Choisir le Premier ministre en période de gouvernement minoritaire, un caprice présidentiel ?

Par Guilhem Baldy

Ce billet étudie les choix de Premiers ministres opérés par Emmanuel Macron depuis septembre 2024 en les reliant à la solidarité structurelle que le droit constitutionnel établit entre le président de la République et le Gouvernement. Ce faisant, il fait apparaître le comportement présidentiel comme n’étant pas purement conjoncturel ou exclusivement lié à la personnalité d’Emmanuel Macron. 

This paper examines the choices of Prime Ministers made by Emmanuel Macron since September 2024, linking them to the structural solidarity established by the Constitution of the Fifth Republic between the President of the Republic and the Government. In doing so, it reveals presidential behavior as not being purely circumstantial or solely tied to Emmanuel Macron’s personality.

Par Guilhem Baldy, Docteur en droit public de l’Université Jean Moulin Lyon III, Enseignant-chercheur contractuel à Nîmes Université.

Pour la troisième fois en l’espace de douze mois, Emmanuel Macron a exercé la prérogative qu’il tient de l’article 8 de la Constitution de nommer le Premier ministre. Il s’agit d’une fréquence inédite sous la V^e République, au diapason de l’épisode d’instabilité politique ouvert par la dissolution de juin 2024. Cette fréquence ne surprendra néanmoins personne au regard de la précarité instantanée dans laquelle se retrouvent les Premiers ministres appelés à diriger des Gouvernements dits « minoritaires », c’est-à-dire des Gouvernements dont la survie est menacée parce qu’à l’Assemblée nationale les groupes s’étant déclarés d’opposition disposent d’effectifs assez nombreux pour atteindre à plusieurs le seuil de majorité fixé pour l’adoption d’une motion de censure. Dans cette configuration, la nomination du Premier ministre correspond depuis septembre 2024 au début d’un cycle politique voué à s’achever par la répudiation parlementaire de l’intéressé. Le fait que ce cycle démarre à l’Elysée et se termine au Palais Bourbon peut légitimement conduire à imputer son échec à l’incapacité collective de notre personnel politique à transcender ses désaccords et à nouer des compromis durables. Pour autant, il nous semble que le début laisse présager la fin, et qu’il convient de se pencher sérieusement sur l’exercice de la prérogative constitutionnelle de nomination du Premier ministre par le président de la République. Il n’y a pas là de geste mécanique, comme cela peut être le cas dans d’autres Etats où le chef de l’Etat ne fait qu’entériner le choix d’une personnalité pré-désignée. Au contraire, l’exercice de cette prérogative suppose en France une véritable décision politique dont on voudrait ici exposer certains ressorts étant donné qu’elle conditionne grandement la suite des évènements.

À cet égard, la configuration de gouvernement minoritaire a le mérite d’être un excellent révélateur de l’ossature constitutionnelle du régime de la V^e République, laquelle fut la plupart du temps recouverte par cette matière charnelle que l’on connaît sous le nom de « fait majoritaire » et qui désigne plus spécifiquement le soutien majoritaire dont bénéficie le président de la République à l’Assemblée nationale. Pour filer la métaphore, on pourrait présenter le fait majoritaire comme un produit dopant les muscles présidentiels, permettant l’hypertrophie de la fonction présidentielle au-delà des prérogatives constitutionnellement conférées au chef de l’Etat. Avec l’évanouissement du fait majoritaire, le premier moteur de la domination du Président sur le jeu institutionnel s’enraye mais, comme l’actualité la plus récente permet de le constater, cela n’emporte pas son effacement et cela ne saurait a fortiori l’empêcher d’exercer ses prérogatives. Dans la situation où le Président doit choisir un Premier ministre sans disposer du soutien majoritaire, sa prérogative de nomination est pour ainsi dire mise à nu, et l’on s’aperçoit qu’elle ne s’exerce nullement dans une finalité arbitrale mais qu’elle se rattache à la figure du Président-gouvernant. Dès lors que l’accord entre le Président et le Premier ministre est ce qui permet au premier d’étendre son influence sur les affaires gouvernementales, il devient l’élément prédominant dans le choix de l’hôte de Matignon, au détriment d’autres facteurs davantage liés à la capacité du Gouvernement à œuvrer en collaboration avec l’Assemblée nationale.

C’est en ce sens que l’on peut s’aventurer à évoquer un « caprice » présidentiel à propos des choix de Premier ministre opérés par Emmanuel Macron depuis septembre 2024, dans la mesure où son comportement fait primer ses propres désirs sur les contraintes inhérentes à la stabilité gouvernementale. Ce comportement doit néanmoins se concevoir à l’aune de la solidarité[1] structurelle de l’Exécutif dual de la V^e République (I), laquelle incite le président de la République à ne pas renoncer à l’alignement de vues avec le Premier ministre (II). 

I. La solidarité structurelle de l’Exécutif dual de la Ve République

Les relations entre le président de la République et le Gouvernement, spécifiquement avec le Premier ministre, retiennent de longue date l’attention des observateurs. Les constitutionnalistes ont ainsi pris l’habitude de distinguer deux configurations institutionnelles : les périodes dites de « concordance » durant lesquelles le Président et le Premier ministre sont sur la même longueur d’ondes grâce à la reconnaissance de l’autorité politique du premier par le second ; les périodes dites de « cohabitation » durant lesquelles les protagonistes appartiennent à des camps politiques opposés, et où le Premier ministre peut s’appuyer sur le soutien d’une majorité absolue de députés pour déterminer et conduire la politique nationale au sens de l’article 20 de la Constitution. Ce découpage binaire a guidé les lectures du dualisme de l’Exécutif en véhiculant une approche très conflictuelle des rapports entre le Président et le Premier ministre. Il est essentiellement question de concurrence entre deux protagonistes qui se livreraient un « match pour le pouvoir »[2] dans le cadre d’un inéluctable conflit qui se résout fatalement par la soumission de l’un des deux. La configuration découlant de la dissolution de juin 2024 est venue perturber ce découpage binaire. Afin d’en appréhender la singularité, il convient d’exposer brièvement l’architecture constitutionnelle dyarchique édifiée par la Constitution de 1958.

L’approche concurrentielle des rapports entre le président de la République et le Premier ministre tend à dissimuler, de façon regrettable, la très forte dépendance mutuelle qui structure de façon permanente l’Exécutif dual de la V^e République. Cette solidarité structurelle entre les organes de l’Exécutif est avant tout une solidarité fonctionnelle, c’est-à-dire une interdépendance fondée sur l’exercice conjoint des tâches assumées par l’Exécutif. Déjà en 1958 les rédacteurs du projet constitutionnel justifièrent le choix d’établir un Exécutif dual en invoquant la complémentarité des missions exercées par chacun des organes. Au-delà de distancier une portion du pouvoir exécutif vis-à-vis du Parlement en la confiant à un président de la République indépendant, le bicéphalisme était présenté comme permettant de dissocier deux niveaux d’actions et d’éviter le risque de rivalité : « l’essentiel et le permanent » pour le chef de l’État, les « contingences » de la politique parlementaire pour le Premier ministre[3]. En regardant l’architecture constitutionnelle de l’Exécutif français de plus près, on s’aperçoit néanmoins qu’il s’agit moins de complémentarité et de solidarité par division du travail, que de mutualisation des compétences exercées et donc d’une solidarité plus engageante encore. Le texte constitutionnel consacre en effet un exercice conjoint du pouvoir par les deux organes de l’Exécutif aux traductions multiples, à commencer par la participation commune au Conseil des ministres présidé par le chef de l’Etat (article 9 de la Constitution). Plus encore, comme l’a bien montré Jean Massot, le champ d’action exigeant une intervention conjointe des deux têtes de l’Exécutif est « de très loin le plus vaste »[4]. L’étendue des compétences mêlées est remarquable, les décisions que le président de la République peut prendre seul sont ainsi peu nombreuses[5], et les attributions les plus importantes du Gouvernement associent très souvent le chef de l’Etat, soit parce que sa signature est juridiquement exigée (nomination et révocation des membres du Gouvernement, ordonnances de l’article 38, ouverture des sessions extraordinaires au Parlement), soit parce qu’elles supposent une délibération en Conseil des ministres (initiative de la loi, engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale).

La solidarité fonctionnelle est donc le principe qui régule l’activité exécutive, elle fait de l’accord entre les organes de l’Exécutif le mode normal d’exercice du pouvoir et implique ainsi une dynamique coopérative. Lorsqu’un contreseing est exigé, cette coopération devient obligatoire, comme l’illustre très bien l’exercice du pouvoir de nomination sous la V^e République y compris lors des périodes de cohabitation. La réalité de cette dépendance mutuelle est ainsi apparue assez nettement lors de la composition du Gouvernement Barnier en septembre 2024, laquelle a résulté d’une négociation entre l’Elysée et Matignon s’étant achevée sur un accord. D’après les informations publiées par la presse, la première liste de noms proposée par Michel Barnier avait rencontré l’opposition d’Emmanuel Macron, et il fallut que le Premier ministre menace de démissionner pour qu’une seconde liste reçoive finalement l’approbation du Président[6]. Le rapport de force est ainsi déterminé par la solidarité qui engage mutuellement les deux protagonistes dès lors que les membres du Gouvernement ne peuvent être nommés que s’ils s’accordent.

Cette approche par la solidarité fonctionnelle permet d’exposer le fait que la primauté présidentielle au sein de l’Exécutif n’est possible qu’à compter du moment où les membres du Gouvernement consentent à exercer leurs attributions selon la direction souhaitée par le Président. Cela vaut même dans les domaines que l’on croit souvent être l’apanage exclusif du chef de l’Etat[7], ce que Michel Barnier avait rappelé à Emmanuel Macron en évoquant justement des « domaines partagés »[8]. Du point de vue du président de la République, l’entente au sommet de l’Etat est donc la condition indispensable de sa « captation »[9] du pouvoir gouvernemental. L’interdépendance fonctionnelle qui structure l’Exécutif dual incite le Président à installer une solidarité cohésive avec le Premier ministre, c’est-à-dire un accord initial et durable permettant de fluidifier la coopération juridiquement exigée. Dans la configuration institutionnelle la plus fréquente sous la V^e République, cet accord possède une double consistance : il est d’une part un accord idéologique global sur la politique à mener, et d’autre part, et de manière plus décisive, un accord moral sur le leadership présidentiel qui va assez loin puisqu’il contient l’acceptation du Premier ministre de démissionner le jour où le Président lui en fera la demande. Au contraire durant les périodes de cohabitation, la composition de l’Assemblée nationale fait obstacle à ce qu’un accord idéologique existe entre l’Elysée et Matignon – par-delà une entente minimale sur les intérêts internationaux de la France^[10] –, et évidemment au développement d’une responsabilité du Premier ministre devant le chef de l’Etat, laquelle n’a qu’un caractère conventionnel et suppose le consentement de l’intéressé.

Sous la dix-septième législature de la V^e République, la configuration apparaît assez singulière pour que l’on envisage un troisième type de rapports entre le président de la République et le Gouvernement. L’exercice de la prérogative présidentielle de nomination du Premier ministre revêt alors une importance cruciale, et il est tout à fait significatif qu’elle soit exercée par Emmanuel Macron à dessein d’assurer une forme de cohésion avec le Gouvernement, c’est-à-dire de manière à atténuer sa dépendance vis-à-vis des attributions gouvernementales.

II. Le désir gouvernemental plus fort que la contrainte parlementaire dans le choix du Premier ministre

Invariablement, la nomination du Premier ministre est sous la V^e République une prérogative discrétionnaire du président de la République. Cela ne signifie pas qu’elle s’exerce en toute liberté dans la mesure où, s’il souhaite éviter la chute immédiate du Gouvernement, il incombe au Président de nommer un Premier ministre qui ne sera pas censuré par la majorité absolue des députés composant l’Assemblée nationale. La liberté de choix du Président ne connaît alors qu’une limitation politique négative, et dès lors qu’aucun parti ou aucune coalition ne paraît capable de réunir une majorité absolue de députés, le Président ne se verra pas imposer le nom du Premier ministre et conservera une marge de manœuvre. Une telle configuration fait écho à la formule de Georges Pompidou selon laquelle « le président de la République tient compte de la composition de l’Assemblée mais n’en est pas l’esclave »[11]. Elle expose bien l’espace de liberté préservé par le droit constitutionnel français au profit du chef de l’Etat, y compris lorsque ce dernier ne bénéficie pas du soutien d’une majorité à l’Assemblée nationale.

Depuis juillet 2024, Emmanuel Macron semble user de cette liberté en étant principalement guidé par son désir de continuer à jouer un rôle actif dans la détermination et la conduite de la politique nationale. À trois reprises, le Président a nommé un Premier ministre dont les orientations politiques étaient susceptibles de converger avec les siennes. Le tout en s’assurant qu’il appartienne au « socle commun » – c’est-à-dire à l’alliance entre les partis du camp présidentiel et Les Républicains – de manière à satisfaire minimalement la contrainte, atténuée et indirecte, découlant de la règle de responsabilité parlementaire du Gouvernement.  Dans cette configuration, le Premier ministre doit donc son existence autant à la volonté présidentielle qu’à l’acceptation des partis coalisés pour gouverner ; en revanche sa survie dépend à titre exclusif du rapport de confiance ou, plus exactement, de non-défiance qu’il entretient avec l’Assemblée nationale. En ce sens, et malgré la « concordance » au sommet de l’Exécutif, on se rapproche des hypothèses de cohabitation dès lors que « le président de la République n’a pas plus d’ascendant sur le Premier ministre que celui que ce dernier veut bien lui reconnaître »^[12]. D’un côté la confiance du Président ne suffit pas, seule, à prémunir le Gouvernement des risques de chute, de l’autre sa perte éventuelle ne menace pas nécessairement la stabilité gouvernementale.

C’est pourquoi la priorité pour Emmanuel Macron fut, depuis septembre 2024, de choisir des Premiers ministres prêts à admettre, eu égard à leur positionnement idéologique ou à leur tempérament, qu’il conserve une influence sur l’orientation de la politique gouvernementale. L’exercice de sa prérogative de nomination est alors dicté par l’interdépendance qui caractérise les rapports entre les organes de l’Exécutif, davantage que par la solidarité qui structure également la relation entre l’Exécutif et le Parlement dans tout régime parlementaire. Ses choix successifs semblent d’ailleurs indiquer une volonté de renforcer au fur et à mesure la cohésion avec l’hôte de Matignon, l’expérience lui ayant appris qu’elle est ce qui conditionne fondamentalement sa capacité d’intervention dans les affaires gouvernementales. En effet, en choisissant d’abord un Premier ministre en dehors des partis qui l’avaient soutenu depuis 2017, le Président s’est exposé aux velléités d’émancipation, certes modérées, de Michel Barnier, lequel a revendiqué une répartition des tâches où « le président préside, le gouvernement gouverne »[13]. Après la chute du Gouvernement Barnier, le Président a finalement choisi François Bayrou, un allié de longue date qui sut en l’occurrence se saisir d’un contexte opportun pour monnayer l’appartenance de son groupe parlementaire au camp gouvernemental afin d’exiger sa nomination à Matignon. Il n’en demeure pas moins que leurs opinions politiques étaient largement compatibles, et que leurs rapports étaient facilités par la déférence dont a toujours fait preuve François Bayrou à l’égard de la fonction présidentielle. Cela s’est notamment traduit par l’autolimitation du Premier ministre sur les questions internationales mais, plus largement, par l’absence de volonté de se différencier du chef de l’Etat. Au contraire, François Bayrou prit soin de rappeler qu’il n’était « pas en cohabitation mais en coresponsabilité »[14] avec le président de la République, marquant une association solidarisante des deux têtes de l’Exécutif dans la conduite de la politique gouvernementale.

La nomination de Sébastien Lecornu le 9 septembre dernier apparaît comme une confirmation éclatante de cette tendance. S’il est encore trop tôt pour évaluer la qualité des rapports entretenus avec l’Elysée, le profil du Premier ministre suggère a priori une entente propice à leur fluidité. Rappelons que Sébastien Lecornu a exercé des fonctions ministérielles dans tous les Gouvernements nommés par Emmanuel Macron depuis juin 2017, et qu’il est depuis mai 2022 ministre des Armées, ce qui atteste de sa relation privilégiée avec le chef de l’Etat. Issu à l’origine du parti Les Républicains, le nouveau Premier ministre est désormais membre du parti présidentiel et incarne finalement à lui seul le « socle commun ». Les commentateurs de la vie politique le présentent volontiers comme le « protégé » ou le « fidèle » d’Emmanuel Macron[15], ce qui laisse penser que l’exercice conjoint des compétences mutualisées entre les deux autorités devrait être facilité – que l’on songe seulement à la confection de la nouvelle équipe gouvernementale dans les prochaines semaines. Si cette proximité est évidemment un atout majeur pour le président de la République, elle constitue symétriquement la principale difficulté du Premier ministre dans ses rapports avec l’Assemblée nationale. Les premières réactions des oppositions lors de sa nomination l’ont montré, celles-ci dénonçant à l’envi l’absence de rupture politique avec le macronisme. Une fois encore, le Président a privilégié l’unité politique de l’Exécutif sur l’accord que devra trouver le Premier ministre avec le Parlement pour se maintenir et, dans un deuxième temps, procéder à l’adoption d’un budget.

On l’aura compris, le comportement politique d’Emmanuel Macron manifeste certaines caractéristiques permanentes du régime de la V^e République, qu’il s’agisse de l’influence très indirecte du Parlement sur la formation des Gouvernements, du poids de la culture présidentialiste, ou encore de l’irresponsabilité politique du chef de l’Etat. Cette dernière est au cœur du sujet de la prérogative de nomination du Premier ministre, dès lors que le cadre constitutionnel offre une grande liberté au Président et accentue de la sorte sa responsabilité personnelle dans la résolution des problèmes liés à la naissance d’un Gouvernement stable. L’expérience la plus récente rappelle combien il est difficile de vouloir en même temps arbitrer et gouverner, ce qui justifie dans les autres régimes parlementaires un usage bien différent de la prérogative de nomination du chef du Gouvernement. Cela devrait inciter à l’avenir les présidents de la Ve République, longtemps gâtés par des contextes politiques favorables, à reconsidérer la manière dont ils exercent leurs prérogatives constitutionnelles[16].

[1] Nous définissons le concept de solidarité en le débarrassant de sa connotation éthique, comme désignant une structure relationnelle caractérisée par la dépendance mutuelle entre plusieurs organes. V. G. Baldy, La solidarité en droit constitutionnel. Étude du régime de la Ve République à partir des relations de l’Exécutif, thèse Univ. Lyon III (à paraître, Dalloz, 2026).

[2] C. Debbasch, « Président de la République et Premier ministre dans le système politique de la Ve République. Duel ou duo ? », RDP, 1982, n° 5, p. 1178.

[3] De Gaulle, Mémoires d’espoir, tome I. Le Renouveau (1958-1962), Paris, Plon, 1970, p. 288.

[4] J. Massot, Chef de l’Etat et chef du Gouvernement. La dyarchie hiérarchisée, Paris, La Documentation française, 2008, p. 131.

[5] La liste contient certaines décisions dispensées de contreseing mentionnées par l’article 19 de la Constitution (nomination du Premier ministre, dissolution de l’Assemblée nationale, mise en œuvre des pouvoirs d’exception de l’article 16…) mais pas toutes puisque la faculté présidentielle de soumettre au référendum certains projets de loi (article 11) est conditionnée à la proposition du Gouvernement ou à une proposition conjointe des deux assemblées. Il faut ajouter à la liste les actes par lesquels le Président procède à la nomination de ses collaborateurs à l’Elysée qui ne sont pas soumis au contreseing, ainsi que la faculté de démissionner dont il dispose librement.

[6] S. de Royer, « Le grand retournement », Le Monde, 24 septembre 2024.

[7] T. Mulier, « Se réserver la compétence. À propos du « domaine réservé » présidentiel », JP Blog, 15 mars 2025.

[8] A. Pedro, N. Segaunes, « Premières frictions entre Barnier et Macron », Le Monde, 20 septembre 2024.

[9] A. Le Divellec, « Parlementarisme négatif et captation présidentielle. La démocratie française dans la ″cage d’acier″ du présidentialisme », in D. Chagnollaud, B. Montay (dir.), Les soixante ans de la Constitution, Paris, Dalloz, 2018, p. 73-87.

[10] Des auteurs avaient pu identifier un « adage cohabitationniste » selon lequel, en matière de relations extérieures, « la France parle d’une seule voix » (Ph. Ardant, O. Duhamel, « La dyrachie », Pouvoirs, 1999, n° 91, p. 11), mais celui-ci dépend très largement de l’orientation des formations politiques appelées à cohabiter.

[11] Conférence de presse du 21 septembre 1972 (disponible sur le site internet de l’Institut Pompidou).

[12] D. Mongoin, « Du présidentialisme majoritaire au primo-ministérialisme minoritaire ? Quelques brèves réflexions sur une situation politique inédite », JP Blog, 6 février 2025.

[13] Propos tenus le 6 septembre 2024 au 20h de TF1.

[14] « Je connais tous les risques, tous les pièges tendus, toutes les insécurités », Le Figaro, 28 février 2025.

[15] A. Pedro, N. Segaunes, E. Vincent, « L’irrésistible ascension d’un fidèle de Macron », Le Monde, 11 septembre 2025 ; T. Quinault-Maupoil, « La récompense d’un fidèle discret et habile », Le Figaro, 10 septembre 2025.

[16] C’est à cela qu’invitait récemment Denis Baranger, écrivant dans une tribune que le Président devrait « comprendre que ces prérogatives ne sont en rien des jouets entre les mains d’un enfant qui les manipule à sa guise » (D. Baranger, « Nous sommes définitivement sortis de la Ve République heureuse », Le Monde, 10 septembre 2025).

Crédit photo : Gouvernement de la République d’Estonie / Stenbocki maja / CC-BY-NC 2.0