Une jurisprudence non pérenne : à propos de la condamnation de l’ancien président comorien Ahmed Abdallah Sambi pour haute trahison

Par Abdou Ben Said ASSADILLAH

L’article revient sur la condamnation de l’ancien président comorien pour haute trahison en novembre 2022, une première dans l’histoire constitutionnelle des Comores indépendantes. Il replace d’abord cet arrêt  dans l’évolution du régime de responsabilité pénale du président, longtemps caractérisé par l’immunité et le privilège de juridiction, en soulignant l’ineffectivité de ce régime liée notamment à l’absence de définition de la haute trahison et à la politisation des organes chargés de sa mise en œuvre. Il analyse ensuite le tournant intervenu en 2022, marqué par l’élaboration d’une définition prétorienne de la haute trahison et par la reconnaissance de la compétence de la Cour de sûreté de l’État. Enfin, l’article s’interroge sur la portée et l’avenir de cette jurisprudence, compromis par sa méconnaissance des dispositions constitutionnelles.  

The article looks back at the conviction of the former Comorian president for high treason in November 2022, a first in the constitutional history of independent Comoros. It first places this ruling in the context of the evolution of the president’s criminal liability regime, long characterized by immunity and jurisdictional privilege, highlighting the ineffectiveness of this regime due in particular to the lack of a definition of high treason and the politicization of the bodies responsible for its implementation. It then analyses the turning point that occurred in 2022, marked by the development of a praetorian definition of high treason and the recognition of the jurisdiction of the State Security Court. Finally, the article questions the scope and future of this ruling, which is compromised by its disregard for constitutional provisions. 

Par Abdou Ben Said ASSADILLAH, Doctorant à l’Université de Bourgogne Europe et ATER à l’Université de Picardie Jules Verne

Le 28 novembre 2022, la justice comorienne a rendu un arrêt historique^[1]. Pour la première fois, un ancien chef d’État a été accusé puis condamné pour des faits commis dans l’exercice de ses fonctions. A. A. Sambi, président de l’Union des Comores entre 2006 et 2010 a en effet été reconnu coupable de haute trahison par la Cour de sûreté de l’État.

L’affaire Sambi a connu récemment un regain d’intérêt à la suite de l’annonce, par le président Azali Assoumani, de l’organisation de nouvelles assises, dites de réconciliation nationale, prévues pour le mois de février. Avant l’annulation de ces tables rondes, certains acteurs politiques se revendiquant de l’opposition avaient conditionné leur participation à l’octroi d’une grâce présidentielle aux « prisonniers politiques », au premier rang desquels figure A.A. Sambi. Cette actualité offre l’occasion de revenir sur une affaire qui a suscité de nombreux commentaires, mais peu d’analyses du point de vue constitutionnel. Or, au-delà de sa dimension politique, cette décision soulève des questions juridiques majeures tenant notamment à l’évolution du régime de responsabilité pénale du président comorien et à la portée de cette jurisprudence.

Dans l’histoire des Comores, à l’exception de la Constitution de 1996, les Constitutions successives s’inscrivent dans une logique de protection de la fonction présidentielle. Elles consacrent, d’une part, l’immunité pénale du président pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions, en la limitant à l’incrimination de la haute trahison, et, d’autre part, un privilège de juridiction par l’instauration d’une procédure spéciale applicable au procès en haute trahison (I). Toutefois, en raison de l’absence de définition de cette notion et de la politisation des organes chargés de sa mise en œuvre, l’effectivité de cette forme de responsabilité a longtemps paru improbable (II), jusqu’à ce qu’une jurisprudence récente vienne contredire cette perception. Nous soutenons néanmoins que la consécration de la Cour de sûreté de l’État, en novembre 2022, en juge de la culpabilité du chef de l’État, ne saurait être regardée comme pérenne, dès lors qu’elle méconnaît de manière flagrante les dispositions constitutionnelles (III).

I. L’immunité et le privilège de juridiction

S’agissant des infractions commises par le président dans l’exercice de ses fonctions, les Constitutions comoriennes, hormis celle de 1996^[2], consacrent à son égard une irresponsabilité pénale relative. Seuls les actes qualifiés de haute trahison sont susceptibles de poursuites. Pour les autres, il apparaît que le président est exonéré de toute responsabilité.

Quoi qu’il en soit, lorsque le constituant traite de la responsabilité du président, il ne prévoit que la répression de la haute trahison, en ignorant les autres catégories d’actes^[3]. Il opère une distinction implicite entre les infractions commises par le président dans l’exercice de ses fonctions et celles commises en dehors de celles-ci. Pour autant, il reste silencieux sur le régime applicable à ce second type d’actes. Le constituant n’a apporté aucune précision. On ignore si, pour les actes détachables de ses fonctions, le président devient un justiciable ordinaire et, le cas échéant, si les poursuites devant les juridictions de droit commun peuvent intervenir pendant le mandat ou seulement à son expiration. Alors que, dans d’autres États, le constituant ou le juge constitutionnel ont tranché en faveur de l’une ou l’autre option^[4], ni le constituant comorien ni le juge ne se sont prononcés sur cette question.

Par ailleurs, les Constitutions comoriennes s’accordent sur le privilège de juridiction dont bénéficie le président lorsqu’il est accusé de crimes liés à l’exercice de ses fonctions. Celui-ci ne comparaît pas devant les juridictions ordinaires selon les règles de droit commun applicables aux simples citoyens, mais devant une juridiction spéciale. Il peut s’agir de la plus haute juridiction de l’ordre judiciaire siégeant comme Haute Cour de justice (HCJ), de la juridiction constitutionnelle siégeant en cette même qualité, ou encore d’un tribunal sui generis.

S’agissant de la procédure de mise en accusation, les Constitutions qui l’évoquent prévoient qu’elle est déclenchée par un organe politique, en l’occurrence un certain nombre de députés^[5].

Enfin, la sanction prévue pour le président est tout aussi spéciale. Les textes qui en déterminent sa nature prévoient qu’il encourt simultanément une sanction politique et une sanction pénale : il est automatiquement destitué de ses fonctions et peut se voir infliger une peine de droit^[6].

II. Une procédure inopérante

Certains éléments intrinsèques aux dispositions constitutionnelles relatives à la haute trahison rendent la mise en œuvre de cette forme de responsabilité inopérante. L’absence de définition de la notion de haute trahison et la politisation des organes d’accusation et de jugement constituent un obstacle majeur à l’effectivité de la procédure.

Effectivement, l’ensemble des textes constitutionnels comoriens se caractérise par un silence quant à la définition de la haute trahison. Cette qualification ne figure pas davantage dans les lois organiques relatives à la HCJ, pour la raison simple que celles-ci n’ont pas été adoptées, du moins dans les hypothèses où le constituant a renvoyé au législateur organique le soin de déterminer les règles d’organisation et de fonctionnement de la HCJ ainsi que la procédure applicable devant elle.

Dans ces conditions, on suppose qu’il revient aux auteurs de la mise en accusation de proposer une qualification des faits et à l’organe de jugement de déterminer s’ils constituent effectivement un crime de haute trahison^[7]. Toutefois, en raison de la politisation tant des instances accusatrices que de l’organe de jugement, l’on a conclu qu’il était illusoire d’envisager qu’un président puisse comparaître devant lui, et plus encore qu’il puisse y être condamné.

En effet, une proposition de mise en accusation ne peut aboutir qu’à la condition de recueillir les signatures de deux cinquièmes des députés de l’Assemblée fédérale (dans les Constitutions de 1978 et de 1996) ou la majorité des deux tiers des députés (dans la Constitution de 1992)^[8]. Il apparaît dès lors peu probable qu’une telle initiative aboutisse dans un système caractérisé successivement par le parti unique puis par le parti dominant, où l’Assemblée fédérale est composée, quasi exclusivement ou en majorité, de membres issus du parti présidentiel^[9].

S’ajoute le fait que, pour les députés, la mise en accusation du président constitue une arme à double tranchant. La procédure peut se retourner contre eux car ils risquent de perdre leur mandat, ou à tout le moins d’avoir à le remettre en jeu. Les Constitutions précitées prévoient que « si l’accusation est déclarée irrecevable ou si la culpabilité n’est pas reconnue, l’Assemblée est automatiquement dissoute ».

III. La fragilité de la jurisprudence Sambi

La responsabilité pénale d’un président de la République a été engagée une seule fois dans l’histoire des Comores indépendantes. En mai 2018, l’ancien président A.A. Sambi est placé en résidence surveillée par le ministre de l’intérieur pour « trouble à l’ordre public ». Quelques semaines plus tard, il est mis en examen dans le cadre de l’Affaire de la citoyenneté économique, pour des faits qu’il aurait commis dans l’exercice de ses fonctions de président de l’Union des Comores entre 2006 et 2011.

Premièrement, sur le fondement des articles 151 et suivants du Code pénal alors en vigueur, l’ancien chef de l’État est poursuivi pour détournement de deniers publics. Deuxièmement, en application de l’article 127 de la loi relative à la transparence des activités publiques, économiques, financières et Sociales, A.A. Sambi est poursuivi pour corruption. Troisièmement, sur le fondement des articles 44, 45, 136 et 137 du Code pénal, l’ancien président est inculpé pour complicité de faux et usage de faux. Tous ces faits concernent l’affaire de la citoyenneté économique.

Après plus de quatre années de « détention provisoire », le juge d’instruction procède à une requalification des faits en haute trahison. Son raisonnement repose sur le constat que les infractions reprochées ont été commises dans l’exercice des fonctions présidentielles et que la Constitution en vigueur au moment de la commission des faits prévoyait la responsabilité du président en cas de haute trahison, sans toutefois définir cette notion ni en fixer les éléments constitutifs, les peines et la procédure applicables. Partant de ce vide juridique, le juge d’instruction entreprend une construction prétorienne de la notion de haute trahison, estimant :

Que dans l’intérêt de la justice, il est admis que « il y a haute trahison lorsque le Président ou le Chef de l’Etat ainsi que les Vice-président sont accompli des actes ou un comportement portant atteinte à la dignité de leur fonction. Sont, notamment des actes portant atteinte à la fonction et formant des éléments constitutifs de haute trahison : le scandale public, se trouver en situation de conflit d’intérêt, la commission de certaines infractions comme le détournement des fonds publics, corruption, faux et usage de faux »^[10].     

Sur ce fondement, il conclut que les faits reprochés à l’ancien président sont constitutifs de haute trahison, car ils portent atteinte à la dignité de la fonction présidentielle. Toutefois, alors qu’il préconise initialement la traduction de l’intéressé devant la HCJ, le juge d’instruction se contredit en ordonnant finalement son renvoi devant la Cour de sûreté de l’État, sans motiver ce choix.

La pérennité de la jurisprudence issue de cette ordonnance apparaît très incertaine à plusieurs égards, en ce qu’elle méconnaît la Constitution qui prévoit la traduction du président accusé de haute trahison devant la Cour suprême siégeant en Haute cour de justice.

D’abord, le juge d’instruction excède ses compétences en se substituant à la juridiction de jugement pour définir la notion de haute trahison en l’absence de tout fondement textuel. Dans de telles circonstances, on soutient que, en principe, il appartient à l’organe accusateur d’en proposer la qualification et à l’organe de jugement d’en apprécier la pertinence^[11].

Surtout, le renvoi devant la Cour de sûreté de l’État méconnait explicitement la Constitution de 2018 en vigueur et même la Constitution de 2001 en vigueur au moment de la commission des faits qui désignent la Cour suprême comme juridiction compétente. On peine à justifier le renvoi de l’affaire devant la Cour de sûreté, alors qu’il existait une Cour suprême régulièrement constituée et fonctionnant normalement.

Malgré cela, la Cour de sûreté de l’État s’est déclarée compétente pour connaître de la culpabilité de l’ancien président, en se fondant sur une interprétation extensive de l’article 2 de la loi n° 81-005 portant création de de ladite Cour qui dispose que peuvent être déférés devant elle les crimes et délits politiques. S’estimant compétente pour connaître de « l’universalité » des infractions à caractère politiques, elle a finalement déclaré A. A. Sambi coupable de haute trahison, l’a condamné à la réclusion criminelle à perpétuité, à la dégradation civique de l’ensemble de ses droits civils et politiques, et a ordonné la confiscation de ses biens immobiliers au profit du trésor public.

^[1] L’analyse de cette jurisprudence est réalisé à partir de l’ordonnance N°46/18 aux fins de non-lieu partiel, de requalification et de renvoi devant la Cour de Sûreté de l’État  de Elamine Said Mohamed, Juge d’Instruction près le tribunal de première instance de Moroni et de l’Arrêt N°03/22 du 28/11/22 de la Cour de sûreté de l’Etat.

^[2] Elle prévoit en son article 24 que le président est pénalement responsable de tous les actes commis dans l’exercice de ses fonctions.

^[3] Voir article 39 de la loi fondamentale de 1977, article 38 de la Constitution de 1978, article 76 de la Constitution de 1992 et article 96 de la Constitution de 2018.

^[4] Par exemple, la France, à la faveur de la révision constitutionnelle du 24 février 2007, a opté pour une inviolabilité temporaire du président de la République. Voir article 67 de la Constitution française de 1958 ou l’analyse de Mathieu CARPENTIER, « Le mandat d’amener délivré à l’encontre d’un ancien président de la république aux fins de son témoignage lors d’un procès pénal en cours est parfaitement conforme à la constitution », in Blog de jus politicum, 2021.

^[5] Voir article 39 de la Loi fondamentale de 1977 ; article 39 de la Constitution de 1978 ; article 24 alinéa 2 de la Constitution de 1996 ; article 78 de la Constitution de 1992.

^[6] Voir article 41 alinéa 3 de la Constitution de 1978, Article 80 alinéa 3 de la Constitution de 1992 et article 24 alinéa 6 de la Constitution de 1996. 

^[7] Cécile GUÉRIN-BARGUES, « Retour sur la procédure visant à destituer Emmanuel Macron : l’article 68 pourrait-il devenir un instrument ordinaire de contrôle du chef de l’Etat ? », in Blog de Jus politicum, 20/10/2024.

^[8] Rappelons que les Constitutions de 1977, 2001 et 2018 ne traitent pas de la procédure applicable en la matière. Les deux dernières renvoient au législateur organique de préciser son texte. Mais ces lois organiques n’ont jamais été adoptées.

^[9] Les Comores ont connu le monopartisme de 1975 à 1989. À la suite de l’abolition du parti unique et du renouvellement de l’Assemblée fédérale en décembre 1992, le parti du chef de l’État, Djohar, devient minoritaire au Parlement. Cette situation est toutefois de courte durée, puisqu’il retrouve une position dominante à l’issue des élections législatives anticipées consécutives à la dissolution de juin 1993. Par la suite, le parti de son successeur, rafle quasiment l’ensemble des sièges de l’Assemblée fédérale lors des élections législatives de décembre 1996.

^[10] Soulignons l’usage de guillemets par l’auteur de l’ordonnance, sans qu’aucune référence ne soit fournie pour renvoyer à la source de cette affirmation.

^[11] On ne connaît pas l’organe accusateur puisque la loi organique devant fixer la procédure applicable devant la HCJ n’a jamais été adoptée. 

Crédit photo: David Stanley / CC BY-2.0