L’élection présidentielle en Pologne (2025) : la force du droit ou le droit de la force ?

Par Dorota Dakowska

A l’issue de l’élection présidentielle de 2025, cet article explique la polarisation du champ politique polonais et sa progressive droitisation, à l’exemple de la politique migratoire. Face à un chef d’État au profil illibéral, il convient d’examiner la force des garde-fous, principalement judiciaires. L’usage du droit de veto – principale prérogative constitutionnelle à disposition du président – est examiné. Le poids des institutions judiciaires doit être relativisé en raison du dualisme juridique qui perdure depuis la période des gouvernements PiS (Droit et Justice). La démonstration indique qu’il est difficile de préserver la force du droit, lorsqu’il a été en partie délégitimé par les gouvernements successifs.

This article explains the polarisation of the Polish political landscape and its gradual shift to the right following the 2025 presidential election, using migration policy as an example. With an illiberal head of state in power, it is important to examine the strength of the checks and balances, particularly those provided by the judiciary. This article examines the use of the veto, which is the president’s main constitutional prerogative. Due to the legal dualism that has persisted since the PiS (Law and Justice) governments, the weight of the judicial institutions must be put into perspective. The article highlights the difficulty of maintaining the force of law when it has been partially delegitimised by successive governments.

Par Dorota Dakowska, Professeure à Sciences Po Aix, Aix Marseille Université, Mesopolhis

Le scrutin présidentiel en Pologne de 2025 a retenu l’attention internationale en raison de l’enjeu qu’il représentait pour ce pays, et pour l’Union européenne dont il est membre depuis 2004. Le Président de la République de Pologne est élu au suffrage universel direct pour cinq ans et ne peut être réélu qu’une fois. Le principal enjeu du deuxième tour était de savoir si le pays allait être gouverné par un exécutif de centre-droit, libéral et pro-européen ou bien si le gouvernement libéral en place depuis 2023 allait être bloqué par un président nationaliste et aligné sur l’extrême droite. L’élection était perçue comme décisive non pas seulement pour des raisons de politique économique, de sécurité et de défense mais aussi quant à l’avenir de l’État de droit et la capacité du gouvernement à réformer le système judiciaire[1]. D’une manière générale, la capacité à mener à bien des réformes dépend de l’usage du pouvoir de veto que la Constitution (adoptée le 2 avril 1997 et entrée en vigueur le 17 octobre de la même année) accorde au Président de la République.

Alors que le pays est gouverné, depuis fin 2023, par une coalition de partis allant de la gauche sociale-démocrate à la droite modérée, dirigée par Donald Tusk (leader de la Plateforme civique, PO), l’élection était attendue pour mettre fin à la cohabitation avec un Président conservateur, Andrzej Duda (Droit et Justice), PiS, (élu en 2015 et 2020, qui ne pouvait se représenter). Alors que treize candidats étaient en lice pour le 1^er tour, qui s’est déroulé le 18 mai, les votes pour le candidat soutenu par le PiS, et pour deux candidats d’extrême droite (qui ont atteint 21%) ont dépassé le seuil de 50%. Bien qu’il ait obtenu le plus de voix au 1^er tour (31,3%), le maire de Varsovie, Rafał Trzaskowski, candidat de la Plateforme civique (PO) n’est pas parvenu à rassembler suffisamment de voix pour renverser le rapport de forces. Le 1^er juin 2025, Karol Nawrocki a été élu avec 50,89%, contre 49,11% pour son rival. Les 10 millions de voix accordées à chaque candidat ont dessiné la carte d’un pays divisé. L’Ouest et le Nord tout comme les grandes villes plébiscitaient le candidat libéral tandis que l’Est et le Sud du pays, ainsi que les petites villes et les villages optaient pour l’ultra-conservateur. Le président élu ayant annoncé qu’il ferait usage de son droit de veto et au vu de la polarisation agonistique de la scène politique, la cohabitation s’annonce désormais tendue.

La démonstration qui suit vise à expliquer cette polarisation du champ politique polonais et sa progressive droitisation, à l’exemple de l’enjeu migratoire. Face à un chef d’État au profil illibéral, Karol Nawrocki, il convient d’examiner la force des garde-fous, principalement judiciaires. L’usage du droit de veto – principale prérogative constitutionnelle à disposition du président – est examiné. Le poids des institutions judiciaires doit être relativisé en raison du dualisme juridique qui perdure depuis la période de gouvernements PiS (Droit et Justice).

Un champ politique polarisé, une campagne marquée par la droitisation

Le premier tour du scrutin présidentiel a été marqué par deux tendances que les instituts de sondages n’ont pas réussi à prendre en compte. L’avance du candidat libéral Rafał Trzaskowski sur son rival Karol Nawrocki a été moins importante que ne le laissaient présager les sondages. Le soutien aux candidats souverainistes et nationalistes a dépassé toutes les prévisions. La campagne a confirmé la dérive de la droite conservatrice polonaise vers une direction nationaliste, réactionnaire, proche de l’alt-right qui s’est imposée aux Etats-Unis de Trump. Fait marquant, c’est le candidat d’extrême droite, issu du parti Konfederacja, arrivée en troisième position, Sławomir Mentzen, qui a imposé les termes du débat de l’entre-deux-tours, la narration et les grands thèmes. Le candidat conservateur, Karol Nawrocki s’est aligné sur ses thèses en signant, sans les discuter, les 8 points d’une déclaration qui lui a été soumise par le candidat de l’extrême droite, écarté du 2^ème tour. Le document contient un engagement à ne signer aucune loi qui augmenterait les impôts ou les taxes, qui limiterait la liberté d’expression ou l’accès des citoyens aux armes.

D’une manière plus structurelle pour le fonctionnement de l’Union européenne, le candidat s’est engagé à refuser tout « transfert de compétences des autorités de la République de Pologne à des organes de l’Union européenne » ainsi que la ratification de tout nouveau traité européen. Pour ce qui est des relations avec l’Ukraine, Nawrocki s’est engagé à s’opposer à toute adhésion à l’OTAN bien que celle-ci ne soit pas à l’ordre du jour dans le contexte de l’invasion et de l’occupation russes des territoires ukrainiens. Cette déclaration, qui s’aligne sur le discours de Donald Trump mais aussi de Vladimir Poutine constitue une rupture avec les prises de position des conservateurs polonais qui avaient soutenu l’Ukraine dès la « révolution de la Dignité » (2013-2014) et depuis l’invasion à large échelle du 24 février 2022.

Comme dans d’autres pays, le thème de l’immigration a été l’un des principaux moteurs de la droitisation du champ politique. Alors qu’à l’époque du PiS, l’opposition libérale s’en démarquait en demandant le respect des droits, elle a initialement choisi le silence en matière migratoire puis s’est progressivement alignée sur des thèses de plus en plus sécuritaires[2]. Sans épouser le vocabulaire violent de l’ultra-droite, le gouvernement Tusk a poursuivi la politique de refoulement à la frontière polono-bélarusse. Il a adopté une stratégie migratoire dure et a dépassé ses prédécesseurs conservateurs en termes d’intransigeance dans l’arène européenne, à des fins de politique intérieure[3]. Lors de la réunion du Comité des représentants permanents des États membres au Conseil de l’Union européenne du 8 février 2024, les représentants polonais ont annoncé qu’ils s’opposeraient aux différents actes législatifs inclus dans le Pacte sur les migrations et l’asile[4]. Au mois de décembre 2024, la Commission européenne a donné son aval au gouvernement Tusk de suspendre le droit d’asile en cas d’ « instrumentalisation » de personnes migrantes[5]. La suspension de ce droit fondamental a été prolongée dans l’entre-deux-tours de l’élection présidentielle.

Ce durcissement à l’égard des migrants reflète une droitisation des positions que l’on peut observer dans d’autres pays européens. En mai 2025, le gouvernement polonais a rejoint huit autres exécutifs européens, conduits par l’Italie de Giorgia Meloni et la social-démocrate danoise Mette Frederiksen en signant une lettre ouverte qui demande à revoir l’application de la Convention européenne des droits de l’homme pour expulser plus facilement certains ressortissants étrangers qualifiés de « criminels »[6]. Selon le secrétaire général du Conseil de l’Europe, la méthode, tout comme l’offensive politique contre la Cour européenne des droits de l’Homme comportent le risque d’une « fragmentation de l’interprétation juridique à l’échelle du continent européen » alors que la Convention européenne des droits de l’homme a été un « instrument de convergence juridique entre États européens »[7]. Le cas emblématique de la politique migratoire est un signe d’une rupture plus générale dans laquelle des élus de premier plan cherchent à « désarmer le droit »[8].

Il apparait donc que, dans un contexte de polarisation et de droitisation de l’espace politique, le gouvernement pro-européen et libéral polonais a cédé à la tentation de remettre en question les conventions internationales existantes, contribuant à saper la légitimité de ces dernières. En affaiblissant la force du droit, il a, ce faisant, renforcé la position du camp adverse penchant vers le droit de la force.

La force avant la justice

En dehors du fait d’être tous les deux titulaires d’une thèse en sciences humaines et sociales, tout semblait opposer les deux candidats restés en lice au deuxième tour. L’un, Trzaskowski, était un professionnel de la politique, ancien député au Parlement européen et à la Diète (Sejm, chambre basse du Parlement) diplômé du Collège d’Europe et titulaire d’un doctorat consacré à la réforme de l’Union européenne. L’autre, Nawrocki, docteur en histoire et boxeur amateur, n’a jamais exercé de fonction élective ; il avait été mandaté par le PiS, dont il était proche, pour diriger des institutions à caractère mémoriel (Musée de la Seconde Guerre mondiale, Institut de la Mémoire Nationale) et y imposer un grand récit national dépourvu de toute dimension critique et ignorant l’historiographie internationale. L’un s’est fait connaître pour la maîtrise des procédures européennes ; l’autre semblait peiner à maîtriser ses pulsions lorsqu’il fréquentait les milieux de supporters ultras, connus pour leurs idées nationalistes et leur violence.

La campagne électorale a cependant donné raison aux spécialistes du marketing politique qui ont aidé le candidat nationaliste à transformer ses faiblesses en force alors que le candidat libéral n’a pas su retourner le stigmate d’être un professionnel de la politique et un candidat connu, ayant déjà échoué lors du scrutin présidentiel précédent, associé aux élites (présumé éloigné du peuple) et qui plus est, trilingue. Le PiS a su disqualifier l’attachement à la laïcité du candidat libéral comme une attaque contre l’Église catholique ; transformer son expérience en une dépendance des structures du parti ; il parvint à présenter comme « gauchiste » le candidat issu d’une formation qui appartient au Parti Populaire Européen dont Donald Tusk avait été le président (2019-2022).

La séquence électorale a donné lieu à une pénible séquence médiatique de justification de la violence physique échappant au monopole de l’État ; de glorification de batailles de supporters érigées en un « noble combat » viril, alors que les journalistes révélaient que d’anciennes fréquentations de Nawrocki avaient été condamnées au pénal pour des crimes commis.

Face à cette célébration de la force physique, comme Donald Trump l’avait fait[9], doublée d’un culte de la tradition et d’un refus du modernisme, les prérogatives présidentielles telles qu’elles sont définies par la Constitution méritent d’être rappelées pour apprécier dans quelle mesure le droit pourrait encadrer la force (dans un gant de boxe présidentiel).

Les prérogatives constitutionnelles et l’épée de Damoclès du veto présidentiel

Dans le régime parlementaire polonais, le Président polonais dispose de pouvoirs limités mais qui peuvent devenir bloquants en cas de cohabitation. L’Article 133 de la Constitution permet d’esquisser les tensions politiques envisageables entre les deux pôles de l’exécutif dans le domaine de la politique étrangère. Il dispose :

« 1. En tant que représentant de l’État dans le domaine des relations étrangères, le Président de la République :

1. ratifie et dénonce les traités et en informe le Sejm et le Sénat,
2. nomme et révoque les représentants plénipotentiaires de la République de Pologne dans les pays étrangers et auprès des organisations internationales,
3. reçoit les lettres de créance et de rappel des représentants diplomatiques étrangers et des représentants des organisations internationales accrédités auprès de lui.
4. Le Président de la République peut demander au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution du traité préalablement à sa ratification.
5. Le Président de la République coopère dans le domaine de la politique étrangère avec le Président du Conseil des ministres et le ministre compétent. »[10]

La coopération entre le Président et le gouvernement, qui a déjà donné lieu à des tensions au sujet des nominations des ambassadeurs, risque de devenir plus conflictuelle encore. Cependant, c’est la prérogative du veto présidentiel qui focalise l’attention des observateurs.

L’article 122 de la Constitution dispose les modalités de signature des lois adoptées par le Parlement. Le président a trois options. Il peut signer la loi dans un délai de vingt et un jours à compter de sa transmission (122.2) ; « Avant de signer la loi, le Président de la République peut demander au Tribunal constitutionnel de statuer sur la conformité de celle-ci à la Constitution. Le Président de la République ne peut refuser de signer une loi que le Tribunal constitutionnel aura déclarée conforme à la Constitution. » (122.3) ; « En motivant sa décision, le Président de la République peut renvoyer la loi au Sejm, pour un nouvel examen s’il ne saisit pas le Tribunal constitutionnel suivant la procédure prévue au troisième alinéa. Le Président de la République signe, dans un délai de sept jours, la loi, une nouvelle fois votée par le Sejm à la majorité des trois cinquièmes des voix » (122.5). Le président conservateur Andrzej Duda (2015-2015) a exercé son droit de veto seize fois depuis 2015 (dont sept fois depuis 2023 en période de cohabitation alors que 140 lois ont été votées au cours de cette période)[11].

Il est, certes, envisageable de gouverner en contournant le blocage présidentiel, y compris en passant par des décrets ou en utilisant d’autres formes réglementaires. Dans le dossier relatif à la libéralisation de l’accès à la pilule du lendemain, le Président Duda avait émis un veto, en mars 2025 au nom de la protection des mineures, et pour affirmer son soutien au contrôle des familles sur des questions relatives à la sexualité. Il voulait conserver ainsi le monopole des médecins sur la prescription de cette pilule. Pour contourner ce veto présidentiel, le gouvernement Tusk a lancé un projet pilote, en autorisant les pharmaciens à délivrer des ordonnances, y compris aux mineures. Cependant, il n’est pas certain que le droit garde la force nécessaire face à un président prompt à se passer du droit pour imposer le projet réactionnaire.

La justice sans la force : un dualisme juridique qui perdure 

Une question récurrente, lorsque le chef de l’État est tenté par une orientation illibérale, est relative à la robustesse des garde-fous et des contre-pouvoirs constitutionnels. Si, comme il a été rappelé, le Président dispose de la prérogative constitutionnelle de saisir le Tribunal constitutionnel pour vérifier la conformité d’une loi votée par le Parlement, la légitimité de ce Tribunal constitutionnel a été ébranlée au cours des deux mandatures du gouvernement PiS.

Ce qui rend incertaine la robustesse des contre-pouvoirs judiciaires en Pologne est le dualisme juridique persistant. Entre 2015-2023, certaines institutions clé – comme le Tribunal constitutionnel, la Cour suprême ou le Conseil national de la magistrature – ont été vidées de leur sens en raison de leur politisation par le gouvernement. Le gouvernement PiS était critiqué pour ses atteintes à l’État de droit, à l’indépendance des juges en introduisant par exemple un régime disciplinaire des magistrats. Si le gouvernement Tusk a essayé de revenir sur cette situation – qui avait à l’époque provoqué des manifestations massives et a valu à la Pologne d’avoir été condamnée à plusieurs reprises par la CJUE – le processus reste complexe et ne risque pas de s’accélérer dans cette nouvelle configuration politique.

Or, il s’agit là d’un dilemme fondamental pour la démocratie polonaise. Comment préserver la force du droit, et agir en son nom, alors que ce droit a été en partie délégitimé ? Comment entretenir la confiance dans les institutions, présumées indépendantes, alors que certaines d’entre elles ont été dénaturées et politisées ? Un président qui, par le passé, a semblé placer le droit de la force au-dessus de la force du droit a-t-il une chance de rétablir la confiance dans les institutions ?

Conclusion

Le scrutin présidentiel en Pologne confirme la tendance à la polarisation et à la droitisation des scènes politiques, déjà observées dans d’autres pays. Si cette tendance devait se poursuivre, et que la coalition progressiste n’arrivait pas à préserver sa faible majorité au parlement, si des élections parlementaires à venir devaient se tenir de manière prématurée, les forces réactionnaires pourraient triompher. Une alliance entre la droite nationaliste et l’extrême-droite pourrait alors s’assurer, un jour, une majorité constitutionnelle. La Pologne glisserait alors sur la pente hongroise souhaitée par Viktor Orban venu appuyer son favori lors de la campagne présidentielle de 2025, ainsi que par Donald Trump qui a dépêché sa secrétaire en charge de la sécurité intérieure à une conférence des forces réactionnaires dans le sud du pays, à Rzeszów (CPAC) dans l’entre-deux-tours.

Le phénomène qualifié de populisme judiciaire, lorsque des élus tendent à délégitimer et affaiblir le contre-pouvoir judiciaire est désormais répandu en Europe tout comme aux États-Unis. Les forces politiques réactionnaires polonaises ne sont pas les seules à y avoir cédé. Cependant le résultat du scrutin présidentiel reste marquant, dans la mesure où il peut contribuer à remplacer les relances du processus d’intégration européenne par un réflexe d’obstruction nationale.

[1] Maria Skóra, « Poland’s Polarised Presidency », VerfBlog, 2025/5/22, DOI: 10.59704/c2d7d069b2014393.

[2] Grażyna Baranowska,« Poland’s Sham ‘Migration’ Referendum », VerfBlog, 2023/10/11, DOI: 10.59704/0080ea603408fec9.

[3] Dorota Dakowska et Kaja Skowronska, « De l’émigration à l’asile : l’accueil sélectif des exilés en Pologne », Mondes et migrations (avant : Hommes et migrations), n°1346-1348, janvier-mars 2025, p. 34-44.

[4] Ministère de l’Intérieur, Communiqué de presse au sujet du Pacte Migrations et Asile, 8 février 2024

[5] Philippe Jacqué, « La Commission européenne autorise la Pologne à suspendre le droit d’asile en cas d’« instrumentalisation » des migrants », Le Monde, 12 novembre 2024.

[6]  Les pays signataires sont l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Estonie, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la République tchèque.

^[7] Le Monde, « Alain Berset, secrétaire général du Conseil de l’Europe : ‘Ce n’est pas en affaiblissant la justice qu’on règle un problème politique’ », 5 juin 2025.

[8] Anne-Lorraine Bujon et Antoine Garapon, « La force sans le droit : Introduction ». Esprit, 2025/5 mai, 2025. p. 33-37 ; p. 34.

[9] Sur le culte de la force chez Trump, ainsi que le registre de salut, dont a fait aussi l’usage Nawrocki le soir du 2ème tour du scrutin, en attendant la confirmation des sondages sortie des urnes, cf. Anne-Lorraine Bujon et Antoine Garapon, « La force sans le droit : Introduction ». Esprit, 2025/5 mai, 2025. p. 33-37. op. cit.

[10] Constitution de la République de Pologne, 1997

[11] Comme l’indique le site officiel de la Présidence de la République de Pologne (consulté le 8 juin 2025).

Légende: Palais présidentiel polonais