Le mythe des primaires

Les lignes qui suivent n’auraient pas dû être écrites. En effet le sens d’un événement comme les (élections) primaires qui viennent de se dérouler en France n’est connu qu’a posteriori. C’est seulement quand on connaitra le résultat des élections présidentielles de 2017 que l’on pourra analyser l’ensemble du processus et en tirer les conséquences de fait et de droit. L’évoquer maintenant constitue donc une démarche périlleuse, voire journalistique. Pourtant il n’est peut-être pas inutile d’en parler déjà. Avant que le verdict soit tombé, que l’apothéose ou la catastrophe soient figées dans le marbre de l’évidence ou dans le stuc de l’idée reçue, il subsiste une chance, en s’épargnant le ridicule de la prophétie rétrospective, de regarder la chose dans la complexité et l’ambiguïté du possible.

En quoi les événements de 2016-2017 sont-ils des événements ? L’idée de primaire n’est pas nouvelle sous la Vème République – il faudra un jour en écrire l’histoire. Elle a été mise en œuvre à plusieurs reprises par la gauche. Les résultats en furent contrastés : la candidate désignée a échoué en 2007, mais son successeur l’a emporté en 2012. La nouveauté de la conjoncture actuelle tient donc d’abord à ce que la procédure concerne cette fois les deux principales forces qui se partagent le champ politique – ou sont censées se le partager, puisqu’échappent à ces rassemblements les extrêmes, les dissidents de toutes obédiences, les centristes non ralliés à la droite, s’il en reste, et les « électrons libres » archaïques ou modernistes, voire les deux à la fois. Mais en outre le processus tend à s’institutionnaliser. Il est certes infraconstitutionnel et infralégal. Les normes qui président aux opérations demeurent privées : elles sont négociées et définies au sein des partis et mises en œuvre par des organismes créés par eux, qui échappent à tout contrôle, avec les avantages et les inconvénients qu’implique une telle situation. Le phénomène a été rendu possible par une évolution des mentalités – naguère certaines municipalités annonçaient qu’elles entraveraient l’organisation dans leur commune de primaires du camp adverse – mais aussi par l’accroissement des moyens financiers des partis. Les opérations se sont déroulées sans incidents majeurs, malgré quelques ratés.

Mais l’innovation va-t-elle s’enraciner ? Assiste-t-on à l’instauration d’une tradition promise à durer, une sorte de droit coutumier à l’état naissant, suffisamment efficace et légitime pour s’imposer au-delà de la conjoncture qui lui a permis d’exister ? Doit-on attribuer l’innovation à la logique des institutions qui verraient ainsi comblée une lacune depuis longtemps dénoncée ? Tenter de répondre – prématurément – à ces interrogations suppose d’examiner deux questions préalables : comment en est-on arrivé là ? À quoi, au juste, est-on arrivé ?

L’élection du président de la République a été marquée, dès l’origine, par un déséquilibre structurel entre son encadrement juridique et sa dimension politique. En 1962, ses concepteurs étaient dominés par deux idées. D’une part une procédure de sélection des candidats est nécessaire : en son absence, le risque d’une multiplication exponentielle des candidatures rendrait le système ingérable. Mais d’autre part ils voulaient éviter que les partis politiques jouissent d’un monopole de présentation des candidats : la compétition devait être ouverte pour établir un rapport direct, personnel, entre le futur élu et les Français. D’où la mise en place d’un système de « parrainage » (terme coutumier, inconnu des textes) qui subordonne la candidature à des conditions juridiques plutôt libérales. La réponse imprévue fut, dès 1965, la présence, respectable mais surprenante, de Marcel Barbu, candidat des chiens battus. Bien que plusieurs fois révisé, le crible demeure trop perméable. Il ne permet en aucune manière de dégager une alternative pertinente, comme c’est le cas aux États-Unis, ni même un échantillon restreint de candidats représentatifs.

La dimension politique de la question demeure donc entière : qui va représenter les diverses forces politiques susceptibles de rivaliser effectivement pour le pouvoir, c’est-à-dire de l’emporter au second tour, les autres candidats n’étant, même s’ils ont franchi l’étape formelle des « parrainages », destinés aux yeux de tous qu’à un rôle de figurants ? Ce vaste problème n’aura que des solutions partielles. Une première réponse, institutionnelle, réside dans le mode de scrutin à deux tours posé par  l’article 7 de la Constitution, avec cette précision capitale : au deuxième tour, seuls deux candidats demeurent en lice. D’un point de vue politico-psychologique, le système a fonctionné grâce à deux principes : l’idée de « candidat naturel » et la notion, aujourd’hui obsolète, de « présidentiable ».

L’affirmation selon laquelle la loi électorale, avec duel garanti au second tour, constitue en elle-même un mode de sélection des candidats n’a rien d’absurde. Ce mode de scrutin permet concrètement de choisir au premier tour et d’éliminer au tour décisif. Ainsi se trouvent en principe préservés les avantages d’un large choix offert aux divers camps politiques, y compris des forces qui souhaitent à bon droit s’exprimer mais n’espèrent pas l’emporter, sans tomber pour autant dans les inconvénients d’une élection acquise à la majorité relative, qui affaiblirait la légitimité du vainqueur et permettrait à une tendance minoritaire de l’emporter grâce à la désunion de ses adversaires. On peut donc justifier le système en le qualifiant de « primaires à la française ». (On sait que le syntagme « à la française » est de mauvais augure : il désigne un objet dont la légitimité est aussi problématique que sa survie est douteuse, puisqu’il n’est pas américain.)

Cet éloge réticent ne masque pas cependant les failles du système. D’une part celui-ci suppose un monde bipolaire. L’existence d’un troisième terme brouille inévitablement sa logique puisque par définition l’un d’entre eux ne sera pas au deuxième tour. Les conséquences de ce fait peuvent être lourdes ou faiblement signifiantes, mais elles ne sauraient être nulles. D’autre part, même s’il n’existe que deux coalitions, la prolifération des candidatures au sein de chacune risque de produire au niveau interne l’inconvénient écarté sur le plan global. La concurrence de deux ou plusieurs candidats proches est susceptible de profiter à un troisième, voire de provoquer l’élimination au premier tour de l’un des courants dominants : on l’a vu en 1969 et en 2002. Il n’est pas excessif de dire que l’effort pour échapper à ces dangers a joué un rôle essentiel dans la vie politique française depuis une cinquantaine d’années. On le voit déjà en filigrane dans la rhétorique du « candidat naturel ».

L’expression « candidat naturel » est a priori  déconcertante : il est hors de doute que dans la nature n’existe aucun candidat. Aujourd’hui pourtant on en connait un, ou plutôt une : la présidente du Front national, quelque peu délaissée des médias pendant les primaires, a fièrement revendiqué ce titre, sans d’ailleurs préciser quelle est la source de sa légitimité : consensus, charisme (cause du pouvoir ou culte du chef), hérédité non monarchique, comme en Syrie ou en Corée du nord ? L’idée n’a cependant rien d’une innovation. Elle a même joué un grand rôle dans les événements antérieurs et jette a contrario une vive lumière sur son contraire – c’est-à-dire précisément les primaires.

Un candidat naturel, c’est d’abord un candidat sortant. Personne dans leur camp n’a contesté les candidatures, victorieuses, de Charles de Gaulle, de François Mitterrand et de Jacques Chirac en 2002. Valery Giscard d’Estaing et Nicolas Sarkozy furent également les candidats naturels de leur parti,  mais ils affrontèrent des candidats issus de leur camp au sens large : cette configuration ne fut pas sans influence sur leur échec final.

Dans le cas contraire, si le président est mort ou si le sortant est un adversaire, la notion de candidat naturel parait exclue : il est nécessaire de choisir, car il y a toujours, cela va de soi, plusieurs prétendants. À trois reprises, en 1974, en 1988 et en 1995, on observa une véritable compétition interne au sein de la droite. Dans les deux cas le premier tour joua efficacement, d’un point de vue fonctionnel, le rôle de primaires puisqu’il permit à Valery Giscard d’Estaing et à Jacques Chirac, les deux dernières fois, de s’imposer contre Jacques Chaban-Delmas, Raymond Barre et Édouard Balladur, puis, dans le premier et le troisième cas, de l’emporter au second tour. À gauche la question se posait en d’autres termes tant que l’influence du parti communiste fut grande : il n’y avait pas un candidat naturel mais, en 1965 et en 1974, un candidat unique, désigné par un accord entre les deux grands partis de gauche. En l’absence d’un candidat d’union de la gauche, l’arbitrage du premier tour joua également, toujours au profit du parti socialiste. Toutefois, au sein de ce dernier, François Mitterrand faisait figure de candidat naturel : n’avait-il pas adhéré au nouveau PS, lors du congrès d’Épinay en 1971, pour en devenir le premier secrétaire et le futur candidat en 1974 ? On peut voir dans cet événement la première ébauche d’un scénario qui lie élection présidentielle et structure partisane. Il allait se reproduire en pleine lumière, mais à droite cette fois.

Car, à plusieurs reprises, un candidat s’est imposé sans débat. Ce fut le cas de Jacques Chirac en 1981 – malgré la présence d’un candidat sortant à droite – et en 1988, ou de Nicolas Sarkozy en 2007. Le premier a créé un nouveau parti (le RPR) à sa dévotion personnelle – « je suis fidèle à Jacques Chirac » était la phrase sacramentelle qui devait être prononcée dans cette formation politique, sans que l’on s’interrogeât jamais sur le point de savoir à quoi Jacques Chirac était lui-même fidèle – dans le but unique et manifeste d’en faire l’instrument de son élection à la présidence de la République. Le second a pris, dans le même but, le contrôle en 2004 d’un parti déjà existant. Cette inversion de l’ordre des facteurs – le parti ne choisit pas un candidat, c’est le candidat qui forge le parti en tant qu’instrument de campagne à son propre usage – permet de comprendre la catégorie paradoxale du candidat naturel autodésigné.

Le terme « présidentiable » fonctionnait dans un registre différent. Comme beaucoup de concepts journalistiques (s’il est permis  de risquer cet oxymore), le mot était facile à utiliser mais difficile à définir. Il désignait, semble-t-il, une mince cohorte de politiciens plus égaux que les autres, car l’hypothèse de leur éventuelle candidature à l’Élysée ne paraissait pas inconcevable. Le titre, décerné par les médias, ne conférait évidemment aucun droit. Mais la répétition et le consensus qui en découlait parfois créaient au profit du récipiendaire une sorte de statut informel analogue à celui des acteurs qui, dans le monde du spectacle, accèdent progressivement au rang de vedettes. Il conférait un avantage, mais sans garantie de succès : le destin malheureux de Michel Rocard illustre cette dure réalité. Fait significatif, le titre a disparu. L’évolution qui a conduit aux primaires ôtait toute signification aux spéculations qui donnaient sens à son emploi.

Deux conclusions paraissent se dégager de ce rapide survol.

La première est qu’il existe une asymétrie entre la droite et la gauche, bien que les deux forces aient été l’une l’autre des coalitions. À gauche, des organisations fermement structurées entretiennent entre elles, de puissance à puissance, des relations d’appareil. Tant que la gauche est divisée entre deux grands partis, la question est de savoir s’ils concluent un accord au premier tour. S’ils n’y parviennent pas, les partis mesurent leur force et l’on observe les reports de voix qui permettent ou non l’élection d’un candidat de gauche au second. Quand le PS devient hégémonique, il faut, en l’absence de candidat naturel, organiser une compétition entre candidats potentiels. À droite, en revache, les partis sont des machines électorales au service d’un chef, mais la guerre des chefs « présidentiables » menace toujours, soit qu’elle oppose entre eux des formations politiques pourtant alliées (en 1974, 1981, 1988), soit qu’elle oppose deux dirigeants d’un même parti (en 1995). D’autre part ce système, bien qu’il n’ait brillé ni par sa logique ni par sa transparence, a fonctionné pendant plus de quarante ans sans drame majeur. Quel que soit le jugement que l’on porte sur les personnalités auxquelles il a donné la victoire, rien ne prouve qu’un autre système aurait sélectionné des élus plus dignes de l’être. Une question vient donc naturellement à l’esprit : l’instauration d’un nouveau système était-elle véritablement nécessaire ?

On peut invoquer des causes générales (désir de nouveauté, souci de rationalisation, aspiration bien naturelle à faire comme les Américains). Il faut aussi prendre en compte l’asymétrie notée plus haut. Pour la gauche non communiste, l’héritage d’une tradition qui privilégie (en principe et pour faire court) la démocratie interne au sein des organisations tendait naturellement à faire désigner le candidat du parti à l’échéance majeure de la vie politique française par les militants. Aussi le parti socialiste s’est-il engagé le premier dans cette voie. Mais la généralisation du système supposait d’autres facteurs. Il semble que deux phénomènes aient joué un rôle. Les partis de droite craignent depuis longtemps les conséquences potentielles de leur division au premier tour, ce qui explique que le thème des primaires ait été depuis longtemps agité parmi eux. Cette crainte a d’abord suscité le regroupement au sein d’une unique organisation (l’UMP, puis les Républicains), malgré les évidents inconvénients de cette formule. C’était un premier pas dans le sens des primaires, car il est plus facile d’organiser une telle consultation dans le cadre d’une structure unique qu’entre deux ou plusieurs organisations de taille forcément inégale. Mais un second facteur a été décisif : la peur, voire la probabilité, fondée sur les sondages, d’une présence du Front national au second tour comme en 2002. Dans cette hypothèse, il ne demeure, pour la droite et pour la gauche qu’une place qualificative au second tour : la question de la candidature unique devient vitale et, en l’absence de candidat naturel, un mécanisme de sélection organisé et préalable revêt un caractère de nécessité absolue. Les primaires cessent d’être un médicament de confort pour devenir une urgence vitale.

Les faits que l’on vient de décrire sont structurels même s’ils ne sont pas permanents. Ils procèdent en effet d’une logique impérieuse qui est une conséquence du mode de scrutin présidentiel, modulé par les aléas du système partisan, bipolaire ou multipolaire. Mais les événements actuels ont aussi une dimension conjoncturelle, qu’il faut prendre en compte si l’on entend esquisser un pronostic sur le devenir du phénomène.

De ce point de vue, les primaires organisées en 2016-2017 recouvrent un paradoxe. Chaque camp, en effet, disposait a priori d’un candidat naturel. La gauche avait un sortant, la droite un chef depuis la reprise en main du parti par Nicolas Sarkozy en 2014. Or les deux candidats structurels ont connu un déclin différent mais parallèle. Nicolas Sarkozy portait la croix de son quinquennat et de sa personne, mais il gardait espoir dans le soutien des militants. La popularité de François Hollande s’effondrait sous le poids de ses hésitations et de ses échecs : il ne pouvait échapper à une primaire mais espérait que celle-ci lui offrirait une ultime chance. Tous deux voyaient donc une planche de salut dans le risque d’une compétition qu’ils auraient eu, en cas d’augures favorables, les moyens et les raisons d’éviter. Or cette configuration, hautement improbable, n’est certainement pas répétable.

Quel bilan, d’autre part, peut-on tirer – à chaud – des événements ? Sans s’étendre sur ce point, que les commentateurs ont abondamment commenté, on peut dire qu’il parait contrasté. Au début du processus, les opinions étaient largement favorables à la nouvelle procédure. Sa dimension démocratique et participative était mise en valeur : elle suscite le débat, permet d’exposition et la clarification des programmes, rend aux organisations partisanes une visibilité et donc une légitimité. Les médias, qui mettent l’opération en musique, y trouvent un nouveau motif de s’autocongratuler. Le mécanisme s’est en outre révélé, dans un pays où les mêmes têtes font éternellement, durant des décennies, retour, un procédé imprévu mais énergique pour sortir les sortants. Comme aux États-Unis,  des prétendants inattendus sont susceptibles de l’emporter : les seconds couteaux entrent dans la cour des grands, pour utiliser le langage contemporain bien qu’il ne brille pas toujours par la cohérence de ses métaphores. Les carrières politiques étaient encore naguère assujetties au respect d’une sorte de cursus honorum implicite, soumis au bon vouloir des dirigeants en place. Le nouveau jeu parait plus ouvert.  Benoît Hamon est candidat – il n’aurait pas été présidentiable.

Au fil des événements, cependant, les inconvénients sont apparus. La chose aurait d’ailleurs été facile à anticiper, puisque ces effets pervers ont été depuis longtemps repérés outre-Atlantique, où ils ont conduit divers États à ne pas adopter la méthode des primaires et à lui préférer des choix opérés par les dirigeants des partis. Les personnes qui se déplacent pour voter aux primaires sont par définition politiquement motivées, ce qui les rend a priori peu représentatives de l’ensemble des électeurs. Elles succombent volontiers à la tentation de la surenchère idéologique, si bien que les candidats qui plaisent le plus aux uns risquent fort d’être ceux qui plaisent le moins aux autres. D’autre part les primaires comportent le risque d’exacerber les conflits, de personnes et de lignes politiques. Ceux-ci existent bien sûr toujours, mais le caractère long et public du processus ne peut que rendre plus difficile le rassemblement final, supposé par le système, autour du candidat finalement désigné. Celui-ci court donc le risque de ne pas sortir de l’épreuve en triomphateur : il peut apparaitre au contraire comme un vainqueur fragilisé.

Or, quelle que soit la procédure utilisée, elle ne saurait être moins fragile que le candidat qu’elle désigne. On ne sait si François Fillon sera victime, comme avant lui Jacques Chaban-Delmas et Édouard Balladur, de révélations qui n’ont pas besoin d’être factuellement exactes ou juridiquement fondées pour être dévastatrices. De telles « boules puantes » – selon le mot attribué au général de Gaulle, qui aurait refusé d’utiliser une telle méthode en 1965 contre François Mitterrand : si l’anecdote est authentique, ce fut par un vestige de morale aristocratique (« Cela ne se fait pas dans notre monde ») qui n’a évidemment plus cours dans l’univers contemporain – sont devenues une composante habituelle de la compétition présidentielle en France, comme elles le sont d’ailleurs aux États-Unis. La manœuvre, qu’elle réussisse ou non, fait désormais partie des attractions attendues du cirque présidentiel, avec les ralliements ou trahisons (selon le point de vue pris en compte), fluctuations spectaculaires mais parfois trompeuses des sondages, les mots magiques (« fracture sociale », « revenu universel ») et quelques autres.

Il faut observer enfin que les règles privées applicables aux primaires ne sont pas, comme c’est le cas pour les élections, de nature pérenne. Les Chartes et Hautes autorités, loin de constituer les cadres abstraits d’occurrences renouvelables, ne valent explicitement que pour l’événement présent. En cela les primaires ressemblent aux référendums, dont les modalités sont définies au cas par cas : ces consultation sont le fruit de conjonctures singulières, et il ne parait ni opportun ni utile d’anticiper une répétition – qui se produira peut-être, ou pas.

Il serait donc hasardeux de pronostiquer un enracinement coutumier de la procédure. Si, d’aventure, Emmanuel Macron affrontait au second tour Marine Le Pen, la question de savoir à quoi sert l’opération pourrait légitimement être posée.

Jean-Marie Denquin, Professeur à l’Université Paris-Nanterre