L’irresponsabilité parlementaire en dehors des Chambres. Commentaire du jugement du Tribunal de première instance de Namur dans l’affaire Chodiev c. Gilkinet Par Julian Clarenne
Par un jugement du 19 juin 2019, le Tribunal de première instance de Namur (Belgique) a rejeté une action en indemnisation introduite à l’encontre d’un député de la Chambre des représentants de Belgique pour des propos prétendument diffamatoires qu’il aurait notamment tenus dans le contexte de l’enquête parlementaire « Kazakhgate », la plupart de ces propos étant réputés couverts par l’irresponsabilité parlementaire. S’inspirant des enseignements de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi que des analyses plus « progressistes » d’une frange de la doctrine, ce jugement s’efforce de proposer une lecture actualisée de ce qu’implique le mandat parlementaire, à la lumière de la reconnaissance de l’extension du débat parlementaire au-delà des murs du Parlement.
On June 19th 2019, the Court of First Instance of Namur (Belgium) dismissed a legal action brought against a member of the Belgian House of Representatives, for allegedly defamatory statements made in the context of a parliamentary inquiry. According to the Court, most of these statements were covered by parliamentary non-liability. This judgment offers an updated interpretation of parliamentary mandate, by recognizing the extension of parliamentary debate outside the precinct of the House. The Court relies mainly on ECHR and CJEU case law, as well as on some recent academic works.
Par Julian Clarenne, doctorant à l’Université Saint-Louis – Bruxelles (centre interdisciplinaire de recherches en droit constitutionnel et administratif)
Des propos tenus par un député en dehors de l’enceinte parlementaire peuvent-ils être immunisés de toute poursuite judiciaire ? Un récent jugement rendu par une juridiction de première instance belge dans le cadre du litige Chodiev c. Gilkinet va dans ce sens et tend dans le même temps à raviver le débat constitutionnel sur le champ d’application de l’irresponsabilité parlementaire. Cette décision audacieuse se fait l’écho des mutations du rôle de l’élu dans nos démocraties contemporaines, qui ne pourrait plus être perçu comme n’exerçant son mandat que dans les travées de l’hémicycle. Le débat parlementaire se déploie désormais également à la télévision, à la radio ou sur les réseaux sociaux, ce qui pose la question d’une extension de la protection de la liberté de parole de l’élu. Après avoir réalisé un bref rappel du contexte de l’affaire en cause (I) et du cadre juridique de l’irresponsabilité parlementaire en Belgique (II) nous reviendrons sur le raisonnement développé par le juge belge dans la décision précitée, qui fait droit à une interprétation extensive de la notion (III). Nous formulerons enfin quelques remarques conclusives relatives à cette conception renouvelée de l’irresponsabilité, en rupture avec l’interprétation classique qui est notamment retenue en France (IV).
I. Le contexte du litige : le « Kazakhgate »
Le litige concerne principalement des propos qu’aurait tenus le député belge Georges Gilkinet dans le contexte de l’enquête parlementaire sur le « Kazakhgate », propos qui auraient causé un préjudice personnel au demandeur, Patokh Chodiev. Chodiev est un homme d’affaires kazakh et l’une des principales figures du « Kazakhgate ». Ce scandale d’État aux multiples ramifications éclate en 2012 à la suite de révélations du Canard Enchainé, alléguant qu’un trio d’hommes d’affaires kazakhs aurait sollicité l’aide du président Sarkozy afin d’échapper à une condamnation pénale en Belgique dans le cadre d’une affaire de corruption. Plusieurs personnalités politiques de haut rang auraient ainsi contribué à ce que soit adoptée une loi élargissant le mécanisme de la transaction pénale aux infractions financières, permettant à Chodiev et ses associés d’échapper aux poursuites. Face aux circonstances suspectes dans lesquelles la loi en question fut adoptée et appliquée, le député écologiste Gilkinet consacre dès la publication des révélations une partie de son activité parlementaire à l’éclaircissement de cette affaire. Avec plusieurs députés de la Chambre des représentants, il sollicite la création d’une commission d’enquête parlementaire, qui voit le jour en décembre 2016 et dont il fera logiquement partie. Tout au long de son mandat, Gilkinet est donc amené à faire une multitude de déclarations relatives à l’affaire en cause et à ses protagonistes, tant en séance parlementaire que dans la presse. Considérant notamment que plusieurs de ces déclarations portent atteinte à sa réputation, Chodiev décide alors d’intenter une action en indemnisation contre le député.
Saisi de cette affaire, le Tribunal de première instance de Namur devait en tout premier lieu répondre à la question de savoir si les propos litigieux – tenus pour partie en dehors de l’enceinte parlementaire – tombaient sous la protection de l’irresponsabilité, auquel cas la demande devait être déclarée irrecevable. Parmi ces propos, notons par exemple le fait que le député ait affirmé, tant en séance du Parlement que dans la presse, que la loi sur la transaction pénale visait à permettre à Chodiev d’échapper aux poursuites ou encore que la transaction conclue par ce dernier avec le Ministère public était illégale.
II. Le régime juridique de l’irresponsabilité : une zone grise à éclaircir
En droit constitutionnel belge, le régime de l’irresponsabilité des députés fédéraux trouve son fondement dans l’article 58 de la Constitution, qui dispose depuis 1831 qu’aucun parlementaire « ne peut être poursuivi ou recherché à l’occasion des opinions et votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions »[1]. Protection absolue de nature institutionnelle, l’irresponsabilité fait obstacle à toute poursuite civile ou pénale pour les actes effectués ou des opinions exprimées par un parlementaire dans l’exercice de ses fonctions. Tout l’enjeu consiste alors à déterminer ce qui relève de l’exercice des fonctions d’un parlementaire.
En l’absence d’indications dans les travaux préparatoires, c’est à la doctrine et à la jurisprudence qu’il revient de préciser l’étendue de l’exercice des fonctions parlementaires, afin de définir le champ d’application de l’irresponsabilité. Longtemps, une partie de la doctrine s’est appuyée sur le critère spatial, considérant que la protection couvre tout acte et toute déclaration du parlementaire pour autant qu’ils soient réalisés au sein de l’enceinte parlementaire. Cette thèse a toutefois été contestée par le service juridique de la Chambre des représentants, estimant dans une note publiée en 2015 que « le critère déterminant n’est donc pas le lieu où l’opinion est exprimée mais le fait que l’opinion est ou non émise dans l’exercice des fonctions parlementaires ». L’exercice du mandat parlementaire est présenté comme une notion évolutive, dont les contours peuvent varier au fil du temps. Au-delà des évidences, est ainsi affirmée l’existence d’une zone grise dans la détermination des propos relevant ou non de l’exercice des fonctions parlementaires.
C’est à l’éclaircissement de cette zone grise que le Tribunal de première instance de Namur a été amené à contribuer. Au vu de la faible jurisprudence en la matière, la réponse du Tribunal était très attendue, en particulier afin de savoir si les déclarations faites dans la presse par un député interrogé sur une affaire animant le débat public pouvaient être considérées comme relevant de l’exercice des fonctions parlementaires.
Le Tribunal a rendu sa copie le 19 juin 2019, au terme d’un jugement long de 33 pages : la plupart des griefs sont déclarés irrecevables en ce que les propos litigieux en cause, dont certains tenus en dehors de l’enceinte parlementaire, sont réputés couverts par l’irresponsabilité. Au-delà de la décision, le raisonnement du Tribunal est particulièrement intéressant, en ce qu’il révèle une définition actualisée des contours des fonctions parlementaires.
III. La décision du Tribunal : une interprétation évolutive et contextualisée de « l’exercice des fonctions parlementaires »
Explicitant dans un premier temps la portée générale de l’irresponsabilité parlementaire, la juridiction écarte l’idée selon laquelle seules seraient protégées les déclarations faites au sein du Parlement. Son raisonnement repose d’une part sur l’opinion dissidente de deux juges de la Cour européenne des droits de l’homme[2], soulignant que dans nos sociétés modernes, les propos tenus dans les médias peuvent relever du débat parlementaire. Le Tribunal reprend d’autre part les enseignements tirés de deux affaires dont fut saisie la Cour de justice de l’Union européenne à propos de l’irresponsabilité des parlementaires européens. Dans la droite ligne de la position de la Cour dans l’arrêt Aldo Patriciello[3], le Tribunal affirme tout d’abord que c’est la nature et le contenu de l’opinion des parlementaires qui détermine si celle-ci a été émise dans l’exercice de leurs fonctions et non le lieu de son expression. S’inspirant également des conclusions de l’avocat général de la Cour dans l’affaire Marra[4], le Tribunal définit ensuite comme critère déterminant de la protection des opinions par l’irresponsabilité parlementaire le fait qu’elles portent « sur des problèmes d’intérêt général ou politique, qu’elles soient émises dans l’enceinte du Parlement ou à l’extérieur de celui-ci, à l’exception des allégations de fait concernant une personne ou dans le cadre de contentieux privés sans rapport avec des questions de portée générale ou relevant du débat politique ». C’est donc à l’aune de ces enseignements européens que le Tribunal revendique, dans la lignée de travaux doctrinaux plaidant en ce sens[5], une interprétation « finaliste et évolutive » de l’article 58 de la Constitution « correspondant au rôle exercé par un parlementaire en l’état actuel de la démocratie belge ».
Dans un second temps, le Tribunal entreprend d’apprécier si, dans le cas d’espèce, la nature et le contenu des déclarations litigieuses du député entraient dans l’exercice de ses fonctions parlementaires. Deux éléments extérieurs aux déclarations lui paraissent mériter d’être pris en considération dans sa qualification des opinions en cause. Le premier élément est le contexte dans lequel les propos tenus s’inscrivent, marqué par une importante attention médiatique autour du « Kazakhgate » et placé de la sorte au cœur du débat public. Particulièrement intéressant, le second élément auquel le Tribunal attache de l’importance est le fait que ces opinions aient été émises par un membre de l’opposition, lequel aurait plus besoin qu’un membre de la majorité de s’adresser à des acteurs extérieurs au Parlement – dont les médias – pour « influencer le fonctionnement de l’assemblée ». Partant, le Tribunal prend comme exemple concret l’influence des médias dans la mise en place de l’enquête parlementaire « Kazakhgate » proposée par des députés de l’opposition. Et la juridiction de considérer : « Dans ce contexte, l’expression d’opinions par un parlementaire de l’opposition à destination de la société civile, via la presse, peut dès lors constituer l’exercice direct de sa fonction parlementaire, lorsque cette communication a pour objet de soutenir l’adoption d’une proposition déposée ». Ce dernier critère d’évaluation est quelque peu troublant, dans la mesure où il postule qu’un exercice efficace des fonctions parlementaires pourrait requérir un niveau de protection variable de la liberté de parole du parlementaire selon qu’il soit membre de la majorité ou de l’opposition. Il s’inscrit toutefois pleinement dans la démarche entreprise par le Tribunal, qui s’emploie à examiner in concreto si chaque déclaration litigieuse peut être rattachée à l’exercice d’une fonction parlementaire.
À la lumière des éléments d’appréciation qu’il dégage – contexte médiatique et appartenance du député à l’opposition –, le Tribunal procède enfin à l’examen détaillé du contenu de chaque déclaration. Il en conclut à l’existence d’un lien direct entre la plupart des propos en cause et le travail parlementaire du député, faisant peu de cas du lieu dans lequel ces propos ont été tenus ou répétés. Tel est notamment le cas de déclarations du député parues dans la presse, accusant Chodiev d’avoir usé de ses richesses pour exercer une influence sur l’État belge. Aux yeux du Tribunal, ces propos s’inscrivent dans le prolongement du travail mené par le député au sein du Parlement dans l’exercice de sa fonction de contrôle politique. Quant aux actes non couverts par l’irresponsabilité (publication de la citation sur le site web du député et commentaire qualifiant la citation de tentative d’intimidation), ils sont considérés comme relevant de la liberté d’expression du député. Les griefs sont donc déclarés irrecevables pour la plupart, et non fondés pour le surplus.
IV. Remarques conclusives : une protection parlementaire à géométrie variable ?
Si l’influence de ce jugement dans le droit constitutionnel belge à long terme dépendra en premier lieu de sa réception par la juridiction d’appel[6], il ne manquera pas d’interpeller, tant en Belgique qu’ailleurs. Ses développements rompent en effet avec une conception étroite et plus traditionnelle de l’irresponsabilité parlementaire, qui caractérise notamment le droit constitutionnel français. Consacrant l’irresponsabilité parlementaire en des termes quasi-identiques à l’article 58 de la Constitution belge, l’article 26, alinéa 1er, de la Constitution française[7] fait en effet l’objet d’une interprétation étroite par les juridictions françaises. Depuis un arrêt de principe rendu par la Cour de cassation en 1988[8], les déclarations faites en dehors de l’enceinte du Parlement sont exclues du régime de l’irresponsabilité[9]. Cette conception repose sur l’idée qu’en s’exprimant à l’extérieur du Parlement, le parlementaire est réputé vouloir agir davantage sur l’opinion publique que sur la délibération parlementaire[10].
En dépit du caractère quelque peu hétérodoxe de son raisonnement, le jugement Chodiev c. Gilkinet n’en est pas moins révélateur de l’émergence d’une lecture renouvelée et plus réaliste, tant par la jurisprudence que par la doctrine, du rôle effectif du Parlement en tant qu’instance délibérante. Comme le relèvent Mathias El Berhoumi et Céline Romainville, « le débat parlementaire ne peut plus être envisagé uniquement comme une délibération rationnelle amenant à l’adoption de lois générales et abstraites ; il renvoie davantage à un procédé d’information, de documentation et d’expression publique des alternatives politiques, à un débat sur les discours politiques »[11]. Dans nos sociétés modernes, la plus-value de la figure du parlementaire réside principalement dans sa capacité à servir d’intermédiaire à un dialogue permanent entre l’autorité publique et le citoyen, de nature à intégrer ce dernier dans le débat public. Malgré la réticence d’une partie de la doctrine juridique à concevoir l’action parlementaire au-delà de l’hémicycle, le débat parlementaire peut de ce fait connaitre des prolongements dans l’espace public, et plus particulièrement dans l’expression médiatique. Il nous semble logique, dès lors, de mettre le régime de protection de l’irresponsabilité en conformité avec cette évolution de la définition de la fonction parlementaire. L’octroi de l’immunité selon un critère spatial n’étant pas à même de prendre en compte cette évolution, un examen in concreto de la nature et du contenu de l’opinion apparait comme la méthode la plus adaptée afin de déterminer son lien de rattachement avec l’exercice des fonctions parlementaires.
Pour autant, la conception extensive de l’irresponsabilité privilégiée par la décision commentée n’est, il est vrai, pas exempte de critiques. Relevons en deux.
Tout d’abord, cette extension offre paradoxalement une immunité plus grande aux propos tenus hors des murs du Parlement qu’au sein de l’hémicycle, puisqu’elle ne peut être contrebalancée par une sanction disciplinaire venant tempérer les ardeurs du parlementaire. Toutefois, le droit disciplinaire interne au Parlement répond moins à une logique de sanction d’un parlementaire qu’à un objectif de maintien de l’ordre dans la tenue des débats. Dès lors, il nous semble que l’exonération de toute responsabilité disciplinaire de l’élu qui s’exprimerait en dehors de l’enceinte parlementaire ne saurait être valablement compensée par le maintien d’une responsabilité civile ou pénale.
Ensuite, et plus fondamentalement, l’adoption d’une méthode casuistique en matière d’irresponsabilité parlementaire consistant à examiner minutieusement chaque déclaration litigieuse présente le risque de vider le régime de protection de toute portée générale. Afin d’éviter cet effet contreproductif de l’interprétation extensive de l’irresponsabilité, il serait souhaitable que les juridictions nationales puissent constituer une jurisprudence suffisamment lisible et cohérente, sur le fondement d’une compréhension commune des fonctions parlementaires. Le jugement Chodiev c. Gilkinet parait offrir un bon point de départ en la matière, dès lors qu’il examine pour chaque déclaration formulée en dehors de l’enceinte parlementaire dans quelle mesure elle constitue le prolongement d’une opération parlementaire plus formelle (question ou enquête parlementaire, dépôt d’une proposition etc…), qui constitue en quelque sorte le noyau dur de l’exercice du mandat parlementaire. En tout état de cause, ce jugement témoigne à bon droit que c’est aux juridictions qu’il revient dans les faits de mettre l’élu à l’abri d’actions judiciaires qui menaceraient sa liberté de parole dans l’exercice de ses fonctions. À défaut, le menace de poursuites pourrait exercer un effet inhibiteur sur le parlementaire et ce, au détriment du débat public.
[1] En application de l’article 120 de la Constitution, l’irresponsabilité parlementaire reconnue aux députés et les sénateurs du Parlement fédéral vaut également pour les députés des entités fédérées.
[2] Opinion dissidente des juges Sajò et Karakas à l’arrêt C.G.I.L. et Cofferati c. Italie du 24 février 2009, dans lequel la Cour avait conclu à la violation de l’article 6 de la CEDH relatif au droit à un procès équitable, au motif que des propos tenus dans le cadre d’une interview avec la presse n’auraient pas dû être couverts par l’irresponsabilité parlementaire, car il n’étaient pas liés à l’exercice des fonctions parlementaires.
[3] C.J.U.E., arrêt Aldo Patriciello, 6 septembre 2011, C-163/10, § 30.
[4] C.J.U.E., arrêt Marra, 21 octobre 2008, C-200/07 et C-201/07, concl. Av. gén. P. Maduro, § 35.
[5] K. MUYLLE, « Rechten van de mens en parlementaire immuniteiten : toont Luxemburg de weg aan Straatsburg ? », A. REZSÖHAZY et M. VAN DER HULST (dir.), Le droit parlementaire et les droits fondamentaux, Bruges, La Charte, 2010, p. 79-81. M. EL BERHOUMI et C. ROMAINVILLE, « Pour des parlementaires plus irresponsables », J.T., 2017, p. 449-451. Le jugement commenté sonne presque comme une réponse à l’appel lancé par les deux auteurs aux juridictions chargées de trancher ce litige (et d’autres du même type qui avaient simultanément vu le jour) afin qu’elles procèdent à une réinterprétation de l’article 58 de la Constitution.
[6] L’arrêt de la Cour d’appel de Liège n’est pas attendu avant décembre 2020.
[7] « Aucun membre du parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions ».
[8] Cass. Crim du 7 mars 1988, n° 87-80931. Voyez également CA de Paris, 11ème Ch. Corr., 6 septembre 2001, J. Guyard c/ Mercure fédéral et autres, n° 2001-167671.
[9] En 2008, la Cour de cassation a certes cassé un arrêt d’appel confirmant la condamnation d’un député pour des propos qu’il avait tenus dans un quotidien (Cass. crim, 12 novembre 2008, n°07-83398) mais cette extension du champ de protection de la parole parlementaire était uniquement fondée sur l’interprétation plus stricte des restrictions à la liberté d’expression, à la suite d’une décision de la Cour européenne des droits de l’homme condamnant la France pour violation de l’article 10 de la CEDH. C.E.D.H., 7 novembre 2006, Mamère c. France, n° 12697/03. Pour un commentaire de ces décisions, voir C. GUERIN-BARGUES, Immunités parlementaires et régime représentatif : l’apport du droit constitutionnel comparé, Paris, L.G.D.J., 2011, p. 268-274.
[10] C. GUERIN-BARGUES, ibid., p. 268.
[11] M. EL BERHOUMI et C. ROMAINVILLE, op. cit., p. 450.
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