La liberté administrée ? De l’encadrement de la manifestation à la détermination de ses conditions d’exercice (2/2) Par Thomas Escach-Dubourg
Résumé : Dans un précédent billet, nous mettions au jour un possible renversement de la grammaire de la liberté de manifester : lorsque la restriction devient réflexe, la charge de justification tend à se déplacer du pouvoir vers la liberté elle-même. Ce nouveau billet confronte cette hypothèse aux pratiques. Des trajets imposés au temps du recours, des MICAS à l’extension des techniques préventives, il interroge non plus seulement qui doit justifier la restriction, mais qui détermine les conditions concrètes d’exercice de la liberté, comment et quand. Il examine ainsi le risque d’une liberté progressivement « administrée » et, plus encore, la résilience de notre État de droit face à la banalisation de possibilités sécuritaires.
Summary: In a previous post, we identified a possible reversal in the grammar of freedom of assembly: when restriction becomes a reflex, the burden of justification tends to shift from public authorities to the freedom itself. This new post tests that hypothesis against administrative practice. From imposed protest routes and the timing of judicial review to MICAS measures and the expansion of preventive techniques, it asks not only who must justify a restriction, but who determines the concrete conditions under which the freedom may be exercised, how and when. It thus examines the risk of a freedom becoming progressively “administered” and, more broadly, the resilience of our rule-of-law system in the face of the normalisation of increasingly expansive security powers.
Par Thomas Escach-Dubourg, Docteur en droit public de l’École de droit de l’Université Toulouse 1 Capitole, qualifié aux fonctions de maître de conférences en droit public et en philosophie
Dans un précédent billet publié sur ce blog, nous nous demandions si la liberté de manifester n’était pas en train de changer de grammaire ces dernières semaines. Le régime demeure déclaratif ; l’interdiction reste, juridiquement, le dernier recours. Mais lorsque les mobilisations doivent démontrer qu’elles sont « légitimes » ou suffisamment sûres pour être tolérées, la charge de justification se déplace. Les événements du 31 octobre, en particulier, invitent désormais à déplacer, à leur tour, le regard. Il ne s’agit plus seulement de savoir qui doit justifier la restriction ou qui peut manifester, mais aussi qui décide des conditions dans lesquelles une manifestation peut avoir lieu.
La séquence parisienne est, de ce point de vue, révélatrice. Le 30 octobre au soir, le tribunal administratif de Paris ordonne la suspension de l’arrêté préfectoral interdisant le parcours historique Bastille-Nation déclaré par plusieurs organisations. Le ministre de l’Intérieur relève immédiatement appel. À 22 heures, le Conseil d’État tient une audience ; dans la nuit, un juge unique rétablit l’arrêté contesté. Le cortège devra finalement emprunter les boulevards des Maréchaux, entre les portes de Bagnolet et de Charenton. L’urgence explique la célérité. Elle ne dispense toutefois pas d’interroger ce que l’ordonnance du 31 octobre peut révéler du passage de l’encadrement de la liberté à la détermination de ses modalités.
I. Encadrer n’est pas déterminer
Le paragraphe 7 de l’ordonnance contient une formule saisissante. Après avoir retenu, au regard notamment des troubles survenus depuis le 17 octobre, un « risque très élevé » de troubles majeurs à l’ordre public, relevé la densité commerciale et institutionnelle du parcours déclaré et l’importance des forces nécessaires à sa sécurisation, le Conseil d’État estime que le parcours alternatif imposé par la préfecture préserve « la pleine liberté de manifester » et la visibilité des revendications, tout en garantissant « une meilleure allocation des forces de sécurité »[1].
Cette dernière formule mérite que l’on s’y arrête. Depuis l’arrêt Benjamin de 1933 en particulier, ainsi qu’on l’évoquait dans le précédent billet, le contrôle des mesures de police repose sur une logique bien établie : l’autorité ne peut apporter de restrictions à une liberté fondamentale que si et seulement si celles-ci sont nécessaires au maintien de l’ordre public et si celui-ci ne peut être assuré par des mesures moins attentatoires. Autrement dit, le point de départ du raisonnement demeure la liberté telle que ses titulaires entendent l’exercer ; c’est l’impossibilité ou, à tout le moins, l’insuffisance de mesures moins restrictives qui justifie que l’administration s’en écarte. Depuis 2011, le Conseil d’État rappelle d’ailleurs que le juge administratif doit vérifier qu’une mesure de police passe le triple test de proportionnalité et, notamment, que des mesures moins attentatoires ne permettraient pas d’atteindre le même objectif[2].
Sous cet éclairage, l’ordonnance du 31 octobre opère un déplacement qui appelle commentaire. Le juge ne se borne pas à rechercher si le parcours historique pouvait être sécurisé ; il le compare à celui retenu par la préfecture, dont l’un des avantages tient à une « meilleure allocation » des forces mobiles disponibles. Certes, cette considération n’est pas isolée : elle s’ajoute au niveau de risque retenu et aux caractéristiques propres des lieux. Mais la logique du raisonnement s’en trouve infléchie. Il ne s’agit plus seulement de déterminer si l’ordre public pouvait être maintenu sur le parcours librement déclaré, mais aussi – et peut-être surtout – s’il pouvait l’être plus efficacement ailleurs[3]. Entre la nécessité d’une restriction et l’optimisation administrative des conditions d’exercice de la liberté se dessine alors une différence qui n’est pas seulement sémantique : la première justifie que la liberté cède dans la mesure indispensable ; la seconde risque de faire de l’efficience dans la gestion de l’événement un critère de détermination des conditions mêmes de son exercice[4].
Les organisateurs ne disposent, faut-il rappeler, d’aucun droit absolu au choix de leur parcours. La liberté de réunion doit se concilier avec les exigences de l’ordre public et ses modalités peuvent être modifiées lorsque cela est nécessaire et proportionné. Mais le choix du lieu et de l’itinéraire est loin d’être étranger à cette liberté. La Cour européenne rappelle, par exemple, que la liberté de réunion et de manifestation publique comprend, sous réserve des restrictions admises par l’article 11 § 2[5], le choix du moment, du lieu et des modalités de l’assemblée. Et lorsque la localisation participe de la portée du message, son déplacement constitue lui-même une ingérence[6]. Manifester n’implique, en somme, pas seulement de pouvoir se réunir quelque part : c’est également pouvoir définir les conditions dans lesquelles une revendication devient audible. La liberté de manifestation comporte ainsi une dimension de libre participation, mais aussi de libre organisation. Or c’est très précisément cette seconde dimension qui est ici en cause.
Une distinction apparaît alors, qui prolonge certaines réflexions déjà esquissées dans notre précédent billet. Encadrer une liberté consiste, pour les pouvoirs publics, à fixer les limites que l’ordre public rend nécessaires à l’exercice choisi par ses titulaires. La déterminer consiste, au contraire, à substituer à leurs choix ceux que les autorités estiment plus sûrs, plus efficaces ou plus aisément administrables. Il ne faut, encore une fois, pas exagérer la portée de cette seule ordonnance. Elle contribue néanmoins à rendre la frontière plus poreuse entre encadrer et déterminer. Car lorsque la substitution d’un trajet à celui qui a été déclaré trouve notamment sa justification dans une allocation plus efficiente des moyens disponibles, la nécessité risque insensiblement de se confondre avec l’optimalité, et l’encadrement avec la détermination[7].
La nuance est d’autant plus importante que le Conseil d’État affirme que la liberté de manifester serait, malgré tout, « pleinement » préservée. Elle ne l’est pourtant pas à l’identique : les organisateurs – dont la qualité même était déjà interrogée dans le discours présidentiel – perdent la maîtrise d’une modalité qui participe de l’exercice « concret et effectif », et non simplement « théorique ou illusoire », de la liberté. Le juge peut parfaitement tenir cette ingérence pour justifiée, mais il est plus difficile de considérer qu’elle laisse la liberté de manifester « intacte ». Après le qui de la légitimité des organisateurs apparaît finalement le comment de l’organisation : non plus seulement déterminer qui peut manifester, mais dans quelle forme, sur quel itinéraire et selon quelles modalités la manifestation peut avoir effectivement lieu. Tout le risque est, ainsi que nous le redoutions, que le régime déclaratif conserve son nom tout en revêtant progressivement les atours d’une liberté, pour ainsi dire, « administrée ».
II. Le temps du recours, ou le droit après l’événement
Une autre difficulté dévoilée par cette nouvelle ordonnance tient moins au contenu de la restriction qu’à sa temporalité. Après le qui et le comment, se pose la question du quand. Autrement dit, celle du moment auquel la mesure est prise, portée à la connaissance de ses destinataires et, surtout, peut encore être utilement contestée devant le juge administratif.
En 2023, le Conseil d’État rappelait que l’administration doit, « dans toute la mesure du possible »[8], informer les organisateurs d’une interdiction suffisamment tôt pour leur permettre de saisir utilement le juge des référés. L’affirmation fondait même, pour partie, son refus de transmettre une QPC contestant l’absence de délai minimal entre l’interdiction et la manifestation. La garantie paraît élémentaire : une restriction à une liberté qui ne peut être contestée qu’après coup ne saurait faire l’objet d’une protection juridictionnelle concrète et effective.
Plusieurs ordonnances récentes en révèlent pourtant la fragilité. Le 16 juin 2026, par exemple, le tribunal administratif de Paris constatait que la publication tardive d’un arrêté – jugée « particulièrement regrettable »[9] – ne lui permettait plus de statuer avant son entière exécution[10]. Le 24 octobre, le même tribunal relevait encore qu’une procédure contradictoire, même adaptée à l’urgence, ne permettrait pas de rendre une décision assez tôt pour que les organisateurs puissent utilement en tirer les conséquences[11]. La difficulté tient donc moins à l’existence d’un recours qu’au temps laissé pour l’exercer. Publiée trop tard, l’interdiction demeure contestable en droit tout en devenant, en pratique, de plus en plus difficile à contester utilement[12]. Le paradoxe est alors frappant : la tardiveté de la restriction crée l’urgence, mais l’urgence ainsi créée peut elle-même réduire l’effectivité et l’utilité du recours.
La séquence du 31 octobre dernier ajoute à ce paradoxe. Quelques jours après qu’une audience eut été déclarée matériellement impossible avant la manifestation, le Conseil d’État, saisi cette fois-ci par le ministre de l’Intérieur, a pu tenir une audience à 22 heures et statuer dans la nuit[13]. On se gardera naturellement de déduire de ces épisodes une asymétrie structurelle du référé. Leur juxtaposition interroge toutefois l’égale effectivité de la garantie juridictionnelle : une liberté fondamentale ne l’est effectivement que si ceux qui l’exercent disposent d’un temps raisonnable pour en obtenir la sauvegarde avant que l’écoulement du temps n’ait privé le recours de son objet et, par là même, de son utilité. À cet égard, une ordonnance rendue quelques heures seulement avant l’exercice de la liberté en cause ne peut manquer d’interroger sur l’utilité concrète de la protection ainsi offerte.
L’ordonnance rendue le même jour par le tribunal administratif de Clermont-Ferrand donne à cette difficulté une nouvelle dimension[14]. La veille, le ministre de l’Intérieur avait pris une MICAS à l’encontre d’un militant écologiste, lui interdisant notamment de quitter une commune et lui imposant un pointage pendant les 31 octobre et 1er novembre. Saisi en référé, le tribunal rejette la requête sans audience. Pour écarter l’existence d’une atteinte suffisamment grave et manifestement illégale justifiant une mesure immédiate de sauvegarde, le juge se fonde notamment sur les « effets limités » de la mesure et sur les « faits retenus par le ministre de l’Intérieur ». Cette dernière formule questionne : lorsqu’est en cause un dispositif aussi exorbitant, la référence aux faits tels qu’interprétés par l’administration ne saurait dispenser d’un contrôle suffisamment concret de leur rattachement aux conditions légales de son utilisation[15]. L’effectivité de la garantie juridictionnelle ne tient pas seulement au moment du contrôle, mais également à son intensité[16]. À défaut, celui-ci risque de se confondre avec la reprise du raisonnement de l’exécutif. Une question affleure de nouveau : juger, ne serait-ce pas, encore et toujours, administrer ?
Il reste toutefois que le contrôle doit pouvoir intervenir à temps. Le cas clermontois révèle un paradoxe contentieux : parce que la mesure ne dure que 2 jours, ses effets peuvent paraître trop limités pour justifier l’intervention immédiate du juge ; mais parce qu’elle ne dure que 2 jours, tout contrôle différé perd justement l’essentiel de son utilité. Lorsque de telles mesures sont, de surcroît, notifiées à la veille même de leur exécution, leur brièveté et leur tardiveté peuvent se conjuguer jusqu’à faire apparaître une injusticiabilité de fait[17]. Ce qui réduit, en apparence, la gravité de l’atteinte contribue ainsi, curieusement, à en diminuer la contestabilité. Or celle-ci ne se mesure pas à l’existence formelle et abstraite d’un recours[18] : elle suppose que le juge puisse intervenir avant que la mesure n’ait épuisé ses effets. La sauvegarde effective de la liberté est avant tout affaire de temps – ou, plus exactement, de timing.
III. Quand l’exception change d’objet
Cette dernière ordonnance porte également au jour un phénomène plus large, qui accompagne les restrictions apportées à la liberté de manifester : l’extension et la diversification de l’arsenal sécuritaire préventif dont disposent les pouvoirs publics pour agir en amont des mobilisations. La question n’est dès lors plus seulement celle des conditions auxquelles une manifestation peut être interdite ou encadrée, mais aussi celle des outils susceptibles d’être employés pour prévenir, contenir ou entraver les expressions de la contestation. Leur grande diversité invite à interroger tout à la fois leurs usages, les finalités auxquelles ils sont affectés, mais aussi l’élargissement des possibilités d’action qu’ils ouvrent à l’administration.
Le recours aux MICAS, héritières des assignations à résidence de l’état d’urgence de 2015, à l’encontre du militant écologiste en fournit une illustration significative. En effet, l’article L. 228-1 du CSI réserve explicitement ces mesures aux « seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme » et subordonne leur application à deux conditions cumulatives, dont le juge constitutionnel a précisé qu’elles supposent un risque lié à la commission d’un acte terroriste et des éléments permettant de rattacher l’intéressé aux hypothèses prévues par le texte. Or l’ordonnance clermontoise laisse précisément cette articulation dans l’ombre : les faits reproduits concernent l’appartenance à un mouvement de « lutte écologique radicale », la participation à des mobilisations et des tentatives alléguées de détournement de cortège. Leur éventuelle gravité n’est pas ici la question. La difficulté est ailleurs : comment satisfont-ils aux conditions d’un dispositif dont la finalité légale demeure la prévention du terrorisme ?
Ce cas fait ainsi apparaître une difficulté qui dépasse la seule mesure litigieuse : celle d’une possible « déspécialisation » de l’exception. L’exorbitance d’un dispositif se justifie par la singularité de la menace à laquelle il répond ; lorsque sa finalité se dilate, ses limites qui circonscrivaient son caractère extraordinaire deviennent elles-mêmes moins certaines. Prévenir un trouble à l’ordre public et prévenir un acte terroriste ne sauraient devenir deux formulations interchangeables d’une même compétence. Mais le déplacement n’affecte pas seulement la finalité des instruments : il révèle surtout une transformation plus profonde de la rationalité préventive qui gouverne leur usage.
C’est ici que la référence à Minority Report cesse d’être simplement littéraire[19]. Toute mesure de police administrative est, par définition, préventive ; la difficulté apparaît lorsque cette prévention tend à devenir préemptive, c’est-à-dire lorsque l’action publique intervient toujours plus en amont de la réalisation du trouble, à partir de ce qu’elle anticipe qu’un individu ou une situation pourrait devenir. Plus cette distance avec le risque concrètement caractérisé s’accroît, plus l’exigence de justification devrait pourtant s’intensifier. L’anticipation ne saurait, de toute évidence, devenir ce qui dispense d’établir les raisons de l’atteinte. Or c’est précisément le doute que peut faire naître l’ordonnance clermontoise. Tout se passe comme si le rattachement d’une personne à la menace terroriste, dès lors qu’il est retenu par l’administration, suffisait à ouvrir l’accès à des moyens exorbitants, sans que l’ordonnance donne pleinement à voir le contrôle exercé sur leur utilisation.
Cette logique de préemption gagne d’ailleurs l’espace numérique. Le 27 octobre, le Sénat a, par exemple, adopté un amendement gouvernemental au projet de loi « casseurs-payeurs » étendant le retrait administratif de contenus à certaines provocations « susceptibles de créer un trouble grave à l’ordre public », avec possibilité de blocage et de déréférencement. Le texte n’est certes pas encore du droit positif, mais le glissement qu’il inaugure mérite attention : un mécanisme administratif construit en particulier autour de contenus terroristes s’étend à la prévention de troubles à l’ordre public. Le précédent néo-calédonien rappelle cependant que cette extension des possibilités d’action de l’administration n’emporte pas celle, sans limites, des pouvoirs.
Pris ensemble, ces différents glissements dessinent moins l’effacement de la liberté de manifester qu’une transformation progressive de ses conditions d’exercice, de plus en plus saisies en amont par les pouvoirs publics. Ils ramènent, somme toute, à une même exigence : l’exception ne suspend pas la justification ; elle devrait, au contraire, la renforcer. Plus les instruments mobilisés sont exorbitants, précoces et fondés sur l’anticipation d’un risque, plus leur finalité doit demeurer scrupuleusement définie, leurs conditions effectivement contrôlées et leur nécessité démontrée. À défaut, ce n’est plus seulement l’exception qui s’étend : c’est la ligne de partage même entre droit commun et droit d’exception qui devient de plus en plus fragile. Les mobilisations annoncées au cours du mois de novembre fourniront, sans aucun doute, un nouvel indice de la « résilience démocratique » de notre système[20] : l’enjeu ne sera pas exclusivement de savoir quelles restrictions seront adoptées, mais comment elles seront justifiées, quand elles seront publiées et si leur contrôle pourra intervenir bien avant qu’elles n’aient épuisé leurs effets. La véritable épreuve pour notre État de droit, on l’avouait dans le premier billet, se joue peut-être là : dans sa capacité à traverser des crises profondes sans laisser leurs réponses d’exception sédimenter durablement dans le droit, ni nous accoutumer à des restrictions de liberté qui, à force de se répéter depuis quelques années, finiraient par ne plus même étonner ni inquiéter.
[1] CE, ord., 31 oct. 2026, n° 521001 [§ 7].
[2] Récemment : CE, 7 juillet 2026, n° 495809 [§§ 9-10].
[3] Même si cette ordonnance apparaît plus protectrice de la liberté, le raisonnement du juge révèle néanmoins une attention persistante portée à l’efficacité de l’action administrative : TA Grenoble, ord., 5 nov. 2026, n° 2611687 [§§ 9-10].
[4] Comme le révèle encore TA Paris, ord., 4 nov. 2026, n° 2634010 [§ 13].
[5] CEDH, 6 oct. 2022, Mustafa Hajili et autres c. Azerbaïdjan, nos 69483/13 et autres [§§ 57-58].
[6] V. not. CEDH, 27 nov. 2012, Sáska c. Hongrie, n° 58050/08 [§ 21].
[7] Et cela se confirme avec l’ordonnance du TA Paris, 4 nov. 2026, préc. [§ 13].
[8] CE, 4 déc. 2023, n° 487984 [§ 8].
[9] V. not. N. Dumas, « Les regrets du juge administratif », RFDA 2026, p. 679. Encore : TA Paris, 4 nov. 2026, préc. [§ 14].
[10] TA Paris, ord., 16 juin 2026, n° 2618451.
[11] TA Paris, ord., 24 oct. 2026, n° 2632853.
[12] Ce que d’ailleurs laisse entendre, sans forcément en tirer de véritables conséquences, le juge à propos d’un récent arrêté préfectoral : TA Paris, 4 nov. 2026, préc. [§ 14].
[13] Ainsi qu’il avait déjà pu le faire auparavant au sujet de la liberté d’aller et venir et du QR code d’accès : CE, ord., 14 juill. 2026, n° 517698.
[14] TA Clermont-Ferrand, ord., 31 oct. 2026, n° 2603959.
[15] La question renvoie, plus largement, au rôle considérable des notes de renseignement dans l’appréciation de la réalité du risque et de la nécessité des mesures de police. L’ordonnance du Conseil d’État du 31 octobre en fournit une illustration significative : là où le tribunal administratif avait estimé les éléments produits « peu précis et peu circonstanciés » [§ 14], le Conseil d’État leur accorde un certain crédit [§ 7]. V. not. S. Slama, « Du droit des étrangers à l’état d’urgence : des notes blanches au diapason », Plein droit, n° 117, 2018, pp. 37-42, spéc. p. 40.
[16] Elle sait toutefois se faire plus grande dans certaines hypothèses : TA Grenoble, ord., 5 nov. 2026, préc. [§§ 8-11]. Encore : TA Strasbourg, ord., 5 nov. 2025, n° 2609920 [§ 10].
[17] V. les difficultés liées à la notification, à la veille des manifestations, de MICAS ou d’autres mesures : plusieurs recours devant des tribunaux administratifs n’ont donné lieu à aucune audience ou ont été rejetés au tri.
[18] CEDH, 6 juill. 2023, B.M. et autres c. France, nos 84187/17 et autre [§§ 56-58].
[19] M. Carpentier, « Police administrative et prévention d’infractions pénales », AJDA 2026, p. 1653.
[20] W. Merkel, « What is Democratic Resilience? », Democratization, n° 33, 2026, pp. 472-493.
