L’Etat de droit à l’épreuve de la « diplomatie des otages » ? La volte-face de la Cour constitutionnelle belge dans ses arrêts sur la loi d’assentiment au traité portant sur le transfèrement de personnes condamnées Par Céline Romainville
Dans son arrêt très attendu du 3 mars 2023, la Cour constitutionnelle belge rejette le recours en annulation formé à l’encontre d’une loi portant assentiment à un traité entre la Belgique et la République islamique d’Iran sur le transfèrement des personnes condamnées. Elle avait pourtant suspendu cette loi dans un arrêt du 8 décembre 2022. Ce revirement de jurisprudence, rarissime, souligne la difficile appréhension du dilemme posé par la détention arbitraire dans les relations d’État à État dans un Etat de droit.
In its much-awaited judgment of 3 March 2023, the Belgian Constitutional Court rejected the appeal for annulment of a law approving a treaty between Belgium and the Islamic Republic of Iran on the transfer of convicted persons. It had suspended this law in a judgment of 8 December 2022. This rare reversal of case law highlights the difficulty of tackling the dilemma posed by arbitrary detention in state-to-state relations in a state governed by the rule of law.
Par Céline Romainville, Professeure de droit constitutionnel à l’UCLouvain
Depuis le 24 février 2022, M. Vandecasteele, travailleur humanitaire belge, est retenu de manière arbitraire en Iran. De ce que nous en connaissons, il ressort des négociations menées en vue de la libération de M. Vandecasteele que cette dernière sera rapidement liée à celle de M. Assadi, agent diplomatique iranien, condamné en Belgique pour une tentative d’attentat terroriste[1]. Cette « diplomatie des otages » iranienne a, semble-t-il, pesé de tout son poids sur les négociations du traité bilatéral en matière de transfèrement entre la Belgique et l’Iran, initiées en 2016 et soutenues, dès l’entame, pour des motifs de sécurité intérieure et extérieure, par les services belges de renseignement et de sécurité[2].
En droit belge, le transfert de l’exécution de la peine est une matière aux contours incertains, qui fait intervenir différents organes, agissant au titre de différentes fonctions. D’abord, selon la législation belge, tout transfèrement suppose l’adoption par l’exécutif d’un traité ou d’une convention internationale[3]. Ensuite, si la politique en matière de transfèrement s’inscrit bien dans les relations internationales, au cœur donc des missions de l’exécutif, les décisions concrètes de transfèrement sont adoptées par le Gouvernement agissant en tant que pouvoir judiciaire et ne font pas l’objet d’un contrôle par le Conseil d’État[4]. Enfin, malgré leur ressemblance avec la matière de l’exécution des peines, ces décisions ne paraissent pas relever de la compétence du tribunal d’application des peines, mais bien du juge ordinaire.
Dans la gestion de ses relations avec l’Iran et en vue de la libération d’Olivier Vandecasteele, l’exécutif belge pose le choix de privilégier la voie du traité plutôt que celle des « autres moyens diplomatiques » (dont les tarmac swap, qui reposent sur la seule décision de l’exécutif). Le traité bilatéral sur le transfèrement des personnes condamnées est finalement conclu le 11 mars 2022. En juillet 2022, lors de la présentation au Parlement du projet de loi d’assentiment au traité, le ministre de la Justice souligne que le principe de l’État de droit exclut d’entrer dans une discussion entre « marchands de tapis ou entre chiffonniers »[5]. Les parlementaires de la majorité comme de l’opposition saluent la transparence du Gouvernement, qui a exposé publiquement les difficultés soulevées par le traité de transfèrement, d’une part, et la situation particulière de Mr. Vandecasteele, d’autre part. Bien que réfutant tout lien entre ce traité « technico-administratif » et la situation particulière de certains détenus, le ministre de la Justice souligne néanmoins qu’« [e]n l’absence de traité, l’État belge n’a aucun moyen d’action, en dehors de la pression politique, pour protéger ses concitoyens innocents emprisonnés ». Pour le ministre, « [l]a question la plus pertinente (…) est de savoir si le traité n’ouvre pas la porte à de la « diplomatie des otages » ». Dans l’examen de cette question, « c’est avant tout l’avis des services de la sûreté nationale qui a orienté la décision finale. Car leur réponse est sans équivoque : ne pas conclure ce traité ferait courir davantage de risques aux concitoyens belges d’être pris en otage ou emprisonnés »[6]. Après que les membres de la Commission parlementaire ont souligné le malaise que suscite le dilemme face auquel la Belgique est placée en raison de la politique iranienne, et ont demandé que le Gouvernement obtienne le plus de garanties possibles, le projet de loi d’assentiment est finalement adopté, le 20 juillet 2022, majorité contre opposition, au terme d’une séance plénière mouvementée.
I. La suspension de la loi d’assentiment
Le 3 octobre 2022, dix personnes physiques et une association de droit français « Le Conseil national de la Résistance iranienne » adressent une requête en suspension de la loi d’assentiment à la Cour constitutionnelle, motivant leur intérêt à agir par leur qualité de victimes de la tentative d’attentat terroriste de M. Assadi. En substance, ils fondent leur requête sur les articles 2 et 13 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après : CEDH), considérant que ces dispositions impliquent l’obligation positive pour les États membres de garantir l’exécution les peines infligées à une personne qui a attenté à la vie d’autrui. De l’arrêt Makuchyan et Minasyan c. Azerbaïdjan et Hongrie, rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 26 mai 2020, les requérants déduisent que l’État qui procède à un transfèrement d’une personne détenue pour avoir attenté à la vie d’autrui, alors qu’il sait ou devrait savoir que ce prisonnier sera rapidement libéré par cet autre État, avant d’avoir purgé le reliquat de sa peine de prison, viole le droit à la vie. Ils estiment que le traité de transfèrement aurait dû soit exclure la situation spécifique des personnes condamnées pour des infractions terroristes commises avec le soutien ou la participation de l’État d’exécution, soit limiter le droit de l’État d’amnistier, de gracier ou de commuer la peine infligée à la personne transférée[7].
Ces arguments sont contestés par les conseils de M. Olivier Vandecasteele, (qui a pu présenter des observations écrites, en qualité de personne intervenante) et par le Conseil des ministres. Ces derniers considèrent que la Cour n’a pas à se prononcer sur l’opportunité de conclure un traité avec un État, d’une part, et, d’autre part, que les violations du droit à la vie invoquées par les requérants ne découlent pas de la loi d’assentiment ou du traité, mais des décisions ultérieures qui n’ont au demeurant pas encore été adoptées.
À la surprise générale, le 8 décembre 2022, la Cour suit les arguments des requérants. Il s’agit d’une décision exceptionnelle, inédite à plus d’un titre : primo, la Cour constitutionnelle suspend, pour la première fois, une loi d’assentiment ; secundo, la Cour développe une interprétation inhabituelle des conditions de la suspension, bien moins exigeante qu’à l’accoutumée[8] ; tertio, la Cour dépasse l’analyse de la lettre du traité pour envisager ses potentielles conséquences dans une situation particulière ; quarto, la Cour s’aventure sur le terrain des relations diplomatiques. La Cour ne donne pas les raisons pour lesquelles elle s’écarte de sa prudence habituelle en matière de contrôle de constitutionnalité des lois d’assentiment et des traités. Peut-être la condamnation par la presse, internationale et nationale, du Traité a-t-elle joué un rôle ? Ou est-ce le fait que dans le « cas limite » porté devant elle, s’affrontent, de manière brutale, le principe de l’Etat de droit et celui de la séparation des pouvoirs, d’une part, l’éthique de la responsabilité et l’éthique de la conviction, d’autre part, qui l’aurait poussé à vouloir affirmer son attachement au principe de l’Etat de droit ?
Dans son arrêt, la Cour déploie une argumentation principalement articulée autour des potentielles violations du droit à la vie qu’impliquerait la loi d’assentiment pour les requérants, sans jamais considérer l’effet de cette loi d’assentiment sur les droits fondamentaux de M. Olivier Vandecasteele[9]. La Cour se fonde sur l’arrêt Makuchyan et Minasyan, précité, pour préciser la portée des obligations positives procédurales en matière d’exécution des jugements induites de l’article 2 de la CEDH. Elle ne relève pas qu’il n’y avait pas de conflit de droits dans l’affaire tranchée par la Cour européenne des droits de l’homme (il s’agissait d’un transfèrement « unilatéral »), alors qu’une « balance » entre plusieurs droits est au cœur de l’affaire belge (entre le droit à la vie dans sa dimension procédurale des requérants, d’un côté, et les droits à la vie et à l’intégrité physique de M. Vandecasteele, dans leur dimension substantielle, d’un autre côté). En outre, la Cour constitutionnelle ne relève pas non plus que, pour la juridiction strasbourgeoise, les autorités hongroises n’avaient pas violé la CEDH en suivant les étapes prescrites en droit interne pour le transfèrement de personnes condamnées.[10] La Cour constitutionnelle se limite à lire dans l’arrêt Makuchyan et Minasyan une obligation, induite du droit à la vie, pour l’État de condamnation, de « protéger, dans le cadre de la procédure de transfèrement, le droit à la vie des personnes qui sont affectées par l’infraction commise »[11].
Pour vérifier si une telle obligation positive est respectée par la loi d’assentiment, la Cour repousse les limites de l’analyse in concreto, en étudiant, bien au-delà du texte de la loi d’assentiment et du traité (finalement assez classiques) les conséquences potentielles des décisions (administratives ou judiciaires) qui pourraient être prises sur la base de cette loi sur la situation de M. Assadi et des requérants. À cette fin, elle n’hésite pas à procéder à une analyse de la crédibilité de l’État iranien et des relations diplomatiques avec cet État, qu’elle conclut par ce considérant incisif :
« B.21. Au vu de ce qui précède, la Belgique sait ou doit savoir que si, en exécution du traité du 11 mars 2022, l’Iran et celle-ci s’accordent sur le transfèrement sur le territoire de l’Iran d’une personne de nationalité iranienne qui a été condamnée par les cours et tribunaux belges pour avoir commis, avec le soutien de l’Iran, une infraction terroriste en vue d’attenter à la vie d’autrui, l’Iran n’exécutera pas effectivement cette peine (…)».
Cette incursion de la juridiction constitutionnelle sur le terrain des relations diplomatiques, domaine particulièrement sensible, est, non seulement, forcément fragile (la Cour ne dispose, à l’évidence, pas de l’expertise nécessaire), mais aussi, partielle (elle ne dispose pas davantage de l’ensemble des informations pertinentes). La Cour ne dit rien des situations dans lesquelles les États « sont contraints, de manière irrésistible, d’agir dans un sens a priori contraire à leurs principes fondamentaux »[12]. Elle n’évoque pas la littérature spécialisée sur les échanges de prisonniers et la diplomatie des otages, qui montre que la politique de « non-concession », si elle est menée par des États qui n’ont pas les capacités d’imposer des sanctions de nature à constituer une forme de punition effective et, si elle se déploie sans un effort large de coopération internationale, n’a pas ou peu d’effets dissuasifs[13].
Considérant la violation du droit à la vie – dans son volet procédural – impliquée par la loi d’assentiment si elle s’applique dans la situation de M. Assadi, la Cour suspend cette loi, uniquement « en ce que le traité du 11 mars 2022 entre le Royaume de Belgique et la République islamique d’Iran sur le transfèrement de personnes condamnées permet le transfèrement vers l’Iran d’une personne qui a été condamnée par les cours et tribunaux pour avoir commis, avec le soutien de l’Iran, une infraction terroriste ».
II. Le rejet du recours en annulation
L’arrêt de suspension de la loi d’assentiment a non seulement, en coulisses, singulièrement compliqué la tâche des services diplomatiques belges ; il a aussi placé la Cour constitutionnelle au centre de l’attention médiatique. L’audience tenue le 15 février 2023 sur l’annulation est d’une rare intensité : la Cour va-t-elle confirmer son arrêt de suspension, et fermer la porte d’un retour de M. Vandecasteele par la voie d’un double transfèrement (sans qu’une autre porte n’ait jamais réellement été ouverte pour permettre son retour), ou au contraire se dédire ? Le 3 mars 2023, la page internet de la Cour a très certainement connu un pic de fréquentation et battu les records du nombre de demandes de réactualisation… À 19 heures, enfin, la publication de l’arrêt d’annulation n°36/2023 dévoile la volte-face de la Cour.
Le ton est donné dans un considérant qui justifie un examen approfondi de la compétence de la Cour : « [l]es règles de base d’un État de droit démocratique comprennent non seulement les droits fondamentaux (…), mais aussi la garantie que les juridictions statuent dans les limites de leur compétence »[14]. Après avoir rappelé sa jurisprudence classique selon laquelle un contrôle utile de la constitutionnalité d’une loi d’assentiment amène la Cour à « inclure dans son examen le contenu des dispositions pertinentes de ce traité », elle ajoute qu’elle n’est « pas compétente pour se prononcer sur une éventuelle inconstitutionnalité qui ne résulte pas de la norme attaquée mais de son application » et que « [c]ette incompétence s’étend à l’application du traité qui a reçu l’assentiment de la norme attaquée ». La Cour renoue ensuite avec les règles de prudence qui gouvernent traditionnellement son interprétation des lois d’assentiment à des Traités tout en précisant, et ce n’est pas anodin, que « le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le cadre de l’assentiment à un traité et, notamment, dans le cadre de l’examen des relations diplomatiques en cause à cet égard » (B.3.).
La Cour s’explique ensuite sur la recevabilité de trois moyens pris de la violation de dispositions du titre II de la Constitution (« Des Belges et de leurs droits »), éventuellement lues en combinaison avec la CEDH, alors que ces moyens sont invoqués par des personnes qui ne sont pas de nationalité belge. Certes, l’article 191 de la Constitution reconnaît aux personnes résidant sur le territoire belge les mêmes droits qu’aux Belges, mais cette disposition n’est pas non plus applicable en l’espèce, puisque les requérants ne résident pas en Belgique. La Cour répond à cette objection en poussant les murs de la doctrine de l’extraterritorialité : « le lien de rattachement avec la Belgique que les parties requérantes invoquent est la circonstance qu’elles se sont constituées parties civiles devant les juridictions belges (…), qu’elles ont été reconnues par les juridictions belges victimes de ces faits et qu’elles ont obtenu à ce titre un droit à la réparation de leur dommage » (B.9.3.).
Si la Cour déclare tous les moyens recevables, elle les considère non-fondés, admettant devoir reconsidérer le raisonnement tenu dans l’arrêt de suspension, et ce dans les termes suivants: « [de] manière plus nette que lors de l’examen de la demande de suspension, il ressort actuellement du débat devant la Cour que le recours en annulation porte, non pas sur l’inconstitutionnalité de la loi d’assentiment et du traité en tant que tels, mais sur l’inconstitutionnalité de leur application dans un cas bien déterminé, qui n’est mentionné ni dans le texte même de la loi du 30 juillet 2022 ni dans celui du traité du 11 mars 2022 » (B.16). La Cour poursuit en considérant que la mise en balance des droits en jeu « ne saurait avoir lieu in abstracto, à la suite du recours en annulation présentement examiné, mais doit s’opérer in concreto et au cas par cas, après l’entrée en vigueur du traité, et sous contrôle juridictionnel ». La Cour identifie le juge chargé de l’appréciation in concreto : puisque le Conseil d’État se considère incompétent pour connaître des décisions de transfèrement, ce sera au tribunal de première instance que revient cette délicate mission, qui doit, précise la Cour, s’exercer dans le « respect du principe de séparation des pouvoirs » et donc « se limiter » à un contrôle de légalité. Mais la Cour ne se contente pas de charger le tribunal de première instance de la responsabilité – qui peut être écrasante – de contrôle de la légalité in concreto des arrêts de transfèrement ; elle lui confie également la tâche – non moins compliquée – de garantir qu’un « recours effectif » soit également bien accessible aux victimes d’une personne condamnée qui fait l’objet d’un transfèrement. En effet, la constitutionnalité de la loi d’assentiment est assortie d’une condition destinée à garantir l’effectivité du recours et qui consiste à exiger du gouvernement qu’il veille à ce que « les personnes à qui la qualité de victime des agissements de cette personne a été reconnue soient informées de cette décision » (B.26.3.).
À l’heure d’écrire ces lignes, M. Olivier Vandecasteele est toujours retenu arbitrairement en Iran. Si la Cour constitutionnelle a levé les obstacles liés à la constitutionnalité du traité, on peut néanmoins se demander si la garantie d’un « recours effectif » pour les victimes d’une personne transférée ne sera pas une nouvelle source de blocages et de méfiance dans les relations entre la Belgique et l’Iran. L’arrêt soulève également des interrogations sur ses implications d’ordre plus général, au-delà du cas « limite » et unique qui l’a alimenté. Quelle fortune connaitra l’approche très ouverte de l’extraterritorialité, ou encore la reformulation de l’articulation des pouvoirs en matière de relations internationales dans la jurisprudence ultérieure de la Cour ?
[1] Anvers, 18 décembre 2018 ; Cass, 2 janvier 2019 ; Tribunal correctionnel d’Anvers, 4 février 2021.
[2] Voy. Doc. parl. Ch., sess. 2021-2022, n° 2784/3, p. 39.
[3] Voy. l’article 1er de la loi du 23 mai 1990, tel que modifié par la loi du 26 mai 2005.
[4] Le Conseil d’Etat estime que le ministre de Justice n’agit pas en tant qu’autorité administrative lorsqu’il adopte une décision de transfèrement d’un détenu pour l’exécution du reliquat de sa peine. La Haute juridiction administrative estime que « [l]e ministre de la Justice (…) ressortit au pouvoir exécutif » et que « [l]e simple fait qu’il exerce ses compétences dans le cadre de l’exécution de la peine ne suffit pas à lui dénier la qualité d’autorité administrative (…) ». Mais il considère «qu’[i]l y a cependant lieu de lui dénier cette qualité s’il collabore directement à l’exécution des jugements et arrêts répressifs et tel est le cas, lorsqu’il existe un lien suffisamment direct entre la peine d’emprisonnement à laquelle le requérant a été condamné et la mesure contestée ». Dans ce cas, le Conseil d’Etat estime que la décision du Ministre s’inscrit directement dans le cadre des modalités de l’exécution des peines. Il intervient alors non pas « en tant que chef de l’administration pénitentiaire » mais en tant « qu’organe prêtant son concours à l’exécution de décisions prononcées par les cours et tribunaux de l’Ordre judiciaire » (Voy. C.E.,29 décembre 2022, n° 255.418 du 29 décembre 2022. (Voy. Également, C.E., 14 juin 2010, n° 205.129; 12 janvier 2012, n° 217.205; 14 août 2014, n° 228.202; 25 octobre 2016, n° 236.252) et S. Neveu, Le transfert interétatique des peines privatives et restrictives de liberté en droit européen. À la recherche d’un équilibre entre intérêts individuels et collectifs, Limal, Anthemis, 2016.
[5] Doc. Parl. Ch., sess. 2021-2022, n°2784/003, p. 10.
[6] Ibid., pp. 39-40.
[7] C.C., arrêt 163/2022, du 8 décembre 2022, A.6.4.
[8] Selon la Cour, la privation des prérogatives de consultation et d’avis reconnues aux victimes dans le cadre de la procédure pénale belge peut constituer un préjudice grave et difficilement réparable (B.8. et B.9.).
[9] Cette absence de considération du droit à la vie de M. Vandecasteele, dans son volet substantiel, alimentera les critiques, en particulier celle de S. Ganty et D. Kochenov : « Ignoring Human Life in Belgium. The Questionable Activism of the Belgian Constitutional Court », Verfassungsblog, 15 février 2023.
[10] Cour eur. D.H., arrêt Makuchyan et Minasyan c. Azerbaïdjan et Hongrie, 26 mai 2020, §196.
[11] C.C., arrêt 163/2022, du 8 décembre 2022, B.16.3.
[12] L. Laperche, « Protection des droits fondamentaux et transfèrement interétatique : ébauche de réflexions », J.L.M.B., 2023/5, p. 205-207.
[13] Voy. D. Gilbert et G. Rivard Piché, “Caught Between Giants: Hostage Diplomacy and Negotiation Strategy for Middle Powers”, Texas National Security Review, Vol 5, Iss 1 Winter 2021/2022, pp. 11–32; E. Dignat, « Iran : la diplomatie de l’otage », Esprit, 2020/3, Mars, pp. 19 et 20. Voy. aussi la « written evidence » (SLH0020) de Danielle Gilbert (https://committees.parliament.uk/writtenevidence/108606/html/ ).
[14] C.C., arrêt 36/2023, du 3 mars 2023, B.2.4.
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