Une « démocratisation » européenne contre les politiques d’austérité ? Le T-Dem ou le pari d’une zone euro à visage humain

La démocratisation de la zone Euro a récemment fait l’objet d’une proposition qui mérite l’attention. En rédigeant un Traité en ce sens, Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez ont relancé les débats sur les moyens juridiques des réformes en Europe ainsi que sur leur contenu. Dans un cadre volontairement académique, nous souhaiterions souligner le double intérêt que présente leur démarche consistant, d’une part, à tenir ensemble analyse juridique et analyse des politiques économiques et, d’autre part, à entretenir ainsi les discussions sur la place et le rôle des mécanismes démocratiques dans l’économie.

Dix ans de crise n’ont pas épuisé les propositions sur l’avenir de l’Union européenne. On ne dénombre même plus les analyses et les propositions formulées par les économistes de tous bords. En comparaison, la voix des juristes s’est faite plus rare. La récente proposition d’un traité de démocratisation de la zone Euro (T-Dem) rédigée par Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste et Antoine Vauchez (Pour un traité de démocratisation de l’Europe, Seuil, 2017, 93 p.), mérite donc l’attention. Les auteurs défendent une « démocratisation de l’Europe » par le moyen d’un traité de la zone Euro. Ils préfèrent la forme « concrète » d’une proposition de Traité aux oppositions rhétoriques qui ont souvent caractérisé les débats sur l’Union européenne.

A cet égard, un dialogue a été récemment engagé sur le Verfassungsblog.de (Blog allemand de droit constitutionnel[1]. Les auteurs du T-Dem y ont poursuivi une « conversation transnationale » sur la question de la démocratisation de la zone Euro à partir d’un projet concret, directement saisissable et précisément ouvert au débat juridique. C’est dans ce cadre académique que se situent les lignes qui suivent – nous laissons volontairement de côté les aspects concernant l’émergence de cette proposition dans le cadre de la campagne présidentielle française et ceux relatifs à sa faisabilité politique en cas d’une éventuelle négociation européenne.

Par le moyen d’une proposition concrète de traité, les auteurs fournissent « un point de départ pour la discussion » qui prend à la fois la forme d’une « proposition » d’un côté et celle d’un « traité » de l’autre. Ils se proposent aussi de faire « quelque chose pour améliorer la responsabilité démocratique de la gouvernance de la zone Euro » tout en relevant qu’il n’y a « pas de temps à perdre » en raison de l’urgence démocratique. En d’autres temps, l’urgence économique et financière avait déjà autorisé « une flexibilité impressionnante de l’Union européenne dans l’élaboration de nouveaux ordonnancements institutionnels ». Il s’agit donc pour les auteurs de la rediriger vers un objectif de « démocratisation ». Par la mise en tension de l’imagination juridique avec les contraintes du cadre juridique de l’Union, cette démarche suscite ainsi une discussion sur la place et le rôle effectifs des mécanismes démocratiques dans l’économie.

I. La création d’une Assemblée parlementaire de la zone Euro

La principale innovation du Traité de démocratisation de la zone Euro (T-Dem), prévue à l’article 2, est la création d’une Assemblée parlementaire spécifique à la zone Euro. Elle a « vocation à s’affirmer comme l’institution représentative des peuples européens au sein de la gouvernance de la zone Euro » (Commentaire des auteurs, p. 60).

L’article 4 envisage de composer cette Assemblée de la zone Euro de parlementaires des différents parlements nationaux (4/5^e) et du parlement européen (1/5^e) en fonction de critères de représentativité basés sur le pluralisme politique et en vertu d’une proportionnalité appliquée à la population des Etats-membres (avec un minimum d’un représentant par parlement national). Le traité organise ainsi une hybridation parlementaire entre deux niveaux de gouvernance dans la zone Euro dans le but d’assurer une coordination entre ces différents niveaux[2]. Les auteurs proposent en cela un « Pacte démocratique de la zone Euro » selon les termes du Titre II du Traité.

Ce faisant, la proposition de T-Dem laisse ouverte la question de la coordination des relations institutionnelles entre cette assemblée de la zone Euro et les différents parlements nationaux, notamment en ce qui concerne les différents pouvoirs de veto dont ces derniers disposent dans la mise en œuvre des actes juridiques de « sauvetage » financiers.

L’objectif principal est ailleurs : l’Assemblée parlementaire de la zone Euro ne doit pas (forcément) contrebalancer le pouvoir des parlements nationaux, sortis déjà très affaiblis des réformes institutionnelles dans la zone Euro, mais plutôt le pouvoir du « gouvernement de la zone Euro » dont les auteurs rappellent la complexité, l’informalité et l’opacité qui le caractérisent. Ils reprennent ainsi pour conclure cette analyse les mots de Jürgen Habermas qui qualifiait le gouvernement de la zone Euro d’« autocratie post-démocratique »[3].

Ainsi présenté, l’objectif de « démocratisation » de la zone Euro relèverait (seulement) de la technique du droit constitutionnel classique qui articule des principes politiques avec un équilibre des pouvoirs. Mais l’introduction opère une liaison entre ce « gouvernement de la zone Euro » et les « politiques économiques conduites dans la zone Euro » en considérant que ce « déni démocratique » a produit des « effets réels » sur les plans économique et politique : « surdité face au caractère inéluctable de la renégociation de la dette grecque, insensibilité face à la montée d’un populisme d’extrême-droite, surestimation des enjeux liés à la stabilité financière et à la « confiance des marchés », sous-estimation des politiques de l’emploi, de la croissance, de la convergence fiscale, de la cohésion sociale et de la solidarité… » (p. 8 et 9).

La proposition se fonde alors sur le raisonnement inverse : une assemblée parlementaire empêchera les politiques d’austérité en Europe … si les formations politiques et les mouvements sociaux s’en saisissent – en cela, la proposition de Traité repose bien sur le « jeu démocratique » et ses auteurs en acceptent les contingences. Il s’agit déjà d’en permettre l’exercice dans les contraintes du droit de l’Union européenne.

II. Une démocratisation sous contraintes

Après avoir rappelé que les Traités de l’Union européenne n’offraient pas (ou trop peu) de voies de contrôle démocratique des institutions issues de la crise de l’Euro (V. p. 23-24), les auteurs s’inspirent de l’imagination juridique dont ont pu faire preuve les institutions de l’Union et les Etats-membres au cours de cette crise (V. p. 25) pour appuyer leur proposition.

Le droit de l’Union européenne fait alors peser des contraintes sur l’interprétation (A) et l’exercice (B) des pouvoirs confiés par le Traité à l’Assemblée de la zone Euro.

A. Sur l’interprétation des pouvoirs confiés par le Traité à l’Assemblée de la zone Euro

Pour assurer l’existence d’une assemblée de la zone Euro, les auteurs proposent de passer par le moyen d’un traité international entre Etats-membres de la zone Euro. Cette technique a déjà été expérimentée avec le Traité instituant le mécanisme européen de stabilité ou encore le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (UEM). Les auteurs s’exposent ainsi aux critiques que la doctrine de droit européen a pu adresser à ces deux traités concernant leur intégration dans le cadre juridique de l’Union européenne et reproduisent en retour le raisonnement tenu par la Cour de Justice de l’Union européenne qui avait reconnu la possibilité aux Etats-membres de conclure un tel traité dans son arrêt Pringle[4]. Quant aux arguments sur les contraintes que le cadre juridique de l’Union européenne fait peser sur la création institutionnelle elle-même, ici encore, les auteurs s’appuient sur la jurisprudence de la CJUE et le précédent des Sommets de la zone Euro[5] pour soutenir la possibilité de création d’une institution parallèle à celles prévues à l’article 13 du Traité sur l’Union européenne.

Le raisonnement de l’arrêt Pringle contient également un volet substantiel. En suivant le raisonnement de la Cour de Justice sur l’interprétation des compétences confiées au MES par le Traité l’instituant, les Etats-membres ne pourraient confier des pouvoirs à l’Assemblée de la zone Euro que s’ils ne viennent pas « dénaturer les attributions que les traités UE et FUE confèrent [aux institutions de l’Union européenne] » (point 158). Sans rappeler ici les contraintes que fait peser la répartition des compétences dans l’UEM sur le champ d’application de la proposition de T-Dem, l’interprétation des procédures établies par le T-Dem pourra sans doute mobiliser les « Principes démocratiques » rappelés au Titre II du TUE. En ce sens, un Traité de démocratisation de la zone Euro ne ferait donc que préciser les obligations qui pèsent déjà sur les institutions de l’Union européenne dans l’exercice des compétences leur étant confiées par l’UEM.

B. Sur l’exercice des pouvoirs confiés à l’Assemblée

Dans l’arrêt Pringle, la CJUE distingue ainsi la compétence des Etats-membres (auteurs du Traité), les compétences des institutions de l’Union européenne (qui doivent être préservées) et les compétences de l’institution créée[6]. Avec ce dernier point, on touche au cœur de la proposition concrète du T-Dem. Son article 3 prévoit en effet que l’Assemblée de la zone Euro exerce les deux fonctions classiques de toute assemblée dans une démocratie parlementaire : la fonction législative, conjointement avec l’Eurogroupe, et la fonction de contrôle politique. Pour lui permettre d’exercer ses fonctions, le Titre III du T-Dem dresse la liste des « Pouvoirs et missions de l’Assemblée parlementaire de la zone Euro ». Le commentaire des auteurs sur ce titre est explicite : « le T-Dem ne cherche pas à singer les procédures de la démocratie représentative en créant artificiellement un face-à-face entre un “gouvernement” et un “parlement”. Il cherche plutôt à loger le pouvoir parlementaire en contrepoint de chacune des politiques de convergence et de conditionnalité qui ont émergé autour de ce pôle exécutif européen » (p. 65).

Les enjeux concrets des mécanismes institutionnels à la disposition de l’Assemblée concernent ainsi la capacité de contrôle des activités de la facilité d’assistance financière (MES) prévue à l’article 9 et tout particulièrement les questions relatives à l’établissement d’un budget de la zone Euro et à la « mise en commun des dettes publiques dépassant 60% du PIB de chaque Etat de la zone euro », prévus par l’article 12 sur l’exercice de la compétence législative. Pour donner une relative immunité juridictionnelle aux actes juridiques pris dans ce cadre, les auteurs se fondent sur la reprise par la CJUE de sa jurisprudence Mallis[7]. Or, même en suivant cette hypothèse, le raisonnement de la CJUE dans l’affaire Pringle (points 111 à 113) sur la compatibilité des mesures prises par le MES avec le droit de l’Union, ainsi que son intégration dans le Titre IV du T-Dem (qui prévoit la compatibilité des mesures prises sur la base du T-Dem avec le droit de l’Union)[8], seront autant de contraintes mobilisables contre les mesures prises par l’Assemblée dans l’exercice de ses fonctions législative, budgétaire et de contrôle.

Face à la possibilité de mobilisation de ces contraintes sur les mesures prises sur la base du T-Dem, les auteurs ne présentent qu’une situation de « collaboration » de l’Assemblée avec les autres institutions compétentes de la zone Euro afin qu’en respectant les contraintes du cadre juridique de l’Union telles qu’interprétées dans l’arrêt Pringle, le T-Dem « ne bouscule en rien l’équilibre institutionnel de l’Union européenne » (p. 21). Toutefois, l’hypothèse d’un conflit réel entre les institutions de la zone Euro et la nouvelle assemblée, situation fort peu probable actuellement dans le cas du MES, pourrait l’être davantage dans le cas du T-Dem et pousse à s’interroger sur le sens des « procédures de collaboration [déterminées par le T-Dem] avec les autres institutions compétentes » (p. 21) de la zone Euro. Quelles seraient par exemple les garanties données par le Traité aux parlementaires qui se prononceraient pour une cible d’inflation ou une supervision bancaire (article 10) différentes de celles choisies par la BCE ? De quels moyens cette Assemblée disposerait-elle pour faire prévaloir sa position sur celle du Conseil des gouverneurs ?

Plus largement, et compte-tenu des contraintes potentiellement mobilisables contre les mesures prises par l’Assemblée, si la « collaboration » entre les institutions de la zone Euro et la nouvelle assemblée échoue, quel(s) mécanisme(s) de résolution des conflits de compétences sera(-ont) mis en jeu ? L’article 18 du T-Dem prévoit certes que « le présent traité est appliqué et interprété par les parties contractantes », mais sans mention d’un autre mécanisme, cela ne revient-il pas à donner le dernier mot à l’Eurogroupe ou aux Sommets de l’Euro se prononçant dans ce cas en tant que « parties contractantes » ?

III. La crise de l’Euro est bien un problème de démocratie

La proposition de T-Dem relie, et c’est ce qui fait son intérêt, la question de l’équilibre des pouvoirs dans la zone Euro à celle des politiques économiques y étant menées. En effet, la création de cette Assemblée de la zone Euro est proposée pour « contrecarrer l’emprise de cette structure gouvernante [le gouvernement de la zone Euro] dont on sait qu’elle ne tient pas simplement aux compétences institutionnelles qu’elle a accumulées au fil de la décennie, mais aussi et peut-être surtout à la capacité à définir, par l’expertise, l’espace des possibles politiques » (p. 10). L’Assemblée de la zone Euro est le lieu d’un débat démocratique et, dans une perspective constitutionnelle de freins et contrepoids, les traités ainsi complétés par le T-Dem permettraient aux différents acteurs de la gouvernance européenne d’utiliser les outils dont ils se sont enfin dotés pour mener les politiques mettant fin à l’austérité en Europe. La réalisation concrète de ces politiques dépendra alors de la manière dont le « contre-pouvoir populaire des partis et des mouvements sociaux » s’en saisira (p. 12).

Dans le cadre des contraintes posées par les Traités européens, le T-Dem propose donc de « coordonner les politiques économiques, d’harmoniser les fiscalités et de faire converger les politiques budgétaires des Etats, bref d’entrer au cœur des pactes sociaux des Etats membres » (p. 9). L’essentiel des compétences conférées à l’Assemblée vont en ce sens. L’Assemblée a pour mission de rationaliser les différentes « politiques de “consolidation budgétaire” (ou d’austérité), la coordination poussée des politiques économiques des Etats, la mise en place des plans de redressement des Etats en difficulté financière, la supervision de toutes les banques privées… » (p. 7) et de permettre la création d’un budget de la zone Euro (articles 12, 14, 15 et 16). Dans le jeu des contraintes mentionnées supra, la proposition redonne donc une place aux instruments budgétaires et à leur coordination dans la mise en œuvre des politiques économiques et de convergence économique de la zone.

Le T-Dem attribue aussi trois compétences à l’Assemblée dans ses relations avec la BCE (articles 10 et 17). D’une part, elle se prononce sur l’interprétation de l’objectif de stabilité des prix et sur la cible d’inflation, et vote le rapport annuel du Mécanisme de surveillance unique ; d’autre part, elle vote, après audition, « sur les candidat-e-s choisi-e-s pour le Directoire de la BCE ». Sous réserve des contraintes mentionnées plus haut, le T-Dem propose ainsi de se rapprocher des pratiques existantes en matière de contrôle démocratique sur la Réserve Fédérale des Etats-Unis ou sur la Banque d’Angleterre.

Au final, l’organisation des pouvoirs de l’Assemblée définit un espace politique de la démocratisation de la zone Euro. Le T-Dem propose, sur son volet monétaire, de rediriger le lien de contrôle sur une banque centrale vue comme l’agent public de ce nouveau pouvoir démocratique, et permet, sur son volet économique, d’envisager des politiques de convergence – dont le contenu dépendra à la fois de la composition politique de l’Assemblée et des contraintes pesant sur l’exercice de ses pouvoirs. La proposition du T-Dem se fait ainsi l’écho des différentes analyses formulées par de nombreux économistes sur la construction d’une zone Euro optimale. En ce sens, le T-Dem adapterait au débat démocratique les politiques économiques et budgétaires tout en permettant leur convergence à l’échelle de la zone Euro toute entière.

Les relations entre les mécanismes démocratiques et les politiques économiques qui font la force de la proposition de T-Dem pourraient cependant devenir sa faiblesse en fonction de la manière dont les pouvoirs à la disposition de l’Assemblée pourront concrètement faire contrepoids aux politiques menées actuellement dans la zone Euro. D’un point de vue théorique, il se pourrait en effet, qu’au-delà même du contenu donné aux politiques de convergence, les « axiomes institutionnels » sur lesquels se fondent la plupart des analyses économiques sur l’optimalité économique de la zone Euro aient changé depuis l’élaboration de ces modèles. D’un point de vue plus pragmatique, et indépendamment des déséquilibres économiques auxquels toute zone monétaire est théoriquement confrontée, les instruments budgétaires n’ont peut-être plus la même efficacité pour des raisons institutionnelles qui tiennent à des changements juridiques aussi peu symboliques que ceux relatifs par exemple aux types de contrats sur les dettes publiques, ainsi qu’à leur usage dans les processus de financement de l’investissement privé. Aux Etats-Unis comme en Europe, les instruments de politique monétaire ont d’ailleurs pu être parmi les premiers concernés par ces changements modifiant en retour les rapports entre politiques monétaires et politiques économiques et budgétaires. Finalement, et depuis la crise économique et financière, les banques centrales ont pu encore être pionnières dans la reconstruction de leurs instruments (à travers notamment les politiques monétaires non conventionnelles), sans nécessairement que soit produit de consensus sur les modèles macroéconomiques pour les accompagner.

Parallèlement au dialogue de gouvernance avec la BCE (article 10 de la proposition de T-Dem), le processus d’adaptation, théorique mais surtout pratique, des instruments dont disposent les différentes institutions de la zone Euro dans leur champ de compétence respectif pourrait alors se dérouler à partir de ces nouvelles exigences monétaires et financières (bien réelles face aux axiomes institutionnels des modèles économiques), et se poursuivre des instruments encore fragiles de la politique monétaire vers les instruments budgétaires et les politiques économiques.

Sans réel pouvoir sur ce processus parallèle, l’Assemblée pourrait être amenée à devoir choisir entre, d’une part, la maîtrise de ses propres instruments budgétaires et de ses politiques économiques, et, d’autre part, l’exercice de « contre-pouvoirs » effectifs à l’échelle de la zone Euro. Indépendante mais impuissante, ou puissante sans indépendance, l’Assemblée proposée par le T-Dem serait ainsi confrontée à un dilemme qui la verrait devoir renoncer à utiliser ses instruments budgétaires et ses pouvoirs sur les politiques économiques pour freiner les exigences monétaires et financières dans la zone Euro. Or, sans ces « freins constitutionnels », la proposition de T-Dem définirait un autre espace politique de démocratisation de la zone Euro et donnerait seulement un autre visage aux politiques d’austérité.

En conclusion, la perspective méthodologique adoptée par la proposition de T-Dem permet, en prenant concrètement en compte les contraintes spécifiques posées par le cadre juridique de l’Union européenne et le contenu des politiques publiques menées dans la zone Euro, d’attirer l’attention sur les choix opérés quant aux « freins constitutionnels » disponibles pour mettre fin aux politiques d’austérité. Dans cette perspective, la question des pouvoirs effectifs de l’Assemblée sur les nouvelles exigences monétaires et financières révélées par la crise s’avère toutefois décisive pour celle, plus large, de sa responsabilité démocratique pour les politiques publiques menées dans la zone Euro. La proposition de T-Dem démontre donc l’intérêt d’une démarche tenant concrètement ensemble analyse juridique et analyse des politiques économiques pour les discussions sur la place et le rôle des mécanismes démocratiques dans l’économie. Elle contribue ainsi à en révéler les complexités et incite même à s’y plonger au-delà de l’opposition parfois rhétorique entre intégration ou désintégration de la zone Euro.

Jean Grosdidier, Doctorant à l’Ecole de droit de Sciences Po

Je remercie les Professeurs Manon Altwegg-Boussac et Denis Baranger pour leurs relectures attentives.

[1] Sébastien Platon, « Democratizing the Euro Area without the European Parliament: Benoît Hamon’s “T-Dem” », Verfassungsblog.de, 13 mars 2017; Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste, Antoine Vauchez, « European parliamentary sovereignty on the shoulders of national parliamentary sovereignties: A Reply to Sébastien Platon », Verfassungsblog.de, 26 mars 2017

[2] http://verfassungsblog.de/european-parliamentary-sovereignty-on-the-shoulders-of-national-parliamentary-sovereignties-a-reply-to-sebastien-platon/

[3] La Constitution de l’Europe, (2011), 2012 pour la traduction française, p. 14

[4] Arrêt Pringle, aff. C-370/12, Pts. 68, 72 et 109.

[5] Article 12 du TSCG, voir aussi l’article 13 sur la conférence inter-parlementaire.

[6] Arrêt Pringle, aff. C-370/12, pt. 151.

[7] p. 22 du T-Dem, faisant référence à l’arrêt CJUE, 20 sept. 2016, C-106/15P.

[8] Cf. aussi art. 2 TSCG