Faut-il créer un « contempt of Parliament » à la française ? Par Jean-Jacques Urvoas
L’adoption d’un « contempt of Parliament » par la Chambre des Communes le 4 décembre dernier interroge les pratiques françaises en matière de contrôle parlementaire de l’exécutif. Si une possibilité comparable était ouverte sous la IIIe et la IVe République par le biais d’une procédure nommée « l’ordre du jour », la Ve l’a supprimé au nom de la rationalisation du parlementarisme. Dès lors, il n’existe plus de procédure intermédiaire puisque la seule possibilité pour les députés de manifester leur courroux à l’encontre de pratiques gouvernementales est le dépôt d’une motion de censure. Ne serait-il pas opportun d’en imaginer une ?
The « contempt of Parliament » ruling by the House of Commons on the 4th of December last year questions the French practices in terms of parliamentary oversight of the executive branch. Even if a similar possibility had been created under the French Third and Fourth Republic through the adoption of a procedure called “l’ordre du jour”, the Fifth Republic removed it in the name of the rationalized parliamentarism. Since then, there has been no such procedures as the only means for legislators to express their disagreement about government policies is to table a motion of no confidence. Is it not the right time to consider imagining one?
Par Jean-Jacques Urvoas, Maitre de conférences en droit public à l’Université de Brest, (Lab-LEX), président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale (2012-2016).
La préparation du Brexit a permis au Parlement britannique de démontrer une nouvelle fois, comme l’écrivit John Stuart Mill dès 1861 que « plutôt que [d’exercer] la fonction de gouverner, pour laquelle [il] est radicalement impropre », sa « vocation » était « de surveiller et de contrôler le gouvernement ». Ainsi le 4 décembre 2018, il a exhumé un privilège ancestral, le « contempt of Parliament »[1] afin de sanctionner Theresa May pour avoir délibérément et sciemment obstrué sa volonté. Cette procédure est originale puisqu’en l’absence d’une définition unique de cet « outrage », elle peut être utilisée à l’encontre d’individus mais aussi, et ce fut une première, envers une entité collective comme le gouvernement.
Un tel pouvoir rappelle le crime de « lèse-nation » apparu en France le 23 juillet 1789 consacrant le transfert de souveraineté du roi à l’Assemblée nationale en 1789[2]. Cet instrument juridique, auquel l’Assemblée avait refusé toute définition exhaustive lui garantissant ainsi une totale plasticité, l’autorisa à réprimer des déviances politiques constatées sur la voie publique, les discours de Marat, ou encore des agissements des ministres du roi et le « complot aristocratique ». Ainsi entre juillet 1789 et mars 1791, date à laquelle l’incrimination disparut, 42 procédures concernant 173 personnes furent conduites. La comparaison pourrait d’autant plus être soutenue que ce crime qui visait naturellement à remplacer celui de « lèse-majesté » s’appliquant au roi souverain, relevait d’un tribunal et appartenait au registre pénal tout comme le pouvoir de « contempt » est à la fois parlementaire mais possède aussi une dimension pénale permettant la répression de personnes extérieures à l’institution législative.
Dans le cas d’espèce, la Chambre des communes a estimé que les tergiversations du gouvernement sur la remise d’une analyse juridique de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne constituaient une entrave à sa capacité de contrôle. Et par 311 voix contre 293, une motion fut votée le 4 décembre, fragilisant un peu plus la Première ministre.
Dans une pareille hypothèse, comment aurait pu réagir le Parlement français ?
L’inadaptation des solutions actuelles
Les règlements des deux chambres évoquent bien « l’outrage » en l’assortissant de peines disciplinaires. Ainsi, en des termes quasiment identiques, l’article 70 du règlement de l’Assemblée et l’article 92 de celui du Sénat (RS) prévoient « le rappel à l’ordre, le rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal » voire « la censure ou la censure avec exclusion temporaire » pour « qui s’est rendu coupable d’outrages » envers l’institution. Mais ces dispositions ne frappent que les parlementaires puisque les règlements ne produisent des effets que sur le fonctionnement interne des chambres. Elles sont donc inadaptées pour traduire un courroux face à un comportement gouvernemental désobligeant.
C’est la raison pour laquelle en avril 2013, une proposition de loi fut déposée par Daniel Fasquelle, député Les Républicains[3]. Elle venait en réaction au mensonge proféré dans l’hémicycle par le ministre du budget de l’époque et visait à reconnaitre un « délit de parjure » devant la représentation nationale. Mais là encore, l’initiative participait de la pénalisation croissante de la vie publique puisqu’elle créait un sixième paragraphe dans l’article 432-16 du code pénal. Dans le même ordre d’idées, il faut aussi mentionner l’article 433-5 du même code qui sanctionne le faux témoignage dans une enceinte parlementaire. C’est ainsi que pour la première fois en novembre 2018, la Cour d’appel de Paris a confirmé la condamnation d’un pneumologue qui, auditionné le 16 avril 2015 par la commission d’enquête sénatoriale sur le coût financier de la pollution de l’air, avait omis de déclarer ses conflits d’intérêt. Cependant dans les deux cas, on l’aura compris, les outils ne sont pas mobilisables contre une entité collective.
L’article 73 du Règlement de l’Assemblée nationale ne l’est pas plus. Son application avait pourtant été évoquée à l’encontre du même ministre afin de lui interdire de « reparaitre dans le Palais ». Mais cette perspective n’était envisageable qu’en raison de son intention de redevenir député après avoir démissionné de ses responsabilités gouvernementales. Le renoncement à son mandat le 18 avril 2013 rendit caduque cette possibilité.
L’attirail parlementaire semble donc singulièrement dégarni. Tel n’était pourtant pas le cas sous la IIIe et la IVe République.
L’usage de l’interpellation et de l’ordre du jour sous les Républiques précédentes
En effet, dans une pareille configuration, les assemblées auraient pu procéder à une « interpellation » et voter un « ordre du jour ». C’est le 5 novembre 1830 qu’est né cet usage qui s’imposa comme un instrument essentiel du Parlement dans le contrôle du pouvoir exécutif.
Il s’agissait alors pour le député de la Côte d’Or François Mauguin, inspiré par les pratiques anglaises, de demander des explications au général Sébastiani, ministre des Affaires étrangères, sur l’état des relations extérieures de la France. En autorisant cette discussion qui n’était pourtant pas prévue par le Règlement, le président de la Chambre consacra implicitement un droit nouveau, distinct de la pratique des « questions orales ». Celui-ci s’implanta d’autant plus rapidement sous la monarchie de Juillet que la Chambre refusa avec constance de le codifier lui laissant ainsi la possibilité d’évoluer vers un contrôle parlementaire toujours plus étendu[4].
Quand cette technique trouva sa place dans le Règlement, sous la seconde République, elle était déjà devenue un atout puissant du pouvoir législatif, au point que durant la phase autoritaire du Second Empire, elle fut supprimée.
C’est sous la IIIe République, sous l’empire de la souveraineté parlementaire, que son usage fut réactivé au point d’être considérée comme l’« arme fatale contre la stabilité ministérielle »[5]. Le gouvernement était obligé de répondre à l’interpellation et le débat se terminait par un vote par lequel l’assemblée précisait son attitude. La résolution par laquelle la Chambre prenait position s’appelait « l’ordre du jour ». Celui-ci pouvait être simple, ce qui signifiait que les députés n’exprimaient aucune opinion, mais il pouvait aussi être motivé et témoigner de la confiance de l’assemblée ou à l’inverse de sa défiance à l’égard du gouvernement. Sous la IVe République, la discussion de cette résolution pouvait être immédiate si l’Assemblée en décidait ainsi à la demande de cinquante députés, étant entendu que tout parlementaire pouvait signifier par écrit au président de la chambre son intention d’interpeller le gouvernement. Naturellement, ce dernier se devait de prendre position et s’il avait manifesté un désaccord à l’égard de cet « ordre du jour », il lui appartenait d’en tirer les conclusions en cas d’adoption, c’est-à-dire de présenter sa démission.
Dans l’esprit, si cette procédure était semblable à celle des « questions orales », dans sa forme, elle différait notablement. En effet, une question place son auteur en situation tangible d’infériorité, elle revient à « manifester son ignorance »[6], à faire l’aveu d’un manque que le parlementaire demande au ministre de combler. A l’inverse, l’interpellation est un pouvoir d’action destiné à interrompre une politique, c’est un acte dans lequel le rapport d’autorité est inversé au profit du Parlement, une initiative à la main du député ou du sénateur dont la conclusion peut être le renversement du gouvernement. Dans l’hypothèse qui nous intéresse, il ne fait nul doute qu’un parlementaire aurait rédigé une motion blâmant vertement l’entrave mise au bon fonctionnement du Parlement par le gouvernement et que l’adoption d’un « ordre du jour » cinglant aurait témoigné avec éclat de l’irritation collective.
Mais ayant légitimement identifié les résolutions et l’interpellation comme les principaux instruments de l’omnipotence parlementaire, la Ve République les a confondus avec un questionnement moins intrusif et un usage de la motion de censure plus dissuasif.
De la nécessité d’imaginer un nouveau dispositif de contrôle sous la Vè ?
En 1958, le vote de résolutions entendues comme « l’acte unilatéral par lequel une assemblée soit décide des règles de son fonctionnement interne soit fait connaître au Gouvernement son sentiment sur une question donnée »[7] fut fermement encadré et si l’interpellation n’était pas prohibée expressément, la Constitution l’oblige à prendre la forme du dépôt d’une motion de censure. Cette question fut d’ailleurs au centre de la controverse des premières années du régime.
Le Conseil constitutionnel, en application du premier alinéa de l’article 61 de la Constitution, fut automatiquement saisi des projets de Règlement des deux chambres. Dans ses deux décisions nos 59-2 et 59-3 de juin 1959, il eut de la Constitution et des initiatives parlementaires une interprétation dont le caractère restrictif dépassa même le souhait du gouvernement[8]. Il estima en effet que « dans la mesure où de telles [résolutions] tendraient à orienter ou à contrôler l’action gouvernementale, leur pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution qui, dans son article 20, en confiant au Gouvernement la détermination et la conduite de la politique de la Nation, ne prévoit la mise en cause de la responsabilité gouvernementale que dans les conditions et suivant les procédures fixées par ses articles 49 et 50 »[9] et en conséquence il les limita à deux catégories possibles : celles qui ont pour objet « la formulation de mesures et décisions d’ordre interne ayant trait au fonctionnement et à la discipline »[10] des deux assemblées et celles « expressément » prévues par des textes constitutionnels et organiques.
Incidemment, ces décisions soulignent une curieuse singularité de la Vème qui perdure. Il s’agit de cet alinéa 1 de l’article 61 disposant que le Règlement de chacune des assemblées doit obligatoirement être soumis au Conseil constitutionnel. Ce dernier a d’ailleurs rendu plus de 75 décisions dans ce domaine. Partant, la Vème République est l’un des rares régimes de notre riche histoire à subordonner le fonctionnement du Parlement à un autre pouvoir. C’était antérieurement le cas du Directoire et du Second Empire ! Or curieusement, depuis 1958, cette situation n’est contestée par personne…
En 2008, au moment de la révision constitutionnelle, le constituant a préféré assouplir l’adoption des résolutions, puisqu’après des divergences d’appréciation entre l’Assemblée et le Sénat, une voie médiane les reconnaissant fut trouvée, évitant le foisonnement des lois mémorielles ou incantatoires, sans pour autant affaiblir le gouvernement. Si bien qu’aujourd’hui, l’article 34-1 prévoit que « sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles contiennent des injonctions à son égard. »
Quant à l’interpellation, elle est, aux termes de l’article 156 du RAN, assimilée à la censure dont elle constitue en réalité une légère déclinaison. Il est ainsi prévu que « le député qui désire interpeller le Gouvernement en informe le Président de l’Assemblée au cours d’une séance publique en joignant à sa demande une motion de censure répondant aux conditions fixées par l’article 153 ». Dans les faits, parce qu’il ne traduit aucune réelle différence avec les modalités de la motion de censure, cet article n’est plus utilisé[11]. Il résulte donc de ces dispositions que la seule arme offensive de l’Assemblée pour manifester solennellement sa désapprobation face à des pratiques gouvernementales dommageables est celle de l’article 49-2 de la Constitution.
Le Sénat de son côté pourrait peut-être retrouver l’usage de l’article 35 de son Règlement qui prévoit qu’« avant de passer à l’ordre du jour, le Président donne connaissance au Sénat des communications qui le concernent ; le Sénat peut en ordonner l’impression, s’il le juge utile ». Ce droit d’affichage et d’impression d’un discours dans les communes parait évidemment désuet. Il n’a d’ailleurs pas été utilisé depuis le 9 octobre 1962, où sur la proposition de Marius Moutet sénateur socialiste de la Drôme et doyen d’âge, le Sénat décida après un avis unanime de sa commission des lois de voter l’affichage du propos prononcé par Gaston Monnerville tout en lui laissant « le soin d’en régler les modalités »[12]. Mais rien ne s’oppose à ce que demain des modalités plus contemporaines, adaptées à notre démocratie connectée, soient imaginées.
Faut-il déduire de ces observations la nécessité de concevoir un dispositif intermédiaire à l’image du « contempt of Parliament » qui permettrait aux chambres de protester sans que la responsabilité collective du gouvernement ne soit engagée ? Ce serait une manière intelligente de redécouvrir la fonction de contrôle du Parlement qui, depuis l’origine de la Ve République a été compromis par la confusion trop fréquente entre le pouvoir de surveiller le Gouvernement et la faculté de le renverser.
Je remercie très vivement Jean Gicquel, Georges Bergougnous et Jean-Louis Hérin pour leurs suggestions.
[1] Voir l’article de Cécile Guérin-Bargues du 18 décembre 2018 sur ce blog http://blog.juspoliticum.com/2018/12/18/brexit-au-mepris-du-parlement-theresa-may-entre-contempt-of-parliament-et-fragile-soutien-de-sa-majorite-par-cecile-guerin-bargues/
[2] Jean-Christophe Gaven, Le crime de lèse-nation. Histoire d’une invention juridique et politique (1789-1791), Presses de Sciences Po, 2016.
[3] Proposition de loi n° 967, Assemblée nationale, 17 avril 2013.
[4] François Boudet, « La force juridique des résolutions parlementaires », RDP, 1958, p.271.
[5] Philippe Lauvaux, « Sur une décision fondatrice du Conseil constitutionnel », Cahiers du Conseil constitutionnel, n°25, août 2009.
[6] Caroline Mellet, « L’Interpellation : genre de discours et statut illocutoire », Corela, HS-8 | 2010, https://journals.openedition.org/corela/1719#quotation
[7] Bruno Baufumé, « La réhabilitation des résolutions : une nécessité constitutionnelle », RDP, 1994, p.1399.
[8] Nicolas Denis, « L’application des nouvelles règles de la procédure parlementaire établies par la Constitution de 1958 », RFSP, 1960, 10-4, p.901.
[9] Décision n° 59-2 DC du 24 juin 1959.
[10] Décision n° 59-3 DC du 25 juin 1959.
[11] Selon Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Eric Gicquel, le dernier usage remonte au 16 mai 1989 à l’initiative Bernard Bosson (UDC) qui souhaitait « provoquer un débat de fond sur l’Europe » alors que « la France allait présider la Communauté », cf. Droit Parlementaire, LGDJ, 5ème édition, 2014, p.330 et le Journal Officiel du 11 mai 1989, p.787.
[12] Journal Officiel, 10 octobre 1962, p. 1308.
