Brésil : les défis institutionnels du nouveau président Jair Bolsonaro Par Annette De Moura
La nouvelle année a commencé au Brésil par l’investiture du président Jair Bolsonaro – le candidat « anti-système » qui a remporté le second tour des élections présidentielles, à la majorité absolue des suffrages, le 29 octobre 2018. À l’occasion de son premier discours en tant que président de l’Etat fédéral, Bolsonaro a confirmé aux citoyens brésiliens sa volonté d’incarner une nette rupture avec la pratique politique antérieure. Sa promesse d’un virage politique et institutionnel radical, faite dès la campagne, soulève de nombreuses questions d’ordre constitutionnel qui seront, pour certaines d’entre elles, présentées dans ce billet.
The new year began in Brazil with the inauguration of President Jair Bolsonaro – the « anti-system » candidate who won the second round of presidential elections on October 29th 2018, by an absolute majority of votes. On the occasion of his first speech as president of the federal state, Bolsonaro confirmed to the Brazilian citizens his will to embody a clear break with the previous political practice. His promise of a radical political and institutional shift, made during the campaign, raises many constitutional issues that will be, for some of them, presented in this post.
Par Annette De Moura, doctorante en droit constitutionnel à l’Université Jean Moulin Lyon III
« Nous pouvons, moi, vous et nos familles, tous réunis, restaurer les modèles éthiques et moraux qui transformeront notre Brésil (…) Notre drapeau ne sera plus jamais rouge. Il ne sera rouge que s’il faut (verser) notre sang pour le maintenir vert et jaune »[1]. Le nouveau chef d’Etat du Brésil, Jair Bolsonaro – élu confortablement lors du deuxième tour des élections présidentielles, en octobre 2018 – est entré en fonction le 1er janvier 2019. Depuis son élection, il a concentré l’attention des médias nationaux et internationaux, soucieux de saisir les visées politiques précises de ce député de l’Etat de Rio de Janeiro, qui s’est présenté durant toute la campagne comme un candidat « anti-système ».
Préférant les réseaux sociaux aux médias traditionnels, Bolsonaro a délivré, principalement via son compte twitter, et avec parcimonie, des informations essentielles concernant la composition de son gouvernement et les réformes d’ampleur qu’il envisage pour le pays. Ainsi, après avoir confirmé par un « tweet », le 1er novembre, sa volonté de transférer l’ambassade du Brésil de Tel Aviv vers Jérusalem, il a également précisé dans une publication du 29 décembre 2018, quelques jours avant la passation de pouvoir, son projet de révision de la loi sur le désarmement – par décret – pour ouvrir plus largement l’accès des citoyens brésiliens aux armes. Cette dernière déclaration nous renseigne sur l’étendue des compétences du chef de l’Etat au Brésil qui, peut, en effet, modifier substantiellement le sens de la législation, par l’adoption d’un décret.
De manière générale, l’entrée en fonction du trente-huitième président du Brésil nous offre l’occasion de saisir quelques enjeux primordiaux, essentiellement d’ordre institutionnel, concernant tant l’organisation que l’exercice du pouvoir du chef d’Etat au sein d’un régime politique qualifié de régime « présidentialiste ». De fait, durant les quatre prochaines années, le président Bolsonaro – réunissant les compétences du chef d’Etat et du chef du gouvernement – disposera d’importantes attributions pour déterminer la politique du pays, sous réserve, toutefois, d’obtenir le soutien du Congrès fédéral. Or, réunir une majorité au sein des deux chambres constitue, au Brésil, une sempiternelle épreuve pour l’organe exécutif du fait du multipartisme.
Un président « anti-système », nouveau visage d’un pouvoir exécutif fort
Le Brésil est un Etat de type fédéral organisé, d’après la Constitution du 5 octobre 1988[2], suivant un découpage institutionnel à trois échelons : l’Etat fédéral, les 26 Etats fédérés et quelque 5500 Communes. Il existe à chaque niveau un organe exécutif et un organe délibérant – tous deux issus de l’élection populaire directe. La doctrine classe généralement le Brésil dans la catégorie des régimes dits « présidentialiste » car, à bien des égards, les institutions brésiliennes rappellent effectivement celles du « régime présidentiel » Etats-Unis[3]. Au niveau fédéral, l’organe délibérant se caractérise par un bicamérisme égalitaire dans lequel le Sénat représente de manière équivalente tous les Etats fédérés et la Chambre basse les différentes opinions politiques du pays, avec un nombre de députés par Etat déterminé en fonction de l’étendue de sa population. Face au Congrès, la Constitution de 1988 a instauré un organe exécutif fort, essentiellement incarné par le chef d’Etat. Il détient de larges compétences dans la mesure où il participe à la confection des lois avec le Congrès. De fait, investi du pouvoir d’initiative, de promulgation et de sanction des lois, le président jouit également d’un droit de veto (susceptible d’être surmonté par un vote à la majorité absolue du congrès) (art. 66). En cas d’urgence, le chef d’Etat est également habilité à adopter des mesures provisoires (medidas provisórias) ayant force de loi, soumises à approbation ultérieure du Congrès (art. 62) tout comme il est habilité, en circonstances normales, à obtenir du Congrès une délégation législative (art. 68) lui permettant d’édicter des mesures comparables aux ordonnances françaises sous la Ve République. Le Président au Brésil constitue donc un véritable organe législatif partiel.
À cet égard, la déclaration du président Bolsonaro, publiée sur son compte twitter, le 29 décembre dernier, permet de saisir l’étendue de l’influence du chef d’Etat sur la législation. En effet, celui-ci a dévoilé sa volonté d’autoriser, par décret, la possession (et non le port) d’armes pour les citoyens sans antécédents judiciaires. Pour l’heure, la possession d’armes est soumise à des conditions strictes définies par le décret d’application n° 5.123/2004 de la loi fédérale sur le désarmement du 23 décembre 2003. Par l’édiction d’un nouveau décret, appréciant de manière plus souple les conditions posées par la loi, Bolsonaro sera tout à fait à même d’offrir, aux citoyens brésiliens, un accès facilité aux armes automatiques. Le pouvoir d’interprétation du chef de l’Etat dans l’application des lois est ainsi tout à fait notable. En revanche, concernant le port d’armes, la loi de 2003 étant plus précise et détaillée, l’allègement des conditions posées nécessitera l’adoption d’une nouvelle loi fédérale par le Congrès ce qui, nous le verrons, est loin d’être acquis.
Au nombre des pouvoirs propres du chef de l’Etat figure également la nomination des ministres. Ceux-ci doivent, d’après la Constitution, assister le président dans l’exercice de ses prérogatives (art. 76). À la mi-décembre Bolsonaro, a révélé la composition de son gouvernement. Ce fut l’un des principaux épisodes médiatiques précédant l’investiture car, à défaut de programme clairement défini par le candidat durant la campagne, l’identité des ministres devait permettre d’imaginer a minima la future direction politique du pays. Pour les vingt-deux portefeuilles ministériels, Bolsonaro a nommé des techniciens spécialisés dans chacun des champs ministériels. Bolsonaro a ce faisant fait une première entorse à ses promesses électorales car il avait annoncé, durant la campagne, la nécessité de réduire à quinze le nombre de ministères[4]. Paulo Guedes, son ministre de l’économie, ultra-libéral, surnommé le « Chicago boy », est devenu une figure centrale du gouvernement. Bolsonaro lui a confié la tâche de déterminer le sens de la politique économique du Brésil. L’importance de Guedes – devenu le deuxième homme fort de l’organe exécutif – témoigne de la spécificité du modèle constitutionnel brésilien qui, contrairement au régime présidentiel américain, confère un rôle essentiel au gouvernement et aux ministres qui le composent. Ce premier gouvernement fit, par ailleurs, l’objet de vives critiques de la part de l’opposition pour deux raisons. D’abord, sa composition trahit l’absence de représentants des Etats de la région Nord et Nord-Est du pays – situation inédite depuis 1889[5]. Ensuite, elle se singularise par la multitude de militaires investis d’un portefeuille ministériel : outre le chef d’Etat qui est lui-même un militaire à la retraite, un tiers des ministres sont issus de l’armée – situation, ici encore, tout à fait inédite depuis la chute de la dictature militaire, en 1985.
Si nous insistons sur le caractère inédit de la structure gouvernementale, c’est parce que, à bien des égards, Bolsonaro souhaite s’inscrire en rupture avec les précédents gouvernements. Considérant que le règne du socialisme – qualifié d’idéologie démoniaque dans les video-clips de campagne du candidat – au pouvoir depuis quinze ans a constitué et continue de constituer la cause des maux du peuple brésilien, Bolsonaro s’est présenté comme le candidat « anti-système », porteur d’une pratique politique nouvelle.
Se démarquer du jeu institutionnel classique : un engagement périlleux
L’élection du Président de la République, au Brésil, est ainsi tout à fait décisive au regard de ses compétences constitutionnelles – qui lui confèrent un rôle déterminant dans la définition et la conduite de la politique nationale. Or, depuis l’élection de Bolsonaro, règne un climat d’incertitude sur l’ensemble des politiques concrètes qui seront menées par le gouvernement. La consécration de l’expertise au rang ministériel présente le défaut de l’incohérence politique. En effet, les ministres pris collectivement ne sont pas guidés par les mêmes convictions. La ministre des droits de l’homme Damares Alves, si elle partage la volonté du président d’interdire le mariage homosexuel s’oppose à l’abaissement de la majorité pénale qu’il a pourtant promu durant la campagne. De même, si P. Guedes prévoit un large plan de privatisation des grandes sociétés nationales, Bolsonaro refuse la privatisation totale de plusieurs d’entre elles dont la grande société pétrolière nationale – Petrobras. Du reste, outre les oppositions inhérentes au gouvernement, le chef de l’Etat devra également composer avec un Congrès très fragmenté.
En effet, bien que le président dispose de larges compétences y compris en matière d’élaboration de la loi, la Constitution du Brésil attribue le « pouvoir législatif » au Congrès (art. 44). Celui-ci a été renouvelé à l’occasion des élections législatives d’octobre 2018. Le parti du président, le PSL, n’y dispose d’aucune majorité. Cela étant, cette situation est somme toute banale au Brésil, eu égard aux modes de scrutin : proportionnel pour l’élection des députés et majoritaire à un tour pour les sénateurs. Néanmoins, la nébuleuse de partis politiques au sein des deux chambres présente une étendue inouïe (30 partis à la chambre des députés, 21 partis au Sénat). Le PSL est le deuxième parti le mieux représenté à la chambre basse derrière le PT – parti de gauche de Haddad et de Lula. Bolsonaro détient ainsi, avec le PSL, 10 % des sièges à la chambre basse et 5 % au Sénat. Néanmoins, certains analystes, comme Murillo de Aragão, considèrent que Bolsonaro peut s’appuyer sur trois « bancs » parlementaires conséquents, les « trois B » (BBB – bala, bio, biblia) à savoir les députés pro-armes, les ruraux et les évangélistes[6]. Bolsonaro disposerait alors d’un soutien de plus de 250 députés et d’environ 56 sénateurs – ce qui lui confèrerait une majorité au Congrès. Cependant, une telle coalition paraît très circonstancielle. Il n’est pas certain que les évangélistes, les ruraux et les parlementaires sensibles à la question sécuritaire forment une quelconque unité et appuient le président en toutes circonstances.
Les principaux projets politiques du nouveau président risquent, par ailleurs, de se confronter à un obstacle de taille : la Constitution du Brésil. Bolsonaro a annoncé, entre autres mesures, l’interdiction du mariage homosexuel, l’interruption de la démarcation des terres indigènes, la création d’un taux unique d’impôt sur le revenu, la réduction de l’âge de la majorité pénale… Ces mesures pourraient bien nécessiter des révisions constitutionnelles. L’interdiction du mariage homosexuel, par exemple, risquerait d’être censurée par le STF – tribunal fédéral suprême – qui s’est prononcé en faveur du mariage pour tous, au nom du principe d’égalité contenu dans la Constitution[7]. Se poserait dès lors la question de la modification des dispositions constitutionnelles relatives au mariage pour exclure l’union maritale des couples homosexuels. De même, concernant l’abaissement de l’âge de la majorité pénale à 16 ans, elle suppose de modifier l’article 228 de la Constitution qui la définit. Or, la procédure de révision constitutionnelle au Brésil est dite « rigide », elle nécessite l’obtention d’une majorité spéciale réunissant les trois cinquièmes des parlementaires au sein de chaque chambre (art. 60).
Pour réaliser les mesures emblématiques de sa campagne, Bolsonaro devra négocier avec les partis politiques présents au Congrès qui, pour la majorité d’entre eux, ne s’inscrivent ni en opposition ni en soutien au gouvernement. Pour Carlos Pereira, Bolsonaro a nommé des techniciens au gouvernement dans l’espoir de créer un consensus de fait entre les différentes formations politiques parlementaires. Il voulait se départir de la pratique constitutionnelle qui impose l’institution de gouvernements de compromis nécessaire à la « gouvernabilité » du pays. C’est d’ailleurs ce qu’il a proclamé dans son discours d’investiture : « grâce à vous, nous sommes parvenus à construire un gouvernement sans collusion et sans bassesses politiques, nous avons formé une équipe de ministres techniques et capables de transformer notre Brésil »[8]. Toutefois, dans la mesure où les principales réformes annoncées risquent de rencontrer une certaine opposition — car si les ministres qui les portent sont des « experts », elles s’inscrivent dans une perspective idéologique marquée — elles ne pourront être adoptées que si le président parvient à obtenir une très large coalition. Ainsi, bien que Bolsonaro ait voulu s’entourer de ministres-techniciens supposés neutres, il ne pourra s’extraire du jeu institutionnel classique qui implique la formation de gouvernements pluri-partisans résultant du « présidentialisme de coalition ».
Les négociations ont d’ailleurs d’ores et déjà commencé pour le nouveau gouvernement, du fait du renouvellement, le mois prochain, de la présidence du Sénat et de la chambre des députés. Cette élection s’accompagne également de la recomposition des commissions parlementaires. En contre-partie du soutien de Bolsonaro à sa réélection, l’actuel président de la chambre des députés, Rodrigo Maia (centre-droit), se serait engagé à conférer au PSL (parti de Bolsonaro) la direction de la très convoitée CCJ — commission parlementaire pour la Constitution et la Justice — mais également de la commission parlementaire pour le budget[9]. Les élections à venir seront donc tout à fait déterminantes pour le nouveau président et son gouvernement.
[1] Extrait du discours prononcé par le président du Brésil Jair Bolsonaro lors de la passation de pouvoir le 1er janvier 2019.
[2] Vous pouvez trouver le texte de la Constitution du Brésil, tel que traduit par Villemain J. et Cleaver J.-F. via ce lien : https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/fr/br/br117fr.pdf.
[3] Sur ce point v. Favoreu L., Gaïa P., Ghevontian R., Pfersmann O., Roux A., Scoffoni G., Mestre J.-L., Droit constitutionnel, Précis, Dalloz, 2018, p. 429.
[4] Amorim F., « Après en avoir annoncé 15, Bolsonaro a déclaré que le nombre de ministères n’atteindrait pas la vingtaine », 27 novembre 2018, https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2018/11/27/bolsonaro-recuo-numero-de-ministerios.htm.
[5] Bilenky T., « Pour la première fois dans la République, le ministère qui prend ses fonctions exclura les régions du Nord et du Nord-Est », 21 décembre 2018, https://www1.folha.uol.com.br/poder/2018/12/pela-primeira-vez-na-republica-ministerio-excluira-norte-e-nordeste.shtml.
[6] « Murillo de Aragão : les rangées de sièges parlementaires qui peuvent donner plus de 250 votes à Bolsonaro », 5 novembre 2018, https://arkonews.com.br/murillo-de-aragao-bancadas-podem-dar-mais-de-250-votos-a-bolsonaro/.
[7] Rodas S., « Interdire le mariage gay devrait faire face à la décision du STF », 28 novembre 2018, https://www.conjur.com.br/2018-nov-28/proibir-casamento-gay-afrontaria-decisao-stf-dizem-especialistas2.
[8] « Graças a vocês, conseguimos montar um governo sem conchavos ou acertos políticos, formamos um time de ministros técnicos e capazes par transformar nosso Brasil ».
[9] Sadi A., « Le président du PSL, parti de Bolsonaro, déclare que le parti soutiendra Maia pour la présidence de la Chambre », 2 janvier 2019 https://g1.globo.com/politica/blog/andreia-sadi/post/2019/01/02/presidente-do-psl-partido-de-bolsonaro-diz-que-sigla-apoiara-maia-para-presidencia-da-camara.ghtml.
