Regard critique sur l’adoption de la loi de finances pour 2026: L’usage contestable des procédures d’urgence (2/2) Par Théo Ducharme & Émilien Quinart
La loi de finances pour 2026 clôt une séquence politique et constitutionnelle d’une densité exceptionnelle. Son parcours d’adoption illustre l’incompréhension par le Premier ministre de la logique même du régime parlementaire. En déposant un projet quasiment identique à celui du Gouvernement censuré et en renonçant à l’usage de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution sans accord de coalition préalable à l’examen de la loi de finances, il a fait de la procédure budgétaire le cadre d’une négociation que les contraintes constitutionnelles et organiques rendaient structurellement impossible. Cette question a fait l’objet d’un premier billet. Devant l’enlisement des débats budgétaires, les procédures d’urgence prévues par l’article 47 de la Constitution ont été mobilisées mais détournées de leur objet : la loi spéciale de décembre 2025, la « régulation budgétaire renforcée » et la menace permanente de la mise en vigueur du budget par ordonnance ont servi à forcer l’adoption de la loi de finances au détriment de la sincérité du débat parlementaire. Cette question fait l’objet du présent billet.
The 2026 Finance Act marks the conclusion of an exceptionally intense period of political and constitutional activity. The process leading to its adoption illustrates the Prime Minister’s misapprehension of the very logic of the parliamentary system. By submitting a bill that was virtually identical to that of the censured government and by refraining from invoking Article 49, paragraph 3, of the Constitution without securing prior coalition agreement before the examination of the Finance Bill, he transformed the budgetary procedure into a framework for negotiations that constitutional and organic constraints rendered structurally impossible. This, at least, was what the first post sets out to demonstrate. Faced with the resulting deadlock in the budget debates, the emergency procedures provided for in Article 47 of the Constitution were invoked but diverted from their intended purpose: the special law of December 2025, the « enhanced budgetary regulation, » and the constant threat of implementation by Ordinance were deployed to force the adoption of the Finance Bill at the expense of the sincerity of parliamentary debate. This point will be the subject of the present post.
Par Théo Ducharme, Professeur à Aix-Marseille Université, Institut Louis Favoreu (ILF), et
Émilien Quinart, Professeur à l’Université de Strasbourg, Institut de Recherche Carré de Malberg (IRCM)
L’article 47 de la Constitution, complété par la LOLF, organise des procédures pour permettre l’adoption du budget avant le 31 décembre, à défaut pour assurer la continuité financière de l’État dans l’attente de l’adoption d’une loi de finances. Elles ont été mobilisées sur le PLF 2026 dans des conditions particulièrement contestables du point de vue du droit constitutionnel.
Une loi spéciale « de confort ». L’article 47, alinéa 4 de la Constitution dispose que « si la loi de finances (…) n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés. » Cette disposition a été imaginée en 1958 par le directeur du Budget, Gilbert Devaux, pour faire face à une situation dans laquelle, une longue crise ministérielle survenant à l’automne rendrait techniquement impossibles la préparation et le dépôt du budget en temps utile pour une promulgation avant le 31 décembre[1]. Dans cette hypothèse, le Gouvernement sollicite, côté recettes, le vote d’une loi partielle (la première partie de la loi de finances en discussion s’il est encore temps) ou spéciale (ad hoc) pour l’autoriser à percevoir les impôts, et à emprunter, en attendant l’adoption de la loi de finances. Sur le fondement de cette loi, côté dépenses, le Premier ministre ouvre par décret les crédits relatifs aux « services votés » pour poursuivre provisoirement l’exécution des services publics. La situation prévue par l’alinéa 4 de l’article 47 de la Constitution s’était présentée exactement ainsi à l’automne 1962, lorsque rendu caduc par l’effet de la dissolution, le projet de loi de finances pour 1963, redéposé en décembre à l’ouverture de la législature, ne l’était manifestement plus « en temps utile » pour être adopté avant le début de l’exercice.
En 2025, les conditions pour recourir à la loi spéciale, prévues par la Constitution ou par la jurisprudence, n’étaient pas réunies[2]. Certes le projet de loi de finances avait été déposé une semaine trop tard (cf. introduction du premier billet). Pour autant, ce dépôt tardif, daté du 14 octobre, ne privait ni le Parlement d’un délai de 70 jours pour se prononcer sur le PLF, ni le Conseil constitutionnel d’un délai de 8 jours pour rendre, le cas échéant, une décision en urgence avant le 31 décembre. Au sens de l’article 47, alinéa 4 de la Constitution, le PLF pour 2026 avait donc bien été « déposé en temps utile » pour être promulgué avant le début de l’exercice[3]. N’étaient pas davantage réunies en 2025 les conditions qui avaient conduit à recourir à des lois spéciales en dehors des cas expressément prévus par la Constitution. En effet, tant le Conseil constitutionnel[4] que le Conseil d’État[5] ont admis d’interpréter l’article 47, alinéa 4, de la Constitution comme devant « inspirer » la procédure à suivre pour remédier à deux lacunes constitutionnelles : celle d’une censure intégrale de la loi de finances par le Conseil constitutionnel quelques jours avant le 31 décembre (hypothèse de décembre 1979 désormais prévue par l’article 45 de la LOLF) ; celle de la démission du Gouvernement en cours de procédure budgétaire (hypothèse de décembre 2024), les ministres démissionnaires n’ayant plus la compétence pour soutenir la discussion de la loi de finances devant les assemblées. Rien de tel en décembre 2025.
Le Gouvernement s’est simplement offert une loi spéciale « de confort » après l’échec de la CMP, le 19 décembre – une loi spéciale qui, selon les termes mêmes de la ministre des comptes publics, « nous offre quelques jours supplémentaires pour doter au plus vite la France d’un budget »[6]. La loi spéciale de 2025 ne répond pourtant à aucune situation imprévisible ou imprévue. Elle n’est ici qu’une procédure dilatoire privant l’Assemblée nationale de la possibilité de rejeter la loi de finances en lecture définitive, le cas échéant en application de l’article 49, alinéa 3, ce qui aurait dû être la voie normale. En interrompant volontairement la navette sur la loi de finances, le Gouvernement s’ouvre opportunément la possibilité de mettre en vigueur le budget par voie d’ordonnance comme le permet l’article 47, alinéa 3 de la Constitution – puisqu’il empêche le Parlement de se « prononcer » dans le délai de 70 jours (cf. infra). En outre, l’argument de la continuité budgétaire ne tient pas : si la loi de finances avait été rejetée avant le 23 décembre, il restait encore sept jours pour faire adopter en urgence une « loi spéciale » conformément à l’article 47, alinéa 4 de la Constitution – un nouveau projet de loi de finances ne pouvait effectivement plus être « déposé en temps utile ». Recourir à la loi spéciale était donc, non seulement inconstitutionnel, mais déloyal.
Un cadeau empoisonné pour Noël. Présentée par le ministre de l’Économie comme une simple « roue de secours » pour « permettre d’aller au bout de l’examen du projet de loi de finances »[7], la loi spéciale est cependant loin d’être neutre pour les finances publiques. Sur son fondement en effet, un décret de « services votés » du 29 décembre 2025, ouvre les crédits jugés indispensables pour poursuivre l’exécution des services publics[8]. Afin toutefois de ne pas « préempter les autorisations budgétaires qui seraient adoptées par le législateur dans le cadre de la loi de finances pour 2026 », le Premier ministre impose, le jour même de la publication du décret, un blocage desdits crédits à hauteur de 75 %[9]. Cette pratique – dite de « régulation budgétaire renforcée » – s’opère par voie de simples circulaires adressées aux ministres. Parce que rien n’oblige à dépenser la totalité des crédits ouverts[10], Matignon et Bercy peuvent valablement imposer aux administrations de ne consommer que 25 % des crédits en attendant l’adoption de loi de finances. Toutes les dépenses ne sont cependant pas logées à même enseigne par les circulaires : les agents publics sont rémunérés, les dettes sont remboursées, les pensions sont versées, les engagements contractuels sont honorés, les dépenses d’intervention (prestations sociales notamment) restent obligatoires en situation de compétence liée[11]. En revanche, sont interdites par principe les dépenses dites discrétionnaires correspondant notamment à des investissements nouveaux, à des créations de postes, à des repyramidages, au versement de subventions facultatives aux entreprises, ménages et collectivités. De là l’idée – mainte fois répétée par le Gouvernement – que MaPrimeRénov’ ne pourra être versée, que des frégates, avions ou munitions pour l’armée ne pourront être commandés, que des surveillants pénitentiaires et enseignants ne pourront être recrutés, que les dotations d’investissement aux collectivités territoriales ne pourront être allouées[12] etc. Ces blocages aux conséquences très concrètes sur l’action de l’État, et donc sur les Français, ont été en partie instrumentalisés par le Gouvernement. La formule – « Je l’avais dit : pas de budget, pas de guichet »[13] – employée par Vincent Jeanbrun, ministre chargé du logement, suffit à s’en convaincre. L’opposition n’a pas hésité, quant à elle, à parler de « chantage » et de « dramatisation »[14]. Bloquer par circulaire, à quelques mois des élections municipales, les dotations d’investissement aux collectivités territoriales n’a effectivement rien d’anodin. Que la loi spéciale et la régulation budgétaire renforcée aient servi de moyen de pression stratégique aux mains d’un Gouvernement aux abois est une perspective regrettable, mais plausible.
Une ordonnance de Damoclès. L’adoption de la loi de finances pour 2026 a été vampirisée par la perspective d’une ordonnance budgétaire. L’article 47, alinéa 3 de la Constitution habilite en effet le Gouvernement à mettre en vigueur par ordonnance les dispositions du projet de loi de finances si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours. Cette conséquence est particulièrement brutale, ce que Michel Debré assumait parfaitement en 1958[15]. Aucune habilitation ou ratification parlementaire n’est exigée. Le mécanisme n’est subordonné qu’à deux conditions : l’une temporelle, l’écoulement d’un délai de 70 jours après le dépôt du projet, l’autre matérielle, le fait que le Parlement ne se soit « pas prononcé » dans ce délai, c’est-à-dire n’ait ni définitivement adopté, ni définitivement rejeté la loi de finances. Or, compte tenu du renoncement initial à l’usage de l’article 49, alinéa 3 par le Premier ministre, et des 24 675 amendements déposés sur le texte au fil des lectures, il est apparu très tôt, au cours de la procédure budgétaire, que ces deux conditions pourraient être réunies. Dès le 21 octobre 2025, le Gouvernement accrédite l’hypothèse de l’ordonnance en incluant la suspension de la réforme des retraites dans une « lettre rectificative » au projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) – l’enjeu était majeur puisque se posait la question de savoir si une ordonnance (ici prise sur le fondement de l’article 47-1, alinéa 3 de la Constitution) pouvait inclure des amendements acceptés par le Gouvernement en cours de procédure budgétaire ou devait seulement se contenter de mettre en vigueur le projet initialement déposé. Puisque la « lettre rectificative » relève de l’initiative des lois[16], et non du droit d’amendement, il était assuré que la suspension de la réforme des retraites pourrait figurer le cas échéant dans l’ordonnance. En procédant ainsi, et bien qu’il n’y ait finalement pas eu besoin d’y recourir, le Gouvernement donnait d’emblée du crédit à l’hypothèse de l’ordonnance… qui planait donc comme une épée de Damoclès au-dessus des débats budgétaires depuis le mois d’octobre.
L’article 47, alinéa 3 est certes une procédure censée sanctionner un Parlement qui « [n’aurait] pas fait son métier »[17] en tardant à adopter ou rejeter la loi de finances. Mais encore faut-il que le retard soit réellement imputable au Parlement. En 1958, le Comité consultatif constitutionnel (CCC) et Conseil d’État s’étaient inquiétés des manœuvres d’un Gouvernement – maître de la procédure législative – qui ralentirait, voire suspendrait, volontairement le cours de la navette pour laisser s’écouler le délai de 70 jours. Le projet de constitution issu du CCC prévoyait d’ailleurs que le recours à l’ordonnance budgétaire soit conditionné par l’application préalable des trois derniers alinéas de l’article 45 de la Constitution, c’est-à-dire la réunion de la CMP sur le projet de loi de finances, une nouvelle lecture par les deux assemblées, et le cas échéant le « dernier mot » donné à l’Assemblée nationale[18]. À ces conditions seulement, le recours à l’ordonnance paraissait légitime. Or en 2025, tant le renoncement à l’article 49, alinéa 3, que l’interruption volontaire de la navette parlementaire après l’échec de la CMP (au bénéfice de la loi spéciale) empêchèrent objectivement le Parlement de se prononcer dans le délai de 70 jours (échu le 23 décembre). En 2024 déjà, le Gouvernement avait tardé à saisir le Sénat après le rejet de la première partie de la loi de finances par l’Assemblée nationale en première lecture – il ne le fit que neuf jours plus tard… Brandir la menace du recours à l’ordonnance lorsque le Gouvernement, par des manœuvres plus ou moins dilatoires, ralentit la possibilité pour le Parlement de « se prononcer » dans le délai de 70 jours, voire l’en empêche, paraît donc particulièrement déloyal. C’est pourtant ce qui fut fait, certes pas en automne, mais tout au long du mois de janvier 2026[19]. Renoncer au 49, alinéa 3, interrompre la navette parlementaire, ne pas donner le « dernier mot » à l’Assemblée nationale devrait interdire in fine au Gouvernement – dans une logique d’estoppel – de mettre en vigueur la loi de finances par ordonnance. Le Conseil constitutionnel pourrait y voir là un motif sérieux d’insincérité du débat parlementaire[20]. Dans tous les cas, l’article 47, alinéa 3 de la Constitution mériterait aujourd’hui d’être abrogé : à l’origine, il n’était que le corollaire indispensable de la limitation très stricte des sessions parlementaires. (Les 70 jours correspondaient d’ailleurs très exactement à la durée de la session ordinaire d’automne. Au-delà, seule l’ordonnance permettait de doter la France d’un budget). Le recours à l’ordonnance devrait être interdit lorsque le Parlement est réuni en session, ordinaire ou extraordinaire ; c’est d’ailleurs ainsi que l’entendaient Paul Coste-Floret et Paul Reynaud en août 1958[21]. Leurs lointains successeurs au Parlement ne l’entendent assurément plus de la même manière[22], imprégnés qu’ils sont sans doute de 67 ans de « démocratie exécutive ».
[1] Sur la genèse de cette disposition, voir Nicolas Vergnet, art. cit., § 5 et s., [à paraître].
[2] Le professeur Mathieu Carpentier l’a déjà parfaitement démontré : « Les conditions pour une loi spéciale ne sont pas réunies… mais c’est quand même ce qu’on va faire », Matter, Forme and Power Blog, 11 déc. 2025
[3] Cette lecture résulte de l’avis du Conseil d’État du 3 oct. 2024 sur le projet de loi de finances pour 2025, n° 408650. Voir Rapport d’activité 2024, La Documentation française, p. 263.
[4] Décision n° 79-111 DC précitée, § 2.
[5] CE, Ass. Gale, 9 déc. 2024, Avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, n° 409081, § 3 et 4.
[6] Séance du mardi 23 déc. 2025, Journal officiel, année 2025, n° 142 A.N. (C.R.), p. 11413 col. 2.
[7] Ibid.
[8] Nous nous permettons de renvoyer à notre étude : Émilien Quinart, « En attendant la loi de finances : le régime des services votés », RFDA, 2026, n° 2, à paraître.
[9] Circulaire interministérielle du Premier ministre relative à la mise en œuvre du décret de services votés, 30 décembre 2025, NOR : PRMX2536775C.
[10] Décision n° 2002-464 DC du 27 déc. 2002, § 5.
[11] Circulaire de la ministre de l’action et des comptes publics relative à la gestion budgétaire de l’État pendant la période des services votés en 2026, 30 décembre 2025, NOR : CPPB2536414C.
[12] Séance du lundi 22 déc. 2025 à 21h30, commission des finances de l’Assemblée nationale, compte rendu n° 053.
[13] « MaPrimeRénov’ suspendu dès janvier en raison de l’absence de budget pour 2026 », Le Monde, 21 déc. 2025.
[14] Propos d’Éric Coquerel, président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, séance du lundi 22 déc. 2025 à 21h30, compte rendu n° 053, p. 7.
[15] Discours devant l’Assemblée générale du Conseil d’État, 27 août 1958, Documents pour servir (DPS) à l’histoire de l’élaboration de la constitution du 4 octobre 1958, volume III, Paris : La Documentation française, 1991, p. 259.
[16] Décision n° 90-285 DC du 28 déc. 1990, § 5.
[17] Propos de Gilbert Devaux, directeur du budget, en 1958 (DPS, vol. III, p. 146).
[18] Voir en ce sens les propos très explicites du rapporteur Jérôme Solal-Céligny (DPS, vol. III, p. 144) : « ce que l’on veut dire [à propos de la formule de l’avant-projet], c’est qu’à la condition que le Gouvernement ait fait usage des pouvoirs donnés par ces trois derniers alinéas, c’est-à-dire qu’il ait demandé la réunion de la commission mixte, etc. » Voir déjà, les échanges devant le CCC (DPS, vol. II, p. 490).
[19] Mariama Darame et Nathalie Segaunes, « Budget 2026 : Sébastien Lecornu tiraillé entre la tentation du 49.3 et le recours aux ordonnances », Le Monde, 15 janv. 2026.
[20] Évidemment, ce qu’il ne fit pas dans sa décision du 19 février 2026 précitée (§ 11).
[21] « Il faut qu’il soit bien entendu que, dans le cas de session extraordinaire [nda : de janvier], la procédure de l’ordonnance n’est plus applicable. Le Gouvernement est obligé d’aller jusqu’à la loi. – Paul Reynaud : Naturellement, c’est la procédure normale. » (13 août 1958, DPS, vol. II, p. 492).
[22] Proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d’examen des textes budgétaires présentée Mme Élisabeth Doineau et plusieurs de ses collègues, enregistrée à la présidence du Sénat le 18 déc. 2025. Ni la proposition, ni la commission saisie au fond, ne proposent d’abroger l’article 47, alinéa 3 de la Constitution.
