L’instrument(alisation) de la reconnaissance : le cas de la Palestine Par Jean-Baptiste Dudant et Caroline Chaux
Le 22 septembre dernier, la 80e session de l’Assemblée générale des Nations Unies est le théâtre d’une vague de reconnaissance de l’État de Palestine. Or, émises dans un contexte d’aggravation du conflit israélo-palestinien, ces déclarations témoignent d’un basculement d’un instrument de la reconnaissance à une instrumentalisation de celle-ci.
On September 22, the 80th session of the United Nations General Assembly witnessed a wave of recognition of the State of Palestine. However, made against the backdrop of escalating Israeli-Palestinian conflict, these declarations reflect a shift from recognition as an instrument to its instrumentalization.
Par Jean-Baptiste Dudant, Professeur de droit public à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, et Caroline Chaux, Professeure de droit public à l’Université de Reims Champagne-Ardenne
Chaque fois qu’il est question de définir l’État en droit international, les constitutionnalistes et les internationalistes s’accordent pour citer la Convention sur les droits et devoirs des Etats, adoptée à Montevideo le 26 décembre 1933, avant d’en relever… l’inutilité. Certes, ce traité énonce ce qui se rapproche le plus d’une définition de l’État grâce à une liste de ses « éléments constitutifs » : une « population permanente », un « territoire déterminé », un « gouvernement » ainsi qu’une « capacité d’entrer en relations avec les autres États ». Après avoir remarqué que ces éléments ne suffisent finalement pas à marquer la naissance d’un État, la doctrine s’intéresse aussitôt à la pratique de la « reconnaissance » pour retenir cette même conclusion ambivalente : cruciales à l’émergence d’un Etat, ces reconnaissances ne suffisent pour autant pas à déterminer à partir de quand une entité deviendrait un Etat.
Voilà qui laisse une place non négligeable à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire que de nombreux Etats nouvellement indépendants ont toujours combattu, en vain. Pour revenir à la Convention de Montevideo de 1933 conclue par des Etats d’Amérique latine longtemps sous domination coloniale, les articles 3 et 6 apportent deux précisions : d’abord, « [l]’existence politique de l’Etat est indépendante de sa reconnaissance par les autres Etats » et, ensuite, « [l]a reconnaissance est inconditionnelle et irrévocable ». Rien n’est moins vrai que ces deux assertions qui avaient vocation, à l’époque, à se prémunir contre les menaces extérieures qui ne manquent jamais d’apparaître chaque fois qu’un Etat devient indépendant – ou souhaite le devenir.
Le cadre juridique entourant la reconnaissance d’Etat n’a fondamentalement pas changé depuis plusieurs siècles, à tel point qu’aucune règle juridique ne semble en réalité encadrer l’exercice d’un tel pouvoir. En effet, des considérations politiques justifient généralement cette reconnaissance, parmi lesquelles le désir d’exercer une pression indirecte en faveur d’un Etat tiers contre lequel on souhaite agir. Après tout, le Roi Louis XVI n’a-t-il pas été la première puissance européenne à reconnaître les États-Unis d’Amérique, en 1778, simplement pour affaiblir la couronne britannique[1] ?
On pourrait alors penser qu’il n’y a rien de nouveau sous le soleil de la théorie et de la pratique de la reconnaissance étatique. Pourtant, au moins deux caractéristiques permettent de souligner la singularité de la reconnaissance obtenue par la Palestine à l’issue d’un long processus diplomatique, relancé par le Président de la République française à l’ONU avec l’aide du Royaume d’Arabie saoudite, tous deux à l’origine de la « Conférence internationale de haut niveau des Nations Unies sur le règlement pacifique de la question de la Palestine et la mise en œuvre de la solution des deux Etats »[2]. Le conditionnement de ces reconnaissances interroge leur effectivité (I) tout comme elle remet en cause l’indépendance normalement inhérente à tout Etat (II).
I. La reconnaissance « sous conditions » : quand le droit devient levier diplomatique
L’ambiguïté des reconnaissances de la Palestine n’est sans doute rien d’autre que le reflet de la complexité de la tâche diplomatique à accomplir par leurs auteurs. Les États déploient une rhétorique bien connue : aussitôt après avoir reconnu la Palestine, ils précisent qu’il ne s’agit là ni d’une récompense pour le Hamas ni d’une sanction contre Israël[3]. Tout au contraire, il s’agirait de la seule condition à la paix dans la région. Force est néanmoins de constater que les diverses déclarations prononcées à l’ONU par les chefs d’Etats et les chefs de Gouvernement interviennent à un moment critique, révélateur d’une impasse que l’on doit, semble-t-il, à Israël, bien qu’alimentée par le Hamas. Les déclarations de reconnaissance témoignent alors d’un double discours somme toute logique, dès lors qu’il est question de renforcer la solution à deux Etats. Autrement dit, le soutien apporté à la Palestine ne doit pas signifier que l’on tournerait le dos à Israël, au risque d’empêcher les reconnaissances de produire les effets diplomatiques escomptés. Partant, tous les chefs d’Etats prennent soin de sanctionner d’abord les actes terroristes du Hamas avant de relever combien les hostilités militaires entretenues par Israël sont un obstacle à l’avènement de cette solution à deux Etats. Le Premier ministre britannique Keir Starmer n’a donc pas hésité à déclarer que cette reconnaissance « n’est pas une récompense pour le Hamas », comme d’autres le feront après lui (à commencer par les chefs de gouvernement canadien et belge). Cela conduit les Etats à conditionner leur reconnaissance de la Palestine, au point où l’on peut se demander lesquels ont véritablement reconnu la Palestine au mois de septembre dernier.
En effet, face à l’impossibilité d’obtenir la cessation des hostilités et face à l’annexion des territoires palestiniens[4], la reconnaissance est mobilisée comme un moyen de faire pression sur Israël. C’est d’ailleurs pour cette raison que la France a d’abord indiqué être « prête à procéder à la reconnaissance pleine et entière de l’Etat de Palestine », en juillet, avant de le faire formellement en septembre. L’été de réflexion offert aux parties prenantes devait ainsi susciter un sursaut diplomatique, confirmant la dimension instrumentale de la reconnaissance de la Palestine.
Celle-ci n’a effectivement pas vocation à sanctionner la réunion des éléments constitutifs de l’État évoqués en introduction, sinon la France aurait pu reconnaître la Palestine dès le mois de juillet 2025. Mais il faut garder à l’esprit qu’un Etat est toujours libre de reconnaître ou de ne pas reconnaître un autre Etat : pouvoir discrétionnaire par excellence, la reconnaissance est également un acte de gouvernement ayant trait à la conduite des relations internationales et dont il est impossible d’arguer l’illicéité – contrairement à ce que des avocats ont pu soutenir dans une lettre adressée au Premier ministre britannique Keir Starmer[5].
Cette question de la licéité d’une reconnaissance d’Etat éclipse les conditions dans lesquelles un tel Etat émerge réellement et le rôle de la diplomatie à cette fin. Certes, « l’existence ou la disparition de l’Etat est une question de fait » en droit international[6], mais cela ne signifie pas que la naissance d’un Etat serait spontanée. Au contraire, elle est bien le produit d’efforts diplomatiques catalysés par les reconnaissances et les refus de reconnaissances. La temporalité des diverses reconnaissances de la Palestine permet de l’illustrer, car elles s’inscrivent dans des « temps diplomatiques » marqués, produisant un effet sur leurs modalités. Par exemple, lorsqu’on lit l’intervention du Président de la République française, on peut avoir l’impression que la reconnaissance de la Palestine n’est pas conditionnée. En effet, ce dernier annonce que « fidèle à l’engagement historique de [s]on pays au Proche-Orient, (…) la France reconnaît aujourd’hui l’Etat de Palestine ». Pourtant, il ne fait absolument aucun doute que cette reconnaissance n’a été possible qu’à la suite d’une lettre rédigée par le Président de l’Autorité palestinienne, en juillet dernier[7]. S’adressant au Président français, Mahmoud Abbas y condamnait les attaques terroristes du 7 octobre 2023, appelait à la libération des otages ainsi qu’au désarmement du Hamas et à son retrait de la gouvernance de Gaza. En guise de réponse, Emmanuel Macron a confirmé « qu’à la lumière des engagements (…) pris, la France procédera à la pleine reconnaissance de la Palestine comme Etat (…) ». Ces trois conditions, bien qu’absentes de la déclaration formulée en septembre dernier, conditionnent celle-ci (dans le même sens, v. la déclaration australienne). Relevons, à l’inverse, que certains Etats refusent de reconnaître Israël tant que celui-ci n’aura pas reconnu la Palestine.
Les conditions préalables à la reconnaissance de l’État de Palestine seront d’ailleurs reprises par de nombreux autres Etats mais jamais exactement dans les mêmes termes. Cela conduit à des déclarations ambiguës, dont on ne sait pas avec certitude si elles reconnaissent la Palestine dès leur formulation, ou seulement une fois les conditions remplies. Par exemple, le Prince Albert II de Monaco indique vouloir reconnaître « à la Palestine la qualité d’Etat », plutôt que de déclarer plus simplement reconnaître celle-ci. Il ajoute toutefois : « (…) nous voulons aussi reconnaître à la Palestine la qualité d’Etat en droit international, ce que je fais devant vous », donnant l’impression d’une reconnaissance immédiate, tout en insistant ensuite sur la nécessité de désarmer le Hamas et de libérer les otages. Faut-il en déduire que ces conditions neutralisent la reconnaissance proclamée ?
Il ne fait aucun doute que c’est parfois le cas, comme l’illustre la déclaration belge. Le Premier ministre de la Belgique a indiqué son intention de ne procéder à cette reconnaissance « qu’une fois que tous les otages auront été libérés et que toutes les organisations terroristes, telles que le Hamas, auront été écartées du gouvernement palestinien ». Des contre-exemples existent évidemment, où la reconnaissance de la Palestine n’est pas conditionnée par leur auteur. Ainsi, Luxembourg et Malte déclarent formellement la Palestine comme Etat dans le but de garantir l’émergence d’un nouveau processus de paix dans la région.
L’ensemble de ces éléments permet de comprendre pourquoi la Palestine est un Etat en devenir, puisqu’elle ne pourra l’être qu’à la condition de composer avec une série d’exigences qui freinent sa liberté et son indépendance.
II. Un État en devenir et une autodétermination sous tension
Une pluralité de déclarations de reconnaissance émises après le 7 octobre se réfère expressément au droit d’autodétermination du Peuple palestinien. Le Premier Ministre Canadien affirme : « cette reconnaissance est fermement alignée avec le principe d’autodétermination ». De façon similaire, la déclaration britannique « [est] strictement fondée sur le droit du peuple palestinien à l’autodétermination ». Pour le Premier Ministre norvégien, la reconnaissance émise « souligne que les Palestiniens ont un droit fondamental à l’autodétermination ». Plus qu’une simple mention du droit du peuple palestinien, les reconnaissances de l’État de Palestine seraient ainsi fondées sur un tel droit.
Or, ces références au droit d’autodétermination remplacent le constat objectif de la réunion des éléments constitutifs de l’État. Ainsi, premier État européen à reconnaître la Palestine en 2014, la Suède s’est bornée à constater « que les critères de droit international pour la reconnaissance de la Palestine sont remplis ». À l’inverse, au sein des déclarations émises après le 7 octobre, nulle mention de la qualité étatique objective de la Palestine. S’en dégage l’impression que les États n’ont pas adopté ces déclarations parce que la Palestine serait un État, mais parce que le peuple palestinien aurait le droit de devenir un Etat. L’Australie l’affirme avec clarté lorsqu’elle admet que l’acte de reconnaissance « reconnait [ses] aspirations légitimes et anciennes à disposer de son propre Etat ».
S’agirait-il, ici, de la consécration d’une portée renouvelée du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ?[8] Le droit d’autodétermination est défini, à s’en tenir aux résolutions pertinentes de l’Assemblée générale des Nations Unies, comme le droit, pour un peuple, de pouvoir choisir librement son système politique, économique, social et culturel. Dans la pratique onusienne, ce droit s’est consolidé sous la forme d’un droit des territoires non autonomes à s’exprimer lors d’un référendum d’autodétermination sur l’indépendance ou l’intégration avec un autre État. Il emporte donc un droit virtuel à devenir un État. Est-ce à dire qu’il recouvre, également, un droit à être reconnu comme État, et ce, indépendamment de la réunion des éléments constitutifs ? L’on passerait ainsi d’une présomption d’étatisme des territoires non autonomes à un étatisme automatique comme garantie de l’autodétermination – ce qui est loin d’être admis par la doctrine[9].
La chronologie de ces déclarations de reconnaissance de l’État de Palestine appelle, toutefois, à plus de prudence quant aux conclusions à tirer des motifs invoqués. Ces déclarations présentent la particularité de formaliser une prise de position sur la licéité du comportement d’un État tiers à la reconnaissance : l’État d’Israël. Les références à l’autodétermination du peuple palestinien viseraient alors davantage à insister sur la violation, par Israël, d’une norme impérative du droit international qu’à renforcer la portée de ce droit. L’obligation de ne pas reconnaître une situation issue d’une violation du jus cogens se transformerait ici en une reconnaissance positive de la qualité étatique du peuple illicitement privé de son droit à l’autodétermination. Ainsi, le représentant du Brésil à l’Assemblée générale des Nations Unies a insisté sur le fait que la réunion des éléments constitutifs par la Palestine « a été systématiquement miné[e] […] par une occupation illégale qui ne cesse de s’étendre »[10]. Fonder les déclarations de reconnaissance sur le droit d’autodétermination tendrait à renforcer la visée des États d’utiliser les déclarations de reconnaissance comme forme de sanction ou de réaction – à tout le moins de message ferme – adressée au gouvernement israélien et par-là, la fonction même attribuée à ces reconnaissances.
Comme on l’a déjà relevé, les déclarations insistent également sur l’objectif de pacification et de stabilisation des relations dans la région. La reconnaissance de l’État de Palestine doit faciliter le processus de paix. Cet objectif est, cependant, censé se réaliser par la mise en place d’un gouvernement officiel capable (et volontaire) d’entreprendre les réformes politiques appelées de leurs vœux par les Etats qui veulent bien reconnaître la Palestine. Par conséquent, les Etats assimilent la reconnaissance de l’État palestinien à la reconnaissance de son gouvernement officiel en la personne de l’Autorité Palestinienne. La quasi-totalité des déclarations émises après le 7 octobre précise reconnaître un État Palestinien « gouverné par une Autorité Palestinienne réformée » faisant ainsi de la désignation du gouvernement officiel une condition implicite de la reconnaissance de l’État. Il est, à cet égard, significatif que les déclarations émises avant la date du 7 octobre ne renferment pas une telle exigence. Ce faisant, la reconnaissance de l’ancien mouvement de libération nationale comme gouvernement officiel est à la fois la condition de possibilité d’une reconnaissance de la Palestine comme Etat et la condition de sa réalisation. Autrement dit, cette assimilation rend à la fois possibles l’adoption de déclaration de reconnaissance – en tenant à l’écart de façon claire le Hamas – et la réalisation de cette reconnaissance. Or, la conditionnalité qui en découle révèle non seulement l’autodétermination contrariée du peuple palestinien – l’Autorité Palestinienne étant reconnue comme mouvement de libération nationale depuis 1974 – mais, surtout, elle renforce les exigences imposées à l’État nouvellement reconnu.
Les déclarations insistent, en effet, sur la nécessité, pour l’Autorité Palestinienne, d’adopter « des réformes indispensables, y compris l’engagement d’organiser des élections démocratiques et d’entreprendre des réformes majeures de la finance, de la gouvernance et de l’éducation ». Celles-ci précisent, notamment, que les Etats « attendent du (nouveau) gouvernement palestinien qu’il continue ses efforts en vue de mettre en œuvre des réformes démocratiques » et que la reconnaissance de la qualité étatique « n’altère pas les demandes émises par le gouvernement auprès de l’Autorité palestinienne de mener des réformes en profondeur ». Il est alors permis de mettre en parallèle les déclarations de reconnaissances émises lors de la quatre-vingtième session de l’Assemblée Générale des Nations Unies, le 25 septembre dernier, et la création, par l’Autorité Palestinienne, d’un comité constitutionnel chargé de préparer une nouvelle Constitution dès le 18 août[11], dont le mandat porte sur la séparation des pouvoirs, la gouvernance démocratique et le transfert pacifique du pouvoir. Assurément, la déférence bénévolente de l’Autorité Palestinienne à mettre en œuvre les réformes suggérées par certains États a pesé de façon non négligeable dans ce mouvement de reconnaissance de l’État palestinien. C’est ainsi que, lors de la visite du président Abbas à Paris, le président Macron a annoncé la mise en place d’un comité conjoint qui « contribuera à l’élaboration de la nouvelle constitution ».
La reconnaissance de l’État de Palestine s’accompagne ainsi d’une contrainte marquée sur l’avenir politique de cet État. S’en dégage une certaine contradiction entre l’affirmation de la souveraineté et de l’indépendance de cet État d’une part, et de l’autre la multiplication de conditions implicites qui aménagent un droit de regard poussé des États tiers dans la transition politique palestinienne[12]. L’acte de reconnaissance a, en droit international, pour effet juridique l’opposabilité du principe de l’égalité des souverainetés entre l’État reconnu et l’État reconnaissant. On cherche ici, non sans peine, à percevoir un tel effet au sein des déclarations émises par les États occidentaux après le 7 octobre. La contradiction semble encore plus éclatante avec les références pieuses à l’autodétermination : le droit des Palestiniens à choisir librement leur système politique, économique, social et culturel semble avoir laissé place au droit d’obtenir un État conforme aux exigences fixées par des États tiers.
[1] Une reconnaissance qui ouvrait la voie à la conclusion d’un traité d’alliance et d’un traité de commerce en février 1778, comme le rappelle l’Office of the Historian du Département d’Etat des Etats-Unis d’Amérique
[2] Une conférence qui a donné lieu à une Déclaration préparant le terrain à la reconnaissance de la Palestine comme Etat. Adoptée le 29/07/2025
[3] Cette rhétorique est une réponse à celle déployée par Israël et ses alliés, v. The Guardian, « Netanyahu calls UK’s Palestine recognition « absurd prize for terrorism » », publié le 21/09/2025.
[4] Une politique que le plan de paix, conclu fin septembre par Donald Trump et Benyamin Netanyahu, n’est pas parvenu à remettre en cause, v. RTBF, « Le Parlement israélien vote pour un projet d’annexion de la Cisjordanie occupée, Washington dénonce », publié le 23/10/2025.
[5] M. Milanovic, « No, Recognizing Palestine Would Not Be Contrary to International Law », EJIL:Talk!, publié en ligne le 31/07/2025.
[6] Commission d’arbitrage de la Conférence européenne pour la paix en Yougoslavie (Commission Badinter), avis n° 1 du 29/11/1991, reprod. in RGDIP, 1992, p. 264.
[7] La lettre a été partagée par Emmanuel Macron sur le réseau social X le 12/06/2025.
[8] Ce n’est pas la première fois qu’une déclaration de reconnaissance d’État se fonde sur le droit d’autodétermination, voir sur cette question la thèse de Chloé De Perry, La reconnaissance d’État en droit international public : étude de la pratique contemporaine, thèse de doctorat soutenue à Paris II le 24 janvier 2023. Ces déclarations s’inscrivaient, cependant, à la suite immédiate de déclarations d’indépendance ou de la tenue d’un référendum d’autodétermination, soit après l’exercice effectif du droit d’autodétermination.
[9] C. Eagleton, International Government, 3ème éd., New York, Ronald Press Company, 1957, pp. 79-80 : « [a]ucun Etat n’a le droit de naître » (notre traduction).
[10] Conférence internationale de haut niveau pour le règlement pacifique de la question de Palestine et la mise en œuvre de la solution des deux États, organisée en application de la résolution A/RES/79/81 de l’Assemblée générale du 3 décembre 2024 et de la décision 79/573 B de l’Assemblée générale du 5 septembre 2025, à 1h11.
[11]10007e séance du Conseil de Sécurité, 29 septembre 2025, S/PV.10007.
[12] Pour aller plus loin, Eric Wyler, Théorie et pratique de la reconnaissance d’État, Bruxelles, Bruylant, 2013, P. 104 et suivantes.
Crédit photo: Présidence de la République du Brésil / Ricardo Stuckert / CC BY-ND-4.0
