouvoirs, pour restreindre davantage le périmètre de sa liberté de parole : « Le principe de séparation des pouvoirs, affirme le secrétaire général, ne me permet pas de répondre aux questions qui porteraient sur l’exercice auprès du chef de l’État de mon mandat actuel de secrétaire général de la présidence de la République, et je ne saurais évidemment déroger à ce principe dans le cadre de cette commission d’enquête pas plus que dans toute autre. Mais bien évidemment je me place à votre entière disposition pour répondre aux questions relatives à mes fonctions antérieures en tant que directeur de cabinet du ministre de l’Économie ».

En 2025, l’interprétation du principe de séparation des pouvoirs par le secrétaire général de l’Élysée n’implique donc plus seulement une obligation de réserve dans les réponses apportées aux parlementaires : elle interdit purement et simplement qu’il puisse se présenter à une audition d’une commission d’enquête parlementaire. Alors qu’aucune poursuite n’avait jusqu’à présent été exercée par le président d’une commission d’enquête parlementaire face à un tel refus – y compris lorsque Michel Jobert, alors secrétaire général de l’Élysée, avait refusé en 1971 de comparaître devant la commission sur les sociétés de placement immobilier – M. Coquerel, président de la commission des finances, a décidé pour la première fois de réagir aux refus réitérés de M. Kohler en saisissant le procureur de la République.

Or, le motif constitutionnel invoqué par le secrétaire général est-il sérieux ? La réponse à cette question ne posera pas de réelles difficultés, tant cette interprétation du principe de la séparation des pouvoirs – qui sature l’espace public – relève davantage de la rhétorique spécieuse que de l’argumentation juridique rigoureuse. Mais elle laisse surgir une autre interrogation, plus malaisée quant à elle, qui est celle du statut constitutionnel du secrétaire général de la présidence de la République, dit « secrétaire général de l’Élysée ».

« Vice-président », « tour de contrôle », « Premier ministre bis » voire « Président bis »… les qualificatifs ne manquent pas pour souligner la place prépondérante du plus proche collaborateur du chef de l’État sous la V^e République. « Au centre et au courant de tout » comme l’écrivait le général de Gaulle dans ses Mémoires d’espoir[2], cette haute figure de l’État n’a pourtant ni statut juridique, ni même d’existence constitutionnelle. Sa fonction, qui relève désormais de la tradition républicaine – l’apparition du secrétaire général étant concomitante à celle du président de la République lui-même, sous la II^e République – n’est en effet mentionnée dans aucun texte constitutionnel.

Ce vide constitutionnel n’est, du reste, nullement comblé par d’autres textes juridiques de portée inférieure. Deux actes juridiques seulement mentionnent son existence. Le premier est son arrêté de nomination – un arrêté du président de la République qui, sous la V^e République, est dispensé de contreseing. Alexis Kohler, en fonction auprès du président Macron depuis son premier mandat, a ainsi été nommé par un arrêté du 14 mai 2017. Distinct du pouvoir de nomination du président de la République au titre des emplois mentionnés à l’article 13 de la Constitution, il échappe par ailleurs à l’obligation instaurée par la révision du 23 juillet 2008 de soumission à l’avis public et préalable des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Autrement dit : le chef de l’État est libre de nommer et révoquer discrétionnairement son secrétaire général. Le second – loin d’être anecdotique – est un arrêté portant délégation de signature : ainsi de l’arrêté du 18 septembre 2018 qui délègue à Alexis Kohler la faculté « de signer, au nom du Président de la République, tout acte, autre que les décrets, pris par le Président de la République en sa qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination ». Outre la mise en place récente, à compter de 2007, de règles de gestion financière de l’Élysée, ainsi que des règles tenant à la déontologie des collaborateurs du Président de la République depuis la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, aucun texte ne détermine ni n’encadre en revanche les compétences des conseillers de l’Élysée, pas même de son secrétaire général.

Les pouvoirs de ce dernier se révèlent pourtant en pratique extrêmement étendus, même s’ils varient d’un chef de l’État à l’autre et en fonction de la situation politique. Informelles et relevant de la seule pratique politique, les compétences du secrétaire général sont en effet consubstantielles à sa personnalité et celle du Président, ainsi qu’à la nature de leurs rapports. Ainsi, alors que son rôle demeurait relativement limité sous la présidence du général de Gaulle, tel ne fut pas le cas d’autres secrétaires, à l’exemple de Michel Jobert qui, durant la première partie du mandat de Georges Pompidou, avait absorbé la fonction de directeur de cabinet, si bien que tous les conseillers du Président étaient placés sous son autorité. Tel n’est pas non plus le cas de M. Kohler, dont la proximité avec le président Macron le place au rang de secrétaire général dont les fonctions (politiques comme administratives) seraient parmi les plus étendues dans l’histoire des secrétaires généraux.

Par-delà les spécificités propres aux circonstances, le secrétaire général est toujours le collaborateur direct du président de la République, dont il a la confiance. Noyau du pouvoir d’État, éminence grise du Président, il détient des fonctions politiques d’assistance et de coordination des équipes de conseillers. Il participe par ailleurs, tout comme le secrétaire général du Gouvernement, au Conseil des ministres. Ses fonctions semblent par surcroît plus étendues que les ministres, puisqu’il coordonne l’action de l’ensemble du Gouvernement et leur transmet les directives présidentielles. Aussi organise-t-il, au Palais de l’Élysée, des réunions de préparation et de suivi de l’action de l’État en présence des conseillers du Premier ministre et des différents ministères. L’accélération du temps politique découlant du quinquennat a, au surplus, étendu les missions du secrétaire général, le conduisant à gérer les sujets les moins importants en lieu et place du président, qui ne peut que se concentrer sur les sujets majeurs. De ce point de vue – et sur un plan moins juridique – il joue le rôle de filtre entre le chef de l’État et ceux qui souhaitent entrer en contact avec lui, assumant, selon les mots de l’ancien secrétaire général de François Mitterrand, M. Jean-Louis Bianco, une mission de « calinothérapie ».

En dépit de cette place prépondérante, le secrétaire général de l’Élysée ne saurait toutefois invoquer le principe de séparation des pouvoirs sans s’arroger un statut constitutionnel qui lui fait défaut.

I – La convocation du secrétaire général de l’Élysée par une commission d’enquête ne porte pas atteinte à la séparation des pouvoirs 

En invoquant le principe de séparation des pouvoirs telle une « formule magique »[3], le secrétaire général de la présidence de la République en retient une conception exagérément restrictive – et, partant, erronée – qui repose sur l’idée selon laquelle les organes de l’État seraient séparés de manière étanche. Or, par-delà les multiples interprétations du principe – que ce court billet n’a pas la prétention de pouvoir synthétiser[4] – il découle de la pratique constitutionnelle française comme étrangère que la « séparation des pouvoirs » s’analyse comme un instrument au service de l’équilibre institutionnel. Or, cet équilibre exige certes une distinction des fonctions (et non une séparation des organes), mais également une collaboration des pouvoirs. Au sein du régime parlementaire français, c’est le sens même de la fonction de contrôle et d’évaluation des politiques publiques du Parlement qui, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, est formellement inscrite à l’alinéa 1^er de l’article 24 de la Constitution. C’est également le sens du nouvel article 51-2 de la Constitution qui consacre l’existence de commissions d’enquête œuvrant à cette fonction démocratique essentielle. Au reste, si le principe de séparation des pouvoirs était aussi strictement entendu, comme pourrait-on expliquer que le Gouvernement dispose de prérogatives législatives aussi fondamentales que l’initiative des lois prévue à l’article 39 de la Constitution ? Ou encore que le président de la République puisse s’exprimer devant le Parlement réuni en Congrès, comme le lui permet l’article 18 de la Constitution depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ?

En outre, et plus fondamentalement, l’argument selon lequel les différents organes seraient enfermés dans l’exercice de leur fonction se révèle surprenant à l’heure de la présidentialisation du régime de la V^e République[5]. Le principe de séparation des pouvoirs ne prohibe-t-il pas avant tout, au nom de la liberté, la confusion – ou concentration – des pouvoirs au profit d’un organe ? Pourtant, la « captation présidentielle »[6] en période de concordance des majorités est bel et bien l’illustration d’un véritable enchevêtrement des compétences entre Matignon et l’Élysée, donc d’une forme de confusion des pouvoirs. Il en résulte que le principe de la « séparation des pouvoirs », qui ne peut dans ce contexte que susciter la perplexité, est à l’image de l’armure de Don Quichotte : un moyen de défense usé et éculé au service d’une illusion constitutionnelle.

II – Le secrétaire général de l’Élysée est-il irresponsable ?

Dans le cadre de leur pouvoir d’enquête, les commissions parlementaires disposent de prérogatives particulièrement étendues. Au titre de leur pouvoir de citation directe, l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 dispose que « toute personne dont une commission d’enquête a jugé l’audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée ». Le refus de comparaître devant une commission d’enquête est lourdement condamné, le III. de l’article susmentionné prévoyant que la personne réfractaire est « passible de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ».

Cette obligation de déférer à la convocation d’une commission d’enquête connaît-elle néanmoins des exceptions ? En l’absence de précision textuelle, une seule exception semble pouvoir se justifier sur un plan constitutionnel : le cas du président de la République, politiquement irresponsable des actes accomplis en cette qualité (article 67 de la Constitution), exception faite de l’exigeante procédure de destitution prévue à l’article 68 de la Constitution. Aussi Valery Giscard d’Estaing a-t-il pu refuser, en tant qu’ancien président de la République, de comparaître devant la commission d’enquête sur les « avions renifleurs » en 1984 sans que cette position soit constitutionnellement contestée. Tel n’était toutefois pas le cas lorsque les prérogatives présidentielles se révélaient plus marginales : en ce sens, sous la IV^e République, Albert Lebrun, dernier président de la III^e République, avait pu sans difficulté être auditionné par la commission chargée d’enquêter sur les évènements survenus en France entre 1933 et 1945.

À propos de l’affaire Benalla, le président de la République, lors d’une allocution devant les députés de la majorité le 24 juillet 2018, déclarait : « Le seul responsable de cette affaire, c’est moi et moi seul ! ». À rebours de cette exclamation, la question se pose ici de savoir si le président est le seul irresponsable. Autrement dit, l’immunité du chef de l’État s’étend-elle à ses collaborateurs ? En matière pénale, cette extension de l’irresponsabilité du président de la République ne s’applique pas, la Cour de cassation ayant jugé « qu’aucune disposition constitutionnelle, légale ou conventionnelle ne prévoit l’immunité ou l’irresponsabilité des membres du cabinet du Président de la République » (Cass., crim., 19 décembre 2012, n° 12-81.043). Or, cette position semble bien pouvoir être transposée en matière politique, aucune disposition constitutionnelle ne prévoyant l’extension de l’irresponsabilité politique du président de la République à l’un de ses collaborateurs, fût-il secrétaire général. Responsable devant le chef de l’État qui peut le révoquer librement, l’on peine à trouver le fondement constitutionnel qui justifierait qu’il ne puisse être entendu par une commission parlementaire dans le cadre de son pouvoir de contrôle. Un tel raisonnement semblerait d’autant plus surprenant que le contrôle parlementaire ne peut ici aboutir à une mise en jeu de la responsabilité politique du secrétaire général de la présidence de la République, au sens d’une obligation de quitter ses fonctions. Auditionné ou non, ce dernier reste donc à l’abri de la responsabilité parlementaire.

L’inexistence constitutionnelle du secrétaire général, fort opportune, semble en définitive justifiée par une nécessité : permettre au chef de l’État, dans l’exercice du pouvoir, de s’appuyer sur un fidèle conseiller qu’il nomme et révoque librement et dont il fixe les compétences souplement, au gré des impératifs du moment. Mais cette pratique informelle ne saurait se couvrir d’une rigidité constitutionnelle imaginaire pour les besoins de la cause. Autrement dit, soit le secrétaire général de l’Élysée est protégé au même titre que le président de la République, mais alors son existence et ses compétences doivent être constitutionnalisées ; soit il demeure constitutionnellement dans l’ombre, mais il ne peut « en même temps » s’abriter derrière une immunité que la Constitution ne lui confère nullement.

[1] D. Baranger, « L’affaire Benalla et la Constitution : le Sénat, organe de contrôle politique de l’exécutif », JP Blog, 23 septembre 2018.

[2]  Relatant le Conseil des ministres, le général de Gaulle écrivait en effet : « La séance se déroule d’après l’ordre du jour que j’ai fixé et notifié à l’avance en suivant, d’ordinaire, ce que m’a demandé le premier ministre et que m’ont présenté conjointement le secrétaire général de la présidence Geoffroy de Courcel et le secrétaire général du gouvernement Roger Belin. Ces deux hauts fonctionnaires, au centre et au courant de tout, sont spectateurs muets de la réunion et enregistrent les décisions », Ch. de Gaulle, Mémoires, Gallimard, coll. « Bibliothèque de la Pléiade », 2000, p. 1119.

[3] A. Le Divellec, « L’articulation des pouvoirs dans les démocraties parlementaires européennes : fusion et mitigation », Pouvoirs, n° 143, 2012, p. 124.

[4] Nous nous contenterons de renvoyer ici, en guise de point de départ de la déconstruction du mythe de la séparation des pouvoirs, à l’analyse décisive opérée par Charles Eisenmann, démontrant les errements dans l’interprétation de cette théorie classique (C. Eisenmann, « L’Esprit des lois et la séparation des pouvoirs » in Mélanges R. Carré de Malberg, Librairie Edouard Duchemin, p. 163) et, à sa suite, à la critique opérée par Michel Troper (M. Troper, La séparation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle française, LGDJ, rééd. 1980).

[5] Contradiction flagrante qui ne semble pas embarrasser le Conseil constitutionnel, ainsi qu’a pu le démontrer Olivier Beaud à propos de la décision du 9 août 2012 relative à la diminution de traitement du président de la République et du Premier ministre, par laquelle la « lecture intégriste » du Conseil aboutit paradoxalement, au nom de la séparation des pouvoirs, à renforcer la présidentialisation du régime, O. Beaud, « Le Conseil constitutionnel et le traitement du président de la république : une hérésie constitutionnelle (A propos de la décision du 9 août 2012) », Jus Politicum, n° 9, 2013.

[6] A. Le Divellec, « La chauve-souris. Quelques aspects du parlementarisme sous la V^e République », Mélanges Pierre Avril, Montchrestien, 2001, p. 349.

Crédit photo : Paul Kagame (présidence de la République du Rwanda) / CC BY-NC-ND 2.0