L’élection des juges mexicains au suffrage universel : de la légitimation démocratique à la politisation de la justice Par Alice Mauras
À l’issue d’une réforme constitutionnelle particulièrement controversée du pouvoir judiciaire portée par la nouvelle Présidente des États-Unis mexicains, Claudia Sheinbaum, l’élection au suffrage universel de l’ensemble de la magistrature mexicaine a eu lieu le 1er juin 2025. La réforme constitutionnelle, destinée à renforcer le contrôle populaire des juges pour lutter contre la corruption et le narcotrafic, a suscité de vives critiques au regard de sa complexité et de ses effets sur l’indépendance de l’Institution judiciaire. L’élection participe, en effet, d’une politisation de la justice, les juges élus affichant une certaine proximité avec le pouvoir exécutif. Cela étant, la conformité de cette réforme au droit interaméricain des droits de l’homme se pose.
Following a particularly controversial constitutional reform of the judicial power led by the new President of the United Mexican States, Claudia Sheinbaum, the election of the entire Mexican judiciary by universal suffrage took place on June 1, 2025. The constitutional reform, intended to strengthen popular control over judges in order to combat corruption and drug trafficking, has faced intense criticism due to its complexity and its effects on the independence of the judiciary. Indeed, the election contributes to the politicization of justice, as elected judges display a certain closeness to the executive branch. Moreover, the compliance of this reform with Interamerican human rights law is in question.
Par Alice Mauras, Docteure en droit public, CERCOP
Véritable « coup de tonnerre » politique, l’élection au suffrage universel de l’ensemble de la magistrature mexicaine – 7000 fonctionnaires judiciaires, dont 1600 juges fédéraux – s’est tenue le 1er juin 2025. Cette élection qui sera couplée d’une seconde élection en 2027 est issue d’une récente réforme constitutionnelle du pouvoir judiciaire portée par l’ancien Président, Andrés Manuel López Obrador alias AMLO, et soutenue par la nouvelle Présidente des États-Unis mexicains, Claudia Sheinbaum. Les justifications avancées pour réformer le système judiciaire sont plurielles : il s’agit de lutter contre la corruption et le narcotrafic en renforçant le contrôle populaire des juges. Cette réforme, taxée par d’aucuns de « populiste »[1], n’a pas manqué d’éveiller les critiques de la communauté juridique et politique. Celles-ci portent, en partie, sur la complexité de la procédure ayant conduit à un faible taux de participation des électeurs – seulement 13% du corps électoral s’est déplacé dans les bureaux de vote pour élire les juges[2] – et sur l’atteinte à l’indépendance de l’Institution judiciaire[3]. La désignation populaire des juges de l’Union et des entités fédérées revient, en effet, sur la révision constitutionnelle de 1994 « ayant permis l’émergence d’une Cour suprême indépendante devenue institutionnellement incontournable ainsi que la formation d’une magistrature de carrière »[4]. Pour en comprendre le sens et la portée, une brève présentation du contexte normatif s’impose.
La révision constitutionnelle du système judiciaire de 2024 – L’année 2023 et le début de l’année 2024 sont marqués par une détérioration progressive des relations entre le Président de l’époque en exercice – AMLO – et le pouvoir judiciaire. Cette tension entre les deux pouvoirs est née de l’annulation par la Cour suprême de plusieurs réformes législatives initiées par le pouvoir exécutif et approuvées par le Congrès de l’Union. Face aux censures jurisprudentielles, la réponse d’AMLO fut sans ambages : il critiqua publiquement le pouvoir judiciaire en dénonçant son refus de réduire les émoluments de ses membres, jugés excessifs et injustifiés par ce dernier. C’est dans ce contexte que le 5 février 2024, arguant de la faible confiance des citoyens mexicains envers les tribunaux, il présenta un ensemble de propositions visant à réformer la Constitution, au premier rang desquelles se trouve l’élection au suffrage universel de l’ensemble des juges du pays. Peu de temps après, Claudia Sheinbaum, candidate du parti du Président sortant – Morena – décida de placer cette proposition au cœur de sa campagne présidentielle, élection qu’elle remporta le 2 juin 2024. Trois mois plus tard, la réforme constitutionnelle du système judiciaire fut adoptée.
Le contenu de la réforme – Le texte définitivement adopté par le Congrès a non seulement instauré le suffrage populaire comme modalité de désignation des juges, mais a également procédé à la suppression du Conseil de la magistrature fédérale, lequel a été remplacé par l’Organe d’administration judiciaire et le Tribunal de discipline judiciaire[5]. Ce dernier est désormais compétent pour engager des procédures disciplinaires à l’encontre des membres du pouvoir judiciaire. Parmi les autres modifications notables figurent la réduction du nombre de ministres de la Cour suprême de justice de la nation – passant de 11 à 9 membres[6] –, la réduction de la durée du mandat – de 15 à 12 ans[7] –, la modification des modalités de fonctionnement de l’assemblée plénière de la Cour[8], l’introduction largement controversée de la figure des juges « sans visage »[9], ainsi que l’interdiction expresse du contrôle juridictionnel des lois constitutionnelles[10].
Si l’inconventionnalité des tribunaux « sans visage » a pu être dénoncée par la doctrine[11], c’est notamment parce que cette justice anonyme au sein de laquelle l’identité des juges reste secrète a été condamnée par la Cour interaméricaine pour violation de l’article 8 de la Convention américaine des droits de l’homme[12]. Un rapide tour d’horizon permet, en effet, de constater que la figure des juges « sans visage » ne constitue pas l’apanage du constituant mexicain. Instaurée pour la première fois par le gouvernement autoritaire fujimoriste en 1992, cette justice anonyme a permis de juger – torturer et arrêter – toute personne suspectée de menacer l’ordre établi, membres de la société civile ou guérilléro. Au-delà, il a pu être avancé que le fait pour un État de disposer de juges dont l’identité est protégée constitue une garantie dans des contextes de violence généralisée[13]. Ce type d’arguments a justifié la mise en place de tribunaux « sans visage » au Brésil, en Colombie, au Pérou, au Salvador, et récemment au Mexique. Plus exactement, le constituant mexicain a ajouté un nouvel alinéa « X » à l’article 20§A. de la Constitution, dans une tentative d’étendre les mesures d’exception mises en place depuis la fin des années 1990, pour lutter, sans succès, contre le crime organisé au Mexique : « En matière de criminalité organisée, l’organe d’administration judiciaire peut prendre les mesures nécessaires pour préserver la sécurité et protéger l’identité des juges, conformément à la procédure établie par la loi (…) ».
La seconde modification constitutionnelle qui mérite attention est sans nul doute l’interdiction faite à la Cour suprême de justice de la nation de contrôler les révisions constitutionnelles. Les articles 105 et 107 de la constitution ont été modifiés le 31 octobre 2024 – précisant que les lois constitutionnelles ne peuvent désormais être contestées au moyen d’une action en inconstitutionnalité[14] ou d’un recours d’amparo[15] – et ce dans un objectif précis, celui d’empêcher le projet de censure juridictionnelle de la réforme constitutionnelle. La Cour suprême examinait en effet, à ce même moment, la possibilité de contrôler la constitutionnalité de l’élection des juges suprêmes au suffrage universel. C’est la raison pour laquelle le constituant a encadré les compétences de la juridiction suprême en usant de son pouvoir de réplique. Précisons toutefois qu’avant que le constituant n’intervienne en 2024, la Cour suprême de justice de la nation avait esquissé une ligne jurisprudentielle selon laquelle les réformes constitutionnelles pouvaient uniquement faire l’objet d’un contrôle formel de constitutionnalité[16]. Autrement dit, la Cour s’était déclarée compétente pour vérifier la constitutionnalité de la procédure de révision de la constitution sans pour autant étendre cette compétence au contenu de la révision[17]. Ce n’est qu’avec la réforme constitutionnelle de 2024 affectant le processus de désignation de ses membres, que certains juges ont cherché à doter la Cour de cette compétence[18], auto-habilitation qui lui fut retirée – par le constituant – avant même qu’elle ne soit exercée.
Aussi, l’élection des juges au suffrage universel démontre que cette réforme judiciaire présente des enjeux constitutionnels de premier plan. Elle est l’expression d’un renouvellement des interactions entre les différents pouvoirs, d’une volonté des autorités politiques de doter l’Institution judiciaire d’une légitimité démocratique (I), objectif qui manque sa cible, l’élection des juges participant, dans les faits, d’une politisation de la justice (II).
I. Le but : la légitimation démocratique des juges
Le débat sur le mode de désignation des juges n’est pas nouveau, ne serait-ce qu’en France, la controverse vis-à-vis des nominations politiques des membres du Conseil constitutionnel a récemment agité l’actualité constitutionnelle[19]. Au Mexique ce fut également le cas. Les autorités politiques se sont inspirées du précédent bolivien pour justifier l’élection des juges au suffrage universel[20]. Cela étant, les tenants de ces réformes ont largement usé de l’argument démocratique pour légitimer l’élection des membres de la magistrature suprême. Dans les deux cas, cela a consisté à défendre, en creux, la construction d’un nouveau constitutionnalisme axé sur la défense de la dimension démocratique de la Constitution. Cette théorie, largement diffusée sur le continent, vise à replacer le peuple au centre du droit et de la Constitution, et cela passe par le rejet des traditions constitutionnelles élitistes, telles que la désignation par les trois pouvoirs de l’État de la magistrature suprême. L’idée consiste à limiter les possibilités postérieures des pouvoirs constitués après que la Constitution est entrée dans son étape de normalité[21]. Plus exactement, le peuple constituant est considéré « comme le vecteur permanent de démocratisation »[22], et cela se manifeste au Mexique et en Bolivie par l’introduction dans la constitution de mécanismes démocratiques conçus pour contrôler[23] et légitimer[24] l’action du juge. Si l’idée paraît théoriquement simple, il reste que sa réalisation pratique demeure plus complexe.
Complexe, la légitimation démocratique du juge l’est, notamment au regard des procédures instituées. Au Mexique, c’est l’Institut National électoral (INE) qui a été chargé de l’organisation du processus électoral ainsi que les comités d’évaluation[25] relevant chacun des trois pouvoirs de l’Union. La réforme a en effet attribué à ces comités la responsabilité de recevoir les candidatures des personnes désireuses de participer à l’élection, de vérifier leur conformité aux exigences requises pour chaque poste, d’évaluer leur aptitude et, le cas échéant, de procéder à un tirage au sort pour ajuster le nombre de candidatures autorisé par la Constitution. En raison de l’absence de dispositions spécifiques relatives aux modalités de fonctionnement de ces comités dans le cadre réglementaire en vigueur, chacun de ces organismes a élaboré ses propres règles, caractérisées par des critères divergents en matière de réception des candidatures, d’évaluation des candidats et d’application des principes de parité, notamment[26]. Après que la sélection des candidats a été réalisée s’en est suivie la campagne organisée par l’INE.
Dans le cadre de ses initiatives de diffusion, l’INE a établi des règles pour la promotion des candidats à travers des forums de débat. Ajouté à cela, l’Institut a créé un microsite intitulé « Conóceles » – « Apprenez à les connaître » –, accessible via une rubrique dédiée sur son site web, destinée à présenter les candidats. La majorité des intervenants a cependant signalé que, malgré les efforts déployés par les autorités électorales, la population avait eu une connaissance limitée des postes à pourvoir lors des élections, des responsabilités afférentes à ces derniers et des profils des candidats. Les personnes interrogées par la Mission d’Observation électorale (MOE) de l’OEA ont également fait savoir que l’interdiction d’acquérir des espaces publicitaires sur les médias audiovisuels et les réseaux sociaux constituait un obstacle significatif à la visibilité des candidats[27]. C’est dans ce contexte que la journée électorale a été organisée le 1er juin 2025.
Notons d’abord que les élections judiciaires n’ont eu lieu que sur territoire mexicain, aucun programme n’ayant été mis en place pour permettre aux mexicains résidant à l’étranger de voter. Notons ensuite que l’élection « s’est déroulée dans un climat globalement calme avec quelques incidents isolés qui n’ont pas affecté de manière significative le processus électoral »[28]. Notons enfin que les électeurs ont été confrontés à des difficultés logistiques. Au regard de la complexité du scrutin, caractérisé par un nombre élevé de bulletins de vote et de postes à pourvoir, chaque électeur a consacré entre 10 et 20 minutes à l’accomplissement de son devoir électoral, allant jusqu’à une heure pour les personnes âgées. Après avoir exercé leur droit de vote, les électeurs ont déposé leur bulletin dans une urne unique, sans distinction du type de poste à pourvoir. Les résultats officiels ont été annoncés à partir de 19h00.
Le bilan de cette journée électorale demeure mitigé. Si la légitimation démocratique des juges fut recherchée par les auteurs de la réforme, le faible taux de participation électorale, à hauteur de 13%, informe que la légitimation dont il est question peine à voir le jour. Et pour cause, le processus de désignation des candidats comporte certaines failles qui se traduisent, en partie, par une politisation de la justice.
II. L’écueil : la politisation de la justice
Comprendre le phénomène de politisation de la justice implique de présenter brièvement les conditions d’accès à la magistrature mexicaine. Pour être éligible aux postes de ministre de la Cour suprême, de magistrat de la Chambre supérieure et des chambres régionales du Tribunal électoral du pouvoir judiciaire de la Fédération (TEPJF) ainsi que du Tribunal de discipline judiciaire, certaines conditions doivent être remplies. Les candidats doivent être de nationalité mexicaine de naissance, être titulaires d’un diplôme en droit avec une moyenne générale d’au moins huit sur dix, et de neuf sur dix dans les matières spécifiques liées au poste convoité. En outre, une expérience professionnelle d’au moins cinq ans dans le domaine juridique est requise. Par ailleurs, les candidats doivent avoir résidé de manière continue dans le pays pendant les deux années précédant la publication de l’appel à candidatures. Il est également exigé qu’ils n’aient pas occupé certains postes de haute responsabilité, tels que secrétaire d’État, procureur général de la République, sénateur, député fédéral ou chef de l’exécutif d’une entité fédérative, au cours de l’année précédant la date de publication de l’appel à candidatures.
Compte tenu de la portée et de l’importance des décisions émises par ces différentes institutions judiciaires, une partie de la communauté juridique estime que les nouvelles exigences d’accès aux postes ne sont pas suffisamment strictes. Certains considèrent que des garanties supplémentaires auraient été nécessaires pour prévenir le risque de politisation des juges[29]. En effet, le cadre juridique actuel ne contient aucune disposition empêchant les dirigeants des partis politiques de se porter candidats et d’accéder à des postes de haute responsabilité au sein de l’appareil judiciaire. D’autre part, ce sont les juges eux-mêmes qui, dans un mouvement de grève qui paralysa les tribunaux pendant plusieurs semaines, ont dénoncé leur perte d’indépendance et d’autonomie du fait de l’obligation désormais posée de soumettre la justice au vote citoyen[30]. Certains juges expliquent, à cet égard, que l’élection du personnel judiciaire au suffrage universel les oblige à faire campagne, à séduire l’électorat et cela impacte directement les dossiers sensibles sur lesquels ils doivent se prononcer.
C’est dans ce contexte qu’en mai dernier, 14 juges du Pouvoir judiciaire fédéral (PJF) ont saisi la Commission interaméricaine des droits de l’homme d’une plainte dans laquelle plusieurs violations de leurs droits fondamentaux résultant de la mise en œuvre de la réforme judiciaire ont été dénoncées. Ils ont signalé que la réforme viole les principes d’indépendance judiciaire, d’égalité et de non-discrimination, précisant que de hauts fonctionnaires du gouvernement Morena les avaient publiquement accusés de corruption et de népotisme sans preuve ni procédure régulière. Cela a eu pour effet de porter atteinte à leur honneur : « Cette réforme, sous l’apparence de la neutralité, constitue en réalité un mécanisme de politisation et de captation du pouvoir judiciaire »[31].
Les résultats des élections du 1er juin 2025 concernant les ministres élus de la Cour suprême fédérale parlent d’eux-mêmes : six des nouveaux ministres ont été proposés par le comité d’évaluation du pouvoir exécutif et les trois autres sont des membres de la Cour suprême actuelle désignés par l’Ancien Président AMLO. La nouvelle composition de la Cour soulève donc de sérieux doutes quant à l’autonomie et l’indépendance de la plus haute juridiction des États-Unis mexicains vis-à-vis du pouvoir exécutif. Cela étant, la réforme est susceptible d’entrer en contradiction avec les normes établies par la Cour interaméricaine des droits de l’homme, à savoir le droit des juges à bénéficier d’une procédure de désignation régulière, de l’inamovibilité et d’une protection contre les pressions extérieures. Ces garanties renforcées constituent dans la jurisprudence interaméricaine des principes fondamentaux qui ne sauraient, selon la Cour, être soumis à aucune forme de régression[32].
Finalement, bien que les autorités politiques aient tenté de construire une culture du juge en rapprochant le peuple de l’Institution judiciaire et de la Constitution qui lui est appliquée, il reste que la capacité qu’a une Constitution à remplir une fonction cohésive au sein de la société n’est pas établie. D’un côté, le peuple ne s’est pas saisi de la chose politique – le faible taux de participation en témoigne –, de l’autre la captation du pouvoir judiciaire par le pouvoir exécutif peut, d’une certaine manière, éloigner le peuple de ceux qui rendent la justice. En somme, le mode de désignation des juges, aussi démocratique soit-il, « dépend d’un certain développement de la société et, en tant que tel, il défie la Constitution la plus progressiste »[33].
[1] Olivetti (M.), « Las elecciones judiciales mexicanas, la paradoja del ornitorrinco y la “democracia perfecta” », Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, 10 juin 2024, §6 et s.
[2] Informe preliminar, Misión de Observación electoral de la OEA, 6 juin 2025, p.2
[3] Salmorán Villar (G.), “Las elecciones judiciales en México: los riesgos de captura” in La Tormenta judicial. Implicaciones de la reforma de 2024 en México (S. Lopez Noriega y J. Martín Reyes coord.), Nexos, 2024, pp.42-52.
[4] Arlettaz (J.), « La réforme constitutionnelle au Mexique ou le “constitutionnalisme abusif” » in Droit constitutionnel latino-américain. Chronique de l’année 2024, RFDC, 2025, (à paraître).
[5] L’article 100 alinéa 8 de la Constitution politique des États-Unis mexicains (CPEUM), issue de la révision du 15 septembre 2024, établit : « Les sanctions prononcées par le Tribunal peuvent inclure l’avertissement, la suspension, la sanction financière, la destitution et la disqualification des fonctionnaires, à l’exception des ministres de la Cour suprême de justice de la nation et des magistrats électoraux, qui ne peuvent être révoqués que dans les conditions prévues au Titre IV de la présente constitution. »
[6] L’article 94 alinéa 3 CPEUM prévoit : « La Cour suprême de justice de la nation sera composée de neuf membres, ministres, et fonctionnera en séance plénière. Sa présidence sera renouvelée tous les deux ans en fonction du nombre de voix obtenues par chaque candidat lors de l’élection correspondante, la présidence revenant à ceux qui obtiennent le plus grand nombre de voix ».
[7] L’article 94 alinéa 14 CPEUM établit : « Les ministres de la Cour suprême de justice exerceront leur fonction pendant douze ans et ne pourront être démis de leurs fonctions que dans les conditions prévues au Titre IV de la présente Constitution. »
[8] L’article 94 alinéa 9 CPEUM prévoit : « La Cour suprême de justice siégeant en séance plénière sera habilitée à adopter des accords généraux afin d’assurer une répartition adéquate des affaires relevant de sa compétence, ainsi qu’à renvoyer des affaires devant les assemblées plénières régionales et les tribunaux collégiaux de circuit, afin d’accélérer leur traitement. Ces accords prendront effet après leur publication. »
[9] V. l’article 20§A. alinéa X. CPEUM, cité infra dans le corps de texte.
[10] V. les articles 105 et 107 CPEUM, infra.
[11] Pelayo Moller (C. M.), « La incorporación de la figura de los “jueces sin rostro” a nivel constitucional en México en el marco de una cuestionada reforma judicial », Agenda Estado de Derecho, 2024. V. aussi : Reverón Boulton (C.), “Jueces sin rostro: un grave retroceso en materia de derechos humanos en México. Una reflexión disruptiva”, Revista Mexicana de Justicia, n°18(35), 2025.
[12] V. not. CourIDH, 17 septembre 1997, Fond, Loayza Tomayo c.Pérou, Série C, n°33 ; CourIDH, 18 août 2000, Fond, Cantoral Benavides c. Pérou, Série C, n°69 ; CourIDH, 30 mai 1999, Fond, réparations et coûts, Castillo Petruzzi c. Pérou, Série C, n°52 ; CourIDH, 16 août 2000, Fond, Durand et Ugarte c. Pérou, Série C, n° 68 ; CourIDH, 18 novembre 2004, Fond, réparations et coûts, La Cruz Flores c. Pérou, Série C, n°115 ; CourIDH, 25 novembre 2004, Fond, réparations et coûts, Lori Berenson Mejía c. Pérou, Série C, n°119 ; CourIDH, 25 novembre 2005, Exceptions préliminaires, fond, réparations et coûts, García Asto et Ramírez Rojas c. Pérou, Série C, n°137.
[13] Pelayo Moller (C. M.), « La incorporación de la figura de los “jueces sin rostro” a nivel constitucional en México en el marco de una cuestionada reforma judicial »…op.cit.
[14] L’article 105§III CPEUM établit : « Les litiges constitutionnels ou les actions en inconstitutionnalité visant à contester les ajouts ou les modifications apportées à la présente constitution sont irrecevables ».
[15] L’article 107§II CPEUM établit : « (…) Le recours d’amparo n’est pas recevable contre les ajouts ou les modifications apportées à la présente constitution ».
[16] Huerta Ochoa (C.), “El control de la constitucionalidad de la ley en México”, Cuestiones Constitucionales, 2021, p.146.
[17] Cour suprême de justice de la nation mexicaine, 3 février 2014, Thèse jurisprudentielle 2a./J. 3/2014.
[18] Arlettaz (J.), « La réforme constitutionnelle au Mexique ou le “constitutionnalisme abusif” »…op.cit.
[19] V. par ex. Fargeaud (B.), « Y a-t-il des juristes au sein du Conseil constitutionnel ? Une tentative en vue de dissiper un malentendu », JP Blog, 18 février 2025.
[20] Arlettaz (J.), « La réforme constitutionnelle au Mexique ou le “constitutionnalisme abusif” »…op.cit.
[21] Viciano Pastor (R.) et Martínez Dalmau (R.), « Aspects généraux du nouveau constitutionnalisme latino-américain » in Le constitutionnalisme latino-américain aujourd’hui : entre renouveau juridique et essor démocratique ?, (C. M. Herrera dir.), Kimé, Nomos & Normes, 2015, p.41.
[22] Miguel Herrera (C. M.), « La question du constitutionnalisme latino-américain aujourd’hui » in Le constitutionnalisme latino-américain aujourd’hui : entre renouveau juridique et essor démocratique ?…Ibidem., p.11.
[23] Par exemple l’article 196.II de la Constitution bolivienne prescrit au juge d’interpréter la Constitution selon la teneur littérale du texte et conformément à la volonté du constituant.
[24] La légitimation démocratique des juges passe par leur modalité de désignation, en l’espèce, l’élection.
[25] V. not. Informe preliminar, Misión de Observación electoral de la OEA, 6 juin 2025, p.7.
[26] Ibidem.
[27] Id, p.9.
[28] Id., p. 10.
[29] Id., p.14.
[30] Cuvillier (L.), « Au Mexique, le projet de réforme judiciaire du Président “AMLO” paralyse les tribunaux », Le Monde, 30 août 2024.
[31] Croda (R.), “Reforma judicial : estas son las razones por la que México está en la mira de Cortes internacionales”, Proceso, 13 juin 2025
[32] CourIDH, 29 novembre 2023, Fond, réparations et coûts, Gútiérrez Navas y otros c. Honduras, Série C, n°514, §103 : « La Cour considère que toute atteinte ou régression des garanties d’indépendance, de stabilité et d’inamovibilité des juges est inconventionnelle dans la mesure où ce type d’atteinte peut se traduire par un impact systémique et régressif de l’État de droit, des garanties institutionnelles et de l’exercice des droits fondamentaux en général. La protection de l’indépendance judiciaire revêt une importance particulière dans le contexte mondial et régional actuel d’érosion de la démocratie, où les pouvoirs formels sont utilisés pour promouvoir des valeurs antidémocratiques, vidant les institutions de leur contenu ».
[33] Bobbio (N.), L’Età dei diritti, Turin, Einaudi, 1997, p.42.
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