Le cadre théorique d’interprétation du droit constitutionnel (toujours) en débat. Observations sur le billet de Guilhem Baldy Par Elysée Hator
Ce billet propose une discussion du papier publié, le 3 octobre dernier, par Guilhem Baldy, sur le blog Jus Politicum. L’auteur laisse entendre que le comportement du président Macron dans le choix du Premier ministre depuis 2024 s’inscrit dans une dynamique de solidarité structurelle que le droit constitutionnel établit entre le Président de la République et le Gouvernement. S’il n’a pas précisé le champ de son analyse, tout porte à croire qu’il l’inscrit sur un terrain de droit politique, de reconnaissance et de légitimation d’une pratique établie. C’est donc sur le cadre théorique d’analyse du droit constitutionnel que porte notre réaction. Elle suggère une analyse alternative du droit constitutionnel sous un angle normativiste. Elle entend indiquer que, selon une interprétation génétique, la Constitution de 1958 établit plutôt une solidarité structurelle entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale, le premier tenant sa légitimité de la seconde devant laquelle il est responsable. La solidarité entre le Gouvernement et le Président, elle, n’est pas structurellement politique et ne peut dès lors conduire le chef de l’État à imposer un Premier ministre au Parlement, même en période de gouvernement minoritaire, notamment parce qu’il ne partage pas solidairement la responsabilité du Gouvernement.
This post discusses the article published on 3 October by Guilhem Baldy on the Jus Politicum blog. The author suggests that President Macron’s behaviour in choosing the Prime Minister since 2024 is part of a dynamic of structural solidarity that constitutional law establishes between the President of the Republic and the Government. Although he did not specify the scope of his analysis, everything suggests that he is placing it in the realm of political law, recognition and legitimisation of an established practice. Our response therefore focuses on the theoretical framework for analysing constitutional law. It suggests an alternative analysis of constitutional law from a normativist perspective. It aims to show that, according to a genetic interpretation, the 1958 Constitution establishes structural solidarity between the Government and the National Assembly, with the former deriving its legitimacy from the latter, to which it is accountable. Solidarity between the Government and the President, on the other hand, is not structurally political and cannot therefore lead the Head of State to impose a Prime Minister on Parliament, even in a period of minority government, particularly because he does not share the responsibility of the Government in a spirit of solidarity.
Par Elysée Hator, doctorant en droit public, Université Paris-Saclay
Dans son billet « Choisir le Premier ministre en période de Gouvernement minoritaire, un caprice présidentiel ? », Guilhem Baldy paraît procéder à une explication du fonctionnement habituel du système politique de la Ve République, plutôt qu’à une étude contextuelle des mécanismes constitutionnels consacrés par la Constitution. Afin de parvenir à sa démonstration, selon laquelle le régime de 1958 aurait édifié une architecture constitutionnelle dyarchique de l’exécutif, l’auteur écrit que : « L’approche concurrentielle des rapports entre le Président de la République et le Premier ministre tend à dissimuler, de façon regrettable, la très forte dépendance mutuelle qui structure de façon permanente l’Exécutif dual de la Ve République. Cette solidarité structurelle entre les organes de l’Exécutif est avant tout une solidarité fonctionnelle, c’est-à-dire une interdépendance fondée sur l’exercice conjoint des tâches assumées par l’Exécutif ». Il ajoute que : « Déjà en 1958 les rédacteurs du projet constitutionnel justifièrent le choix d’établir un Exécutif dual en invoquant la complémentarité des missions exercées par chacun des organes. Au-delà de distancier une portion du pouvoir exécutif vis-à-vis du Parlement en la confiant à un Président de la République indépendant, le bicéphalisme était présenté comme permettant de dissocier deux niveaux d’actions et d’éviter le risque de rivalité ». Pour justifier cette idée de scission ou de partage du pouvoir exécutif entre le chef de l’État et le Premier ministre, l’auteur cite Charles de Gaulle : « l’essentiel et le permanent » pour le chef de l’État, les « contingences » de la politique parlementaire pour le Premier ministre [De Gaulle, Mémoires d’espoir, tome I. Le Renouveau (1958-1962), Paris, Plon, 1970, p. 288]. Monsieur Baldy en conclut qu’il s’agirait « moins de complémentarité et de solidarité par division du travail, que de mutualisation des compétences exercées et donc d’une solidarité plus exigeante encore ».
Or, sur le terrain normativiste, tant la thèse défendue que les arguments mobilisés en soutien appellent quelques observations critiques. D’une part, en écrivant qu’ « en 1958 les rédacteurs du projet constitutionnel justifièrent le choix d’établir un Exécutif dual en invoquant la complémentarité des missions exercées par chacun des organes », notre collègue semble s’éloigner des échanges de 1958, puisque, à aucun moment des discussions, et malgré ce que la lettre peut laisser penser, il n’a été question de partager le pouvoir exécutif du Gouvernement avec le Président. D’autre part, le propos de De Gaulle mobilisé pour justifier la thèse, d’un côté, n’a pas été tenu en 1958 et, de l’autre, reflète moins la logique et l’esprit du régime qu’une description de sa propre pratique ultérieure du pouvoir. Il suffit, à cet égard, de penser que toutes les institutions républicaines – les principaux rédacteurs de 1958[1], l’Assemblée nationale[2], le Sénat[3], le Conseil d’État[4], le Conseil constitutionnel[5] et l’Université à travers la plume d’éminents publicistes[6] – ont dénoncé le détournement de la Constitution et sa formalisation par Charles de Gaulle en 1962. Étonnamment, c’est sur le fondement de cette interprétation – certes dominante – issue de ce détournement que Guilhem Baldy fonde son analyse d’une mutualisation des compétences politiques. Autant sa démarche procède à une explication rigoureuse du fonctionnement habituel du système, tel qu’il a été imposé par Charles de Gaulle, autant elle paraît en décalage avec la logique du régime issu d’un compromis.
On souhaite ici démontrer que, dans sa logique et du point de vue normatif, la Constitution ne consacre aucunement une mutualisation des compétences politiques entre les deux organes de l’exécutif. En période ordinaire, le Premier ministre est supposé être le titulaire exclusif du pouvoir politique (I). S’il est possible de parler d’une solidarité, cette dernière, apolitique, n’existerait qu’en période de crises à la seule fin que le Président contribue à assurer la stabilité du Gouvernement du Premier ministre mais non à co-exercer le pouvoir exécutif (II).
I. L’absence de mutualisation des compétences politiques
Le rappel n’est pas dénué d’intérêt, puisque la question oppose toujours la doctrine constitutionnaliste comme le révèle la disputatio, en début d’année 2024, entre les professeurs Ariane Vidal-Naquet[7] et Armel Le Divellec[8] sur la signification de la notion de Constitution de manière générale, et sur la nature des rapports entre le chef de l’État et le Premier ministre en particulier. La professeure Ariane Vidal-Naquet écrivait en substance, sur un terrain normativiste, que l’exercice du pouvoir gouvernemental par le chef de l’État est anticonstitutionnel et dévie du rôle d’arbitrage confié au Président par l’article 5 de la Constitution[9]. Nous partageons son analyse, qui correspond à la fois à la lettre et à l’esprit du texte. Une interprétation de la lettre de la Constitution à la lumière du contexte de 1958, des débats et des commentaires des rédacteurs mêmes, lève tout doute : la Ve République a consacré un régime parlementaire moniste sui generis dans lequel le Premier ministre est le titulaire exclusif du pouvoir exécutif.
Dans cette configuration, la lettre et l’esprit interdisent, à l’évidence, tout bicéphalisme et toute dyarchie politique de l’exécutif. Sans qu’il soit besoin de rappeler les positions des uns et des autres pendant les travaux constituants, on se contentera de mentionner que, lors de la 2e réunion du vendredi 8 août 1958, présidée par Paul Reynaud, Charles de Gaulle a confirmé lui-même la nature moniste du régime et l’exclusion de toute intervention du chef de l’État dans l’exercice du pouvoir exécutif au sens strict du terme. À la question de savoir si le Président partage le pouvoir exécutif solidairement avec le chef du Gouvernement (au point de pouvoir le révoquer), il répondit : « Mais non, il ne peut pas révoquer le Premier ministre, sans quoi, d’ailleurs le Premier ministre ne pourrait pas gouverner avec l’esprit libre. Quand on est à la tête du Gouvernement, il faut avoir l’esprit libre. Le Gouvernement est responsable devant le Parlement, il n’est pas responsable devant le chef de l’État qui, lui, est un personnage impartial, qui ne se mêle pas de la conjoncture politique et qui ne doit pas s’en mêler. Il est là simplement – simplement est une manière de dire car cela peut être éventuellement très difficile –, mais il est là pour que les Pouvoirs publics fonctionnent normalement, régulièrement, comme il est prévu dans la Constitution. Il est un arbitre ; il n’a pas à s’occuper de la conjoncture politique, et c’est la raison pour laquelle, entre autres, le Premier ministre et le Gouvernement n’ont pas à être responsables devant lui. […] »[10]. Ce propos illustre l’exclusion du Président de l’exercice du pouvoir politique, lequel incombe au Premier ministre conformément aux articles 20 et 21 de la Constitution. Les commentaires de Raymond Janot, représentant personnel de Charles de Gaulle pendant les travaux, et des professeurs de droit public – François Luchaire et Marcel Waline notamment –, expliquent clairement que la Constitution n’autorise qu’une seule et unique interprétation : celle d’un monisme parlementaire politiquement gouverné par le Premier ministre, le chef de l’État se contentant d’être un arbitre et un garant du bon fonctionnement des institutions. Le commentateur le plus autorisé de la Constitution, au même titre que Michel Debré, précise que : « Cette idée du bicéphalisme est absolument fausse. […] Cela peut chagriner certains esprits, sans doute, mais il n’y a pas de bicéphalisme pour autant, et voici pourquoi : le régime prévu par la Constitution est un régime parlementaire. Il n’y a qu’un chef du pouvoir exécutif : le Premier ministre, et le Premier ministre seul avec son gouvernement est responsable devant le Parlement. Tel est le principe »[11]. C’est justement pour cette raison qu’après l’adoption du texte en 1958, Pierre Pflimlin a suggéré à Charles de Gaulle de rester Premier ministre dans le but d’exercer le pouvoir politique[12]. On comprend rapidement que le régime n’autorise ni cogestion ni mutualisation des compétences[13].
La thèse de mutualisation ou de solidarité exigeante du pouvoir exécutif, si élégamment et rigoureusement défendue par Guilhem Baldy, est pertinente dans la logique gaulliste du système, qui est celle de la captation du pouvoir gouvernemental par le chef de l’État. Or, cette tendance est introuvable dans l’esprit du régime ; c’est d’ailleurs pour cette raison que la professeure Vidal-Naquet la qualifiait d’anticonstitutionnelle. La solidarité dont il est question dans la logique du régime doit au contraire contribuer à la stabilité du Gouvernement du Premier ministre, dans les périodes de crises institutionnelles.
II. La solidarité fonctionnelle au service de la stabilité du Gouvernement en période de crises
Correctement interprétée, aucune prérogative constitutionnelle ne permet au Président d’exercer un pouvoir politique. Juridiquement, il serait erroné de laisser croire que la simple nomination du Premier ministre fait participer le Président à l’exercice du pouvoir politique ou, encore moins, lui donne le droit de révoquer le Premier ministre. Comme l’écrivait Ariane Vidal-Naquet en janvier 2024, cette interprétation serait foncièrement anticonstitutionnelle. Une interprétation des pouvoirs présidentiels dans la logique du monisme sui generis de la Ve République permet de confirmer son analyse et de réfuter toute idée de mutualisation.
Premièrement, le droit de nomination de l’article 8 ne signifie pas mutualisation politique ni transfert de légitimité politique ; il a pour objet principal la protection du Premier ministre, qui serait préservé, du fait de ce mode de désignation, des luttes partisanes en période d’absence de majorité – puisque la Constitution fut rédigée pour répondre à l’absence de majorité. Cette nomination présidentielle se substitue à la seule investiture primoministérielle par l’Assemblée qui existait sous le régime précédent : elle ne remplace aucunement l’investiture de tout le Gouvernement par l’Assemblée nationale[14]. Dans l’édifice de 1958, la formation du Gouvernement est supposée suivre trois étapes. D’abord, le chef de l’État a la liberté de nommer un Premier ministre, mais selon la logique qui se dégage du Parlement, comme l’affirme de Gaulle lui-même dans son discours de Bayeux[15]. Ensuite, il appartient au Premier ministre de constituer librement son Gouvernement dans la perspective d’obtenir la confiance des députés : le Président ne doit pas s’obstiner à imposer quelqu’un de son camp, même en période de gouvernement minoritaire. Enfin, il appartiendra au Premier ministre de solliciter la confiance de l’Assemblée nationale, laquelle donne légitimité au collège gouvernemental. Charles de Gaulle a esquissé, le 8 août 1958 devant le Comité consultatif, l’obligation, pour le Premier ministre, de poser la question de confiance de l’ensemble du Gouvernement à sa formation. Il affirma explicitement : « Je ne crois pas qu’il y ait de régimes parlementaires qui, en réalité, puissent fonctionner autrement »[16]. Cette obligation de solliciter la confiance du Parlement figure ainsi dans l’esprit et dans la lettre même de la Constitution. Dans l’esprit d’abord, car lors des travaux constituants, les différents rédacteurs et opinants ont « tous admis que le Premier ministre serait nommé par le Président de la République, et qu’il devrait se rendre au lendemain des élections législatives, mais sans qu’aucun délai impératif lui fût fixé, devant l’Assemblée nationale pour mériter sur son programme, la confiance du Parlement »[17] . Dans la lettre ensuite par la présence, à l’alinéa 1er de l’article 49 de la Constitution du présent de l’indicatif « engage », qui exprime, selon les rédacteurs, une obligation.
Deuxièmement, les commentateurs les plus autorisés de la Constitution écrivent que la présidence du Conseil des ministres prévue à l’article 9 permet simplement au chef de l’État de prendre connaissance des affaires, afin de mieux exercer son autorité morale lors de l’arbitrage, à titre personnel, des potentiels conflits entre Gouvernement et Parlement[18].
Troisièmement, les compétences énumérées à l’article 19 et dont l’exercice ne nécessite pas de contreseing renvoient de manière exhaustive, comme l’écrit Ariane Vidal-Naquet[19], à la mission d’arbitrage et de garant du fonctionnement régulier des pouvoirs publics confiée au chef de l’État. Quant aux actions soumises au contreseing, elles entrent intégralement dans le giron du Premier ministre qui en assume l’entière responsabilité politique collégialement avec son Gouvernement. L’intervention du chef de l’État ne fait qu’imprégner symboliquement les décisions politiques de l’exécutif du sceau d’une autorité morale chargée d’incarner l’unité nationale et de préserver le bon fonctionnement des pouvoirs publics et l’intérêt général. L’influence exercée par le chef de l’État ne doit en principe pas être prolongée au point d’être qualifiée de partage du pouvoir politique ni de mutualisation. De surcroît, il était convenu entre les rédacteurs qu’en cas d’opposition du chef de l’État à une politique du Gouvernement, même délibérée en Conseil des ministres, le Premier ministre puisse anéantir le refus présidentiel en s’appuyant sur l’Assemblée nationale dont il tient toute sa légitimité. Dans son commentaire de la Constitution, François Luchaire rappelait que les Premiers ministres ont le droit constitutionnel de contourner toute opposition du Président de la République en demandant le soutien de la majorité parlementaire par une déclaration de politique générale. Par suite, dans la logique du régime, le chef de l’État ne peut rien imposer au Gouvernement, encore moins le contraindre à la démission. Jean Massot n’écrit-il pas que : « La convention constitutionnelle qui s’est établie depuis 1958 (sauf entre 1986 et 1988, 1993 et 1995 ainsi qu’entre 1997 et 2002) ne repose que sur la bonne volonté des Premiers ministres. Juridiquement, rien ne peut les contraindre à démissionner hormis le vote de la censure »[20] ? Si, selon le propos de Jean Massot, en dehors d’une censure, rien ne peut contraindre le Premier ministre, c’est qu’il n’y a pas de solidarité politique structurelle entre les organes de l’exécutif. D’ailleurs, il est important de rappeler que, selon la logique du régime, le chef de l’État n’a pas de « camp politique » : il est placé au-dessus des luttes partisanes. Cette précision exclut encore l’idée de mutualisation des compétences exécutives, car ces dernières sont exclusivement confiées au Premier ministre.
Cependant, c’est justement l’analyse anticonstitutionnelle profondément établie du fait de Charles de Gaulle qui conduit à identifier un pouvoir politique dans les prérogatives arbitrales attribuées au Président, à tel point qu’on puisse parler de mutualisation des compétences de l’exécutif. C’est la même interprétation qui explique les choix du président Macron à commencer par la dissolution de juin 2024, laquelle, plus que l’absence de majorité, représente la première cause de renversement des gouvernements Barnier, Bayrou et Lecornu I ainsi que de l’instabilité politique actuelle. En s’inscrivant dans le schéma gaulliste, Emmanuel Macron s’est éloigné de l’esprit du régime.
Si les débats sont encore animés sur la structure interne du régime politique 67 ans l’entrée en vigueur de la Constitution de 1958, c’est simplement parce que persiste le schisme doctrinal relatif au cadre théorique d’analyse du droit constitutionnel de la Ve République. À se contenter du cadre de reconnaissance et de légitimation de la pratique gaulliste, on en vient à normaliser l’exercice du pouvoir gouvernemental par le chef de l’État en période ordinaire, alors que les prérogatives qui lui sont accordées ne revêtent aucune coloration exécutive, si on se place sous un angle normatif de responsabilité politique. Il serait plus judicieux de se référer au contexte et aux travaux de 1958 qui fournissent toutes les clés de compréhension du régime, surtout sous un gouvernement minoritaire pour lequel la Constitution est adoptée en 1958. Il suffirait de relire le discours de Michel Debré devant l’Assemblée générale du Conseil d’État pour s’en convaincre. Comme l’écrit Denis Baranger, « cela n’est pas inscrit dans la lettre de la Constitution, mais la lettre n’est pas tout »[21]. Pour répondre à Guilhem Baldy, le comportement du président Macron depuis 2024 n’est pas seulement un caprice : du fait de l’instabilité institutionnelle qui en résulte, et du refus du chef de l’État de tirer les conclusions qui s’imposent de sa pratique du pouvoir, il est révélateur d’une interprétation déformatrice de la Constitution qui a montré ses limites. Telle est la conclusion qu’on souhaiterait tirer du présent billet.
[1] Voir notamment : Léon Noël, De Gaulle et les débuts de la Ve République, Paris, Plon, 1976, p. 223.
[2] Par la censure du Gouvernement le 4 octobre 1962.
[3] Lire : Jacques Georgel, Le Sénat dans l’adversité, Paris, Cujas, 1968.
[4] Dans sa note du 1er octobre 1962, n° 286146.
[5] Jean-Paul Machelon, Bertrand Mathieu, Frédéric Mélin-Soucramanien, Xavier Philippe, Dominique Rousseau, Les Grandes délibérations du Conseil constitutionnel (1958-1983), Paris, Dalloz, 2009, p. 99.
[6] Voir : la tribune publiée par les professeurs Paul Bastid, Georges Berlia, Georges Burdeau, Pierre-Henri Teitgen dans l’édition des 13 et 14 octobre 1962 du journal L’Aurore ; André Hauriou, « Contre le viol des institutions », Le Monde, 9-10 mars 1969. Seul René Capitant, devenu le défenseur le plus zélé de la pratique gaulliste du pouvoir, s’est éloigné de cette interprétation. Sur ce point, consulter : Jean-Marie Denquin, « L’interprétation de la Constitution de la Ve République par René Capitant », in René Capitant (1901-1970). À l’occasion du 50e anniversaire de sa mort, Institut Michel Villey, Paris, Dalloz, 2021, p. 154-155.
[7] Ariane Vidal-Naquet, Tribune, Le Monde, 10 janvier 2024.
[8] Armel Le Divellec, « Anticonstitutionnellement ? Courtes remarques sur le mésusage du mot le plus long », Blog Jus Politicum, le 29 janvier 2024.
[9] La controverse entre les deux auteurs a été prolongée par un billet publié par la professeure Ariane Vidal-Naquet, le 13 mars 2024, sur le blog Jus Politicum : « Oiseaux. Quelques remarques sur la trahison des mots et des normes ».
[10] Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958. Volume II. Le Comité consultatif constitutionnel de l’avant-projet du 29 juillet 1958 au projet du 21 août 1958, Paris, La Documentation française, 1988, p. 299.
[11] Raymond Janot, Notes et Études documentaires, n° 2530, 11 avril 1959, Paris, La Documentation française, p. 7.
[12] Voir le témoignage de Raymond Janot in Didier Maus, Olivier Passelecq, Témoignages sur l’écriture de la Constitution de 1958 : autour de Raymond Janot, Actes de la journée organisée le 1er octobre 1993 à la Maison de l’Europe de Paris, à l’occasion du XXXVe anniversaire de la Constitution de 1958, Paris, La Documentation française, 1997, p. 86.
[13] Le professeur Denis Baranger écrit avec raison que le Président de la République ne dispose d’aucun titre à gouverner. Voir : Denis Baranger, « Sur quel fondement constitutionnel le Président gouverne-t-il ? », Blog Jus Politicum, 5 décembre 2024.
[14] Table ronde sur « Les institutions à l’épreuve des élections » autour d’Edmond Barrachin, Paul Granet, Raymond Janot, Jean-Marcel Jeanneney, Pierre Marcilhacy, Guy Mollet, Roger-Gérard Schwartzenberg, RPP, n° 838, janvier 1973, p. 1-27, préc. p. 7.
[15] Charles de Gaulle, Discours et messages. Volume II. Dans l’attente, février 1946-avril 1958, Paris, Plon, 1970, p. 10 : « Au chef de l’État la charge d’accorder l’intérêt général quant au choix des hommes avec l’orientation qui se dégage du Parlement ».
[16] Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958. Volume II. op. cit., p. 304.
[17] Voir : Table ronde sur « Les institutions à l’épreuve des élections » op. cit., p. 7.
[18] Notes et Études documentaires, n° 2530, op. cit., p. 7-8.
[19] Ariane Vidal-Naquet, « Oiseaux. Quelques remarques sur la trahison des mots et des normes », op. cit.
[20] Jean Massot, Chef de l’État et chef du Gouvernement. La dyarchie hiérarchisée, Paris, La Documentation française, 2008, p. 131.
[21] Denis Baranger, « Nous sommes définitivement sortis de la Ve République heureuse », Le Monde, 10 septembre 2025.
Crédit photo: Présidence de la République du Bénin / CC BY-NC-ND-2.0
