L’AfD qualifié de parti extrémiste par le renseignement allemand. Une première étape avant son interdiction ? Par Augustin Berthout
Pour la première fois depuis la fin du nazisme, le principal parti allemand d’opposition a été qualifié par le renseignement intérieur de « parti extrémiste de droite confirmé » dans un rapport dont il a communiqué la teneur le 2 mai 2025. Le présent billet présente les motifs de fait et de droit ainsi que les conséquences politiques et juridiques de cette nouvelle qualification du parti Alternative für Deutschland (AfD) par l’Office fédéral pour la protection de la Constitution.
For the first time since the end of Nazism, Germany’s main opposition party has been classified by the domestic intelligence agency as a “confirmed far‑right extremist party” in a report whose findings were made public on May 2, 2025. This post explains the factual and legal grounds for the decision, and outlines the political and legal consequences of the Federal Office for the Protection of the Constitution’s new designation of the Alternative für Deutschland (AfD) party.
Par Augustin Berthout, Enseignant-chercheur contractuel en droit public à l’Université de Nîmes
Moins de trois mois après son meilleur score aux élections législatives fédérales de février 2025 (20,8%), le parti politique Alternative für Deutschland (AfD) a été qualifié vendredi 2 mai d’organisation « extrémiste de droite confirmée » par un rapport de l’Office fédéral pour la protection de la Constitution (Bundesamt für Verfassungsschutz) chargé du renseignement intérieur. S’il n’a pas été publié, ce rapport de plus de mille pages a fait l’objet d’un communiqué de presse qui en résume rapidement le contenu. Un recours ayant été introduit par le parti devant le Tribunal administratif de Cologne contestant cette nouvelle qualification, l’Office fédéral pour la protection de la Constitution a indiqué qu’il renonçait provisoirement à cette qualification en attendant le rendu du jugement.
En Allemagne, la nouvelle a suscité des réactions plutôt variées. Alors que l’AfD a bien évidemment rejeté cette qualification en discréditant le rapport de l’Office de protection de la Constitution, la nouvelle a été accueillie positivement à gauche (SPD – Die Grünen) et au centre (FPD), tant elle était attendue pour avancer dans le processus de déclenchement d’une demande d’interdiction du parti politique auprès de la Cour constitutionnelle fédérale. Divisés sur l’attitude à adopter face à l’AfD, les dirigeants de la droite (CDU/CSU) ont réagi de façon plus nuancée, estimant notamment qu’il était prématuré de lancer une procédure de dissolution à l’encontre du parti en cause sans connaître l’exacte teneur du rapport[1].
À l’étranger, cette nouvelle n’est pas passée inaperçue, particulièrement aux États-Unis où une partie du Cabinet du Président Trump est venu au secours du parti allemand. Le Secrétaire d’État Marco Rubio est en effet allé jusqu’à affirmer que l’État allemand ne pouvait pas être considéré comme « une démocratie » en qualifiant l’AfD ainsi, mais qu’il se comportait, au contraire, comme « une tyrannie déguisée ».
En réalité, le sens de ce rapport n’est pas étonnant vu la radicalisation progressive du parti ces derniers mois, qui a culminé avec la tenue d’une réunion secrète en novembre 2023 impliquant plusieurs dirigeants de l’AfD et d’organisation néonazies. Révélée en janvier 2024, cette réunion visait à mettre au point un plan massif de déportation de personnes, y compris allemandes, à raison de leurs caractères ethniques[2]. Cette révélation avait provoqué, dans toute l’Allemagne, une vague d’indignation et de manifestations appelant à l’interdiction de l’AfD. C’est donc dans ce contexte qu’il est possible d’analyser et de comprendre les motifs (I) et les conséquences (II) de la qualification de l’AfD comme « parti extrémiste confirmé » par l’Office fédéral pour la protection de la Constitution.
I. Les motifs de la qualification de l’AfD comme « parti extrémiste confirmé »
D’un point de vue juridique, le rapport du Bundesamt für Verfassungsschutz a été rédigé dans le cadre de sa compétence de surveillance des activités et des organisations hostiles à la démocratie libérale et à l’État allemand. La communication des résultats de ses enquêtes est rendue possible par l’article 16 de la loi fédérale sur la protection de la Constitution, qui autorise l’Office fédéral à diffuser auprès du public certaines informations recueillies. À la différence de la Direction générale de la sécurité intérieure française, le renseignement allemand communique beaucoup, et ce depuis longtemps. En effet, nombre des différents renseignements collectés chaque année sont synthétisés dans un rapport annuel public (Verfassungsschutzbericht) faisant état des forces politiques hostiles au régime politique ou à l’État allemand. Née de la pratique de l’Office fédéral pour la protection de la Constitution en 1969, dans un contexte de développement du nouveau parti néo-nazi NPD et du renforcement de l’Opposition extra-parlementaire (Außerparlamentarische Opposition APO) regroupant diverses mouvances de gauche, cette activité de communication a ensuite été expressément prévue dans la loi en 1990 à l’occasion de sa réécriture. En 2015, le type d’organisation pouvant être mentionné dans les communications de l’Office de protection a été élargi. Alors qu’en 1990, le législateur avait permis de ne mentionner que les organisations pour lesquels il existait « des indices réels de suspicion de velléités ou d’activités [antidémocratiques] », depuis 2015, il est désormais possible d’évoquer plus largement toute organisation pour laquelle « il existe des indices factuels suffisamment importants » faisant suspecter son hostilité à l’encontre des valeurs fondamentales du régime.
Cet élargissement des organisations pouvant être désignées publiquement comme subversives ou suspectes de subversion a amené l’Office fédéral pour la protection de la Constitution à catégoriser et hiérarchiser les organisations qu’elle surveille, en fonction du degré de certitude de leur hostilité à l’égard de la démocratie ou de l’État[3].
Le premier niveau est le « cas à examiner » (Prüffall). Il désigne une simple suspicion d’hostilité à l’ordre démocratique allemand, qui repose sur des éléments de preuves légers, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif. En raison du caractère subversif très incertain des organisations classées dans cette catégorie, le Bundesamt für Verfassungsschutz n’est en principe pas autorisé à communiquer sur leurs situations.
Le deuxième niveau est le « cas suspect » (Verdachtsfall). Il correspond à l’existence de preuves plus importantes que dans le premier niveau, mais n’atteignant pas pour autant le degré de certitude du troisième et dernier niveau. Depuis 2021, l’AfD était classé dans cette catégorie médiane par l’Office de protection de la Constitution. En réponse au recours du parti contre cette désignation officielle, le Tribunal administratif de Cologne en 2022 puis la Cour administrative de Münster en 2024 avaient tous deux confirmé cette qualification. Un recours en révision est toujours pendant devant la Cour administrative fédérale pour cette affaire.
Le troisième niveau est qualifié d’« aspiration extrémiste confirmée » (gesichert extremistischen Bestrebung). Elle vise une organisation pour laquelle il existe des preuves suffisantes, démontrant avec certitude ses activités ou ses velléités antidémocratiques ou antiétatiques. C’est dans cette troisième catégorie que le Bundesamt für Verfassungsschutz a classé l’AfD le 2 mai dernier, aux côtés des partis néonazis notoires comme Die Heimat ou Der III Weg. Depuis plusieurs mois, certaines sous-organisations de l’AfD avaient déjà été classées dans cette catégorie, notamment l’organisation de jeunesse du parti dénommée Junge Alternative[4].
D’un point de vue factuel, le communiqué de presse de l’Office de protection a indiqué qu’il s’est fondé sur le programme et les prises de position du parti ainsi que sur les déclarations et les activités de ses différents représentants. De l’analyse de ces éléments, il ressort que l’AfD soutient une conception ethnique du peuple visant à dévaloriser les citoyens allemands issus d’une immigration récente, et à mépriser les étrangers, particulièrement ceux de confession musulmane.
Selon l’Office fédéral, pareil positionnement, somme toute raciste, porte atteinte à la dignité humaine des personnes visées, et justifie que l’AfD soit qualifié de parti extrémiste. Sur ce point, il semble que le renseignement allemand se soit inspiré de la jurisprudence constitutionnelle récente en matière d’interdiction des partis politiques pour déterminer ce que recouvre sa catégorie « d’organisation extrémiste confirmée ». En effet, dans sa décision de 2017 de non-interdiction du parti NPD, le Bundesverfassungsgericht a jugé que le principe de dignité humaine est, aux côtés du principe démocratique et de l’État de droit, l’une des trois composantes de l’ordre fondamental libéral et démocratique que les partis politiques sont tenus de respecter en vertu de l’article 21 al. 2 de la Loi fondamentale. Il a par ailleurs clairement affirmé que la promotion de toute idéologie raciste est contraire au principe de dignité humaine. On comprend donc que l’idéologie raciste d’un parti constitue une atteinte à l’ordre fondamental libéral et démocratique au sens de l’article 21, al. 2, tout comme il permet au Bundesamt für Verfassungsschutz de qualifier d’extrémiste une organisation politique.
II. Les conséquences de la qualification de l’AfD comme « parti extrémiste confirmé »
Parmi les conséquences que peut avoir cette nouvelle qualification officielle de l’AfD, la première se situe sur le plan politique. En effet, les rapports du Bundesamt für Verfassungsschutz, ainsi que ses éléments de langage, sont généralement repris par les médias. Ils exercent de ce fait une certaine influence sur l’opinion publique allemande. En ce sens, les publications du renseignement intérieur constituent un moyen de protection de la démocratie contre les organisations en ce qu’ils alertent les citoyens sur le danger que peuvent faire peser certaines organisations sur la société et le régime politique. Il s’agit donc d’une forme de défense de la démocratie par l’information du public. Ces rapports sont d’ailleurs fréquemment présentés par l’Office fédéral pour la protection de la Constitution comme un instrument de démocratie militante (streitbare Demokratie), en référence à cette doctrine de la Cour constitutionnelle fédérale justifiant l’usage d’instruments juridiques en vue de protéger la démocratie libérale[5]. D’ailleurs, l’impact de ces rapports sur l’image publique des organisations politiques est tel que la Cour constitutionnelle, après l’avoir refusé dans les années 1970, a admis en 2005 qu’il s’agissait d’une décision faisant grief susceptible d’être contestée devant le juge administratif ou devant elle[6].
Sur le plan juridique, cette nouvelle qualification de l’AfD par l’Office fédéral pour la protection de la Constitution a peu de conséquences immédiates. Contrairement à ce qu’une partie des médias français a pu affirmer, les moyens de renseignements sont sensiblement les mêmes pour les trois catégories. Cela étant, l’état du droit n’est pas tout à fait clair dans la mesure où ces trois catégories ainsi que les effets juridiques qui s’y attachent sont nés de la pratique de l’Office fédéral pour la protection de la Constitution et des décisions de justice la contrôlant. Il ressort néanmoins de la jurisprudence sur la question que le caractère plus ou moins intrusif d’une mesure de renseignement sera surtout justifié par le degré de dangerosité réelle de l’organisation, et non par la catégorie dans laquelle elle se trouve au moment de la surveillance[7]. Autrement dit, un parti réellement dangereux, qui n’a pas encore été classé dans les catégories supérieures à celle de « cas de contrôle », pourra être surveillé davantage qu’un parti qui aurait été classé dans les catégories supérieures, mais dont l’activité politique ne représenterait pas un grave danger pour l’État allemand et son régime.
De même, cette nouvelle qualification n’entraîne aucune conséquence directe sur la constitutionnalité du parti qui demeure libre de mener ses activités, y compris de présenter des candidats à des élections. En vertu de l’article 21 de la Loi fondamentale, seule la Cour constitutionnelle fédérale peut imposer des restrictions à la liberté des partis politiques.
Pour autant, ce nouveau rapport du Bundesamt für Verfassungsschutz aura sûrement des conséquences juridiques indirectes sur d’autres procédures.
C’est d’abord dans la fonction publique que cette décision est susceptible d’avoir des répercussions dans la mesure où l’État allemand fait obligation à ses agents publics d’être fidèles aux valeurs fondamentales de la démocratie libérale. Particulièrement débattue dans les années 1970, la question des « interdictions professionnelles » est aujourd’hui revenue dans le débat public au sujet des membres de l’AfD employés dans l’administration. Cela étant, si cette nouvelle qualification est susceptible de renforcer des doutes sur leur respect de l’obligation de loyauté, l’heure n’est pas encore à la « chasse aux sorcières ». Le nouveau ministre de l’Intérieur, Alexander Dobbrindt (CSU), a déclaré en ce sens que la seule appartenance à l’AfD ne justifie pas l’application de mesure disciplinaire à l’encontre des agents publics. Les autorités hiérarchiques doivent examiner leur fidélité à la Constitution « au cas par cas »[8].
Mais c’est surtout à l’égard d’une éventuelle demande d’interdiction de l’AfD devant la Cour constitutionnelle que ce nouveau rapport pourrait avoir des conséquences juridiques indirectes. Cela faisait en effet plusieurs mois que certains députés du Bundestag attendaient ce rapport des renseignements afin d’étayer la demande d’interdiction de l’AfD qu’ils souhaitaient soumettre à la Cour[9]. La loi sur la protection de la Constitution prévoit effectivement que l’Office fédéral peut transmettre des informations à caractère personnel à une autorité publique nationale en vue de préparer ou de déposer une requête d’interdiction d’un parti politique auprès de la Cour constitutionnelle.
Le Chancelier sortant, Olaf Scholz, a néanmoins mis en garde contre un déclenchement hâtif de la procédure de dissolution à l’encontre de l’AfD. Cet appel à la prudence s’explique pour deux raisons principales.
En premier lieu, pour que la requête soit recevable, le ministère de l’Intérieur devra prouver qu’il a bien « désactivé » tous ses agents au sein de l’AfD afin qu’il ne soit pas en mesure d’espionner à travers eux la stratégie de défense du parti dans cet éventuel contentieux. Il convient de rappeler à cet égard que la première tentative de dissolution du NPD avait échoué en 2003 pour un vice de procédure de ce type. En effet, la Cour avait découvert, au cours de l’instance, qu’un certain nombre d’agents du renseignement avaient été désactivés seulement après que la procédure d’interdiction avait été lancée[10]. S’ajoutant à d’autres problèmes liés à la présence de ses agents dans les rangs du parti, la Cour avait mis un terme à la procédure, estimant qu’il s’agissait d’éléments viciant la procédure. Dans cette perspective, il est certain que le Bundestag et le Bundesrat qui disposent, comme le Gouvernement fédéral, de la compétence d’initier une procédure de dissolution d’un parti devant la Cour constitutionnelle doivent veiller à ce que cette condition soit remplie.
En second lieu, l’appel à la prudence d’Olaf Scholz se comprend également au regard de la complexité du fond de l’affaire. En effet, l’AfD a toujours été un parti regroupant deux tendances assez distinctes, du moins au départ. L’une est surtout eurosceptique, l’autre est plus radicale et proche des milieux néonazis. Pour cette raison, dans son dernier rapport annuel public, publié en juin 2024, l’Office fédéral notait à l’égard de l’AfD qu’« il existe toujours une hétérogénéité au sein du parti, même si elle diminue de manière significative, de sorte que tous les membres du parti ne peuvent pas être considérés comme des partisans de courants extrémistes »[11]. Si elle est saisie, la Cour constitutionnelle devra donc apprécier si l’hétérogénéité du parti constitue un obstacle à la reconnaissance de son caractère inconstitutionnel, ou si, au contraire, vu la radicalisation croissante du parti, cette hétérogénéité n’a pas de conséquences sur son illicéité. Conformément à sa jurisprudence antérieure, il s’agira pour la Cour de vérifier si l’AfD mène « une action planifiée » contre l’ordre fondamental libéral et démocratique, et que les éléments reprochés au parti ne constituent pas de simples actes individuels isolés.
En tout état de cause, s’il est avéré que l’AfD cherche bien continuellement à mettre en œuvre un programme contraire à l’ordre fondamental libéral et démocratique, l’issue de la procédure ne sera certainement pas la même que pour celle visant le NPD en 2017. Dans cette affaire, la Cour avait reconnu l’hostilité du parti en cause à l’encontre de l’ordre fondamental allemand, mais ne l’avait pas pour autant interdit, en raison du faible poids politique dont il disposait dans la société et le jeu institutionnel[12].
Avec ses 20,8% aux dernières élections législatives, et ses 152 députés au Bundestag, il est clair que le poids politique de l’AfD devrait constituer l’un des motifs juridiques centraux justifiant son interdiction, s’il était reconnu par ailleurs que son programme est bien contraire aux principes composant l’ordre fondamental libéral et démocratique allemand. Il reste que, paradoxalement, cette circonstance de fait justifiant l’interdiction représenterait en même temps la difficulté politique principale à l’adoption d’une telle mesure.
[1] Sur les diverses réactions politiques allemandes, voir notamment Tagesschau, 5 mai 2025, « Nach Rechtsextremismus-Einstufung Union sieht mögliches AfD-Verbot kritisch », [en ligne].
[2] « Plan secret contre l’Allemagne », Correctif, 10 janvier 2024, [en ligne]. En français, voir not. « Le parti d’extrême droite allemand AfD, fragilisé par le scandale du plan de “remigration”, annonce des discussions avec Marine Le Pen », Le Monde, 29 janvier 2024, [en ligne].
[3] Sur ce classement qui n’a aucune valeur légale, voir le rapport du Bundestag de 2024 [WD 3 – 3000 – 125/24]. Voir aussi Fr. Schneider, « Prüffall, Verdachtsfall, erwiesen extremistische Bestrebung », Die Öffentliche Verwaltung, 2022, p. 372.
[4] Bundesministerium des Innern und für Heimat, Verfassungschutzbericht 2023, [en ligne], p. 118. Cette organisation s’est autodissoute en mars 2025.
[5] A. Gaillet, La Cour constitutionnelle fédérale allemande. Reconstruire une démocratie par le droit (1945-1961), Éditions La Mémoire du Droit, Paris, 2021, p. 373-384 ; A. Berthout, La démocratie militante. Étude comparée d’une doctrine constitutionnelle, 2 tomes, Thèse dact., Université de Montpellier, 2024.
[6] BVerfGE 40, 287, ord., 29 octobre 1975, Verfassungsschutzbericht ; BVerfGE 113, 63, ord., 24 mai 2005, Junge Freiheit, p. 75.
[7] Sur cette question, voir Fr. Schneider, « Prüffall, Verdachtsfall, erwiesen extremistische Bestrebung », art. cit.
[8] ZDF Heute, 6 mai 2025, « Was bedeutet die AfD-Einstufung für Beamte? », [en ligne].
[9] ZDZ Heute, 29 mars 2025, « AfD-Verbotsverfahren: Neuer Anlauf geplant », [en ligne].
[10] BVerfGE 107, 339, 18 mars 2003.
[11] Bundesministerium des Innern und für Heimat, Verfassungschutzbericht 2023, [en ligne], p. 113.
[12] BVerfGE 144, 20, 17 janvier 2017.
Crédit photo : BfV (Bundesamt für Verfassungsschutz)
