Quand l’état d’urgence sanitaire bouscule la communication au Conseil d’État et au Conseil constitutionnel

Par Stéphanie Douteaud

La crise du Covid a entraîné un afflux de demandes devant le Conseil d’État. De son côté, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la LO n°2020-365. Ces deux juridictions exercent leur office dans un climat d’impatience plus marqué et alors que leur activité connaît un regain d’intérêt auprès de l’opinion publique. Sous l’effet de ce double phénomène, le juge adapte sa stratégie de communication. Ce billet souligne les tendances observées et questionne le choix de recourir aux modes de communication traditionnellement employés par les autorités politiques.

The Covid-19 crisis led to a significant raise of the legal claims before the Council of State of France. The Constitutional Council already ruled about the Institutionnal Act n°2020-365. These two Courts are currently working in a general climate of impatience while there is a renew of public interest for their activities. Therefore, the Courts must adjust their communication and information strategies. This paper highlights the trends observed and give thoughts on the Courts’ decisions to rely on a type of communication usually used by the political authorities.

Par Stéphanie Douteaud, Maître de conférences en droit public à l’Université Littoral-Côte d’Opale

Depuis le 22 mars, les regards sont rivés sur le Palais Royal et la rue de Montpensier. Ultime rempart contre l’arbitraire, le juge est appelé à contenir les entreprises législatives et gouvernementales que les requérants estiment liberticides. Les décisions rendues font l’objet d’une communication renforcée. L’enjeu est double : informer justiciables et citoyens (dire que la question de droit a été tranchée) et maîtriser l’interprétation du raisonnement juridique.

Appréhendée dans sa globalité, la communication comprend deux dimensions. Une dimension officielle, qui repose pour l’essentiel sur les recueils de décisions, et une dimension non officielle. Le propos se limitera à la seconde catégorie. Ce sont en effet les changements affectant la stratégie de communication et résultant de la crise sanitaire que l’on voudrait souligner ici. Pour en saisir l’envergure (II), commençons par définir les contours de la communication hors période d’état d’urgence sanitaire (I).

1. La communication en période ordinaire

Les juridictions privilégient deux séries d’outils pour assurer la publicité de leurs décisions : le site internet de l’institution et la prise de parole publique.

Le site internet des juridictions

Le site du Conseil constitutionnel ne comporte qu’une seule rubrique référençant l’ensemble des décisions suivant l’ordre chronologique. La page d’actualité signale toutes les décisions rendues ce qui leur confère le même niveau de publicité. L’activité de la rue de Montpensier rend cette option tout à fait envisageable : en 2019, le Conseil constitutionnel s’est prononcé à 175 reprises[1].

Ces données ne sont pas comparables avec celles intéressant la fonction contentieuse du Conseil d’État. Le nombre d’ordonnances de référé excède à lui seul le total des décisions rendues par le Conseil constitutionnel (B. Lasserre précisait, dans une récente interview donnée au Monde, que plus de 400 affaires ont été jugées en la forme des référés en 2019[2]). Quantitativement élevé, ce nombre s’accommode mal d’un système identique à celui du Conseil constitutionnel. En conséquence, la publicité des décisions s’articule autour d’un riche tissu de rubriques que des modifications périodiques rendent parfois difficile à appréhender : la base de données « Ariane web » chargée de fournir un accès à l’ensemble des décisions, « les analyses de jurisprudence », et, enfin, les « dernières décisions importantes ». Seule cette dernière participe de la publicité informelle qui nous intéresse ici. D’abord parce qu’elle est sélective. Ensuite, parce que signalées par la page d’actualités, ces décisions, exposées en vitrine, bénéficient d’une visibilité immédiate. Enfin, parce que sa vocation diffère sensiblement de celle des autres rubriques. Elle n’est pas exclusivement destinée aux juristes. Preuve en est que les arrêts et ordonnances qui y sont recensés sont accompagnés d’un communiqué de presse[3] ou d’un résumé rédigé à partir d’éléments de langage adaptés à un public peu initié au droit. L’apport juridique des « décisions importantes » est variable, signe que l’« importance » se mesure aussi à l’aune de leur écho médiatique.

La prise de parole

La déclaration orale n’est pas dans les habitudes du Conseil constitutionnel, lequel, d’ailleurs, ne dispose d’aucun porte-parole. S’il s’est trouvé que ses présidents s’exprimaient dans la presse, c’était, semble-t-il, soit afin de répliquer aux attaques politiques visant l’institution[4] soit afin de décrire les mutations de l’office du juge[5], et non point pour commenter une décision. La nomination de L. Fabius marque, de ce point de vue, une rupture avec les pratiques installées de longue date. À compter de 2016, la communication du Conseil constitutionnel est profondément reconfigurée sous l’impulsion de ce nouveau président (et ancien Premier ministre) pour qui « la réserve n’est pas l’effacement »[6]. Conformément au vœu présidentiel, un rapport annuel d’activité est mis en ligne sur le site web du Conseil. Le site a d’ailleurs été entièrement refait et « modernisé ». Parallèlement, les déclarations personnelles du président se sont développées. Le 6 juillet 2018, L. Fabius s’exprime publiquement pour souligner la portée du principe constitutionnel de fraternité que le juge vient alors de reconnaître[7]. Le 16 mai 2019, par la voie d’un communiqué accompagnant la décision sur la loi PACTE, il justifie la position retenue par le Conseil constitutionnel dans une décision (n°2019-1 RIP) publiée quelques jours auparavant et traitant notamment des aéroports de Paris alors qu’un référendum d’initiative populaire était envisagé. Cette décision fut vivement contestée par une partie de la doctrine constitutionnaliste.

Au Conseil d’État, les interventions orales sont davantage structurées, en particulier depuis 2016, où le porte-parole succède à l’attaché de presse inauguré sous la présidence Long. Occupée par un rapporteur public, cette fonction est destinée à exposer, lors de points-presse annoncés par avance, le raisonnement suivi par la formation de jugement, dans un langage technique. Ces rendez-vous sont rares. La plupart du temps, les communiqués de presse de la « dir com » adressés aux journalistes assurent la transmission des informations jugées utiles à la compréhension de l’arrêt. Enfin, en présence de décisions traduisant l’intervention du droit administratif dans des sujets très discutés dans les médias, le vice-président du Conseil d’État prend la parole dans la presse généraliste. J.-M. Sauvé a accordé des interviews afin d’évoquer les ordonnances « Dieudonné »[8], « Lambert I »[9], l’ordonnance relative au port du burkini[10], ou encore l’arrêt relatif à la croix de Ploërmel[11]. La démarche animant le vice-président se caractérise par son intention didactique. Cette posture, point d’équilibre entre discours à vocation explicative d’une part, secret du délibéré et respect inhérent à la séparation des pouvoirs d’autre part, n’est jamais démentie.

Ces outils remplissent une fonction explicative d’autant plus précieuse que le langage juridictionnel demeure, en dépit de récentes réformes, un langage souvent mystérieux ou opaque pour les profanes. Ils élucident ce qui est implicite dans une motivation lapidaire. À cet égard, les commentaires rédigés par le service juridique du Conseil constitutionnel ont pour vocation de mieux faire comprendre la décision commentée, ce qui a été d’ailleurs critiqué.

2. La communication sous l’état d’urgence sanitaire

L’inflation législative et l’afflux de recours provoqués par la crise sanitaire n’ont pas manqué d’avoir des répercussions sur cette communication. Les perturbations observées sont d’inégale nature et d’inégale intensité selon la nature du procédé envisagé.

Sur le site du Conseil constitutionnel, la décision du 26 mars, statuant sur la conformité de la loi organique à la Constitution[12], ne bénéficie d’aucune promotion particulière. Elle n’est pas même accompagnée d’un communiqué de presse ou d’un commentaire, seuls éléments objectifs de différenciation.

La marque laissée par la crise du « Covid » est bien plus nette sur le site du Conseil d’État qui a été bien plus sollicité. La quasi totalité des ordonnances de référé-liberté en rapport avec l’épidémie et pour lesquelles une audience s’est tenue sont jugées « importantes » (19 au 22 avril) et référencées dans la rubrique « Actualités ». Surtout, le site a été augmenté d’une page consacrée aux « ordonnances Covid ». Celles-ci ont toutes été signalées par la « dir com » sur le compte « Twitter » de l’institution.

Cette communication plus soutenue est révélée par le fait que le nombre d’ordonnances référencées parmi les décisions « importantes », d’ordinaire nettement moins représentées que les arrêts rendus dans le cadre d’un recours au fond. Du reste, l’influence exercée par l’état d’urgence sanitaire sur la communication au Conseil d’État est telle qu’elle justifie d’assortir d’un communiqué des décisions classées en « C »[13], ce qui n’est pas dans les habitudes de l’institution.

L’intervention orale ou par voie de retranscription dans la presse est le mode de communication le plus puissamment employé, c’est incontestable.

Le président du Conseil constitutionnel s’est livré à un authentique exercice de communication dans un entretien accordé au « Figaro » le 18 avril. Si l’interview déborde le sujet de la décision du 26 mars, celle-ci occupe une part significative du propos et pour cause : elle en est le prétexte. L. Fabius parle de la décision en évoquant les deux griefs d’inconstitutionnalité susceptibles d’emporter la loi organique (la dérogation au délai d’examen prévue à l’article 46 de la Constitution et la suspension provisoire des délais d’examen des QPC). Plus encore, le président rectifie l’interprétation à donner, il révèle le sens véritable d’une décision laconique en étayant sa famélique motivation. Selon L. Fabius, derrière « les circonstances particulières de l’espèce » propres à neutraliser le vice de procédure, il faut voir « un accord tacite entre le gouvernement et les deux assemblées parlementaires, compte tenu de l’urgence [sanitaire] ». C’est donc une convention ponctuelle de la Constitution[14] née d’un consensus institutionnel qui justifierait, selon lui, de déroger à la lettre de l’article 46 et non pas les seuls effets générés par l’épidémie sur la continuité de l’activité parlementaire.

Au Conseil d’État, les voix de B. Lasserre et de J-D. Combrexelle se sont fait entendre au sujet des ordonnances « Covid ».

De façon tout à fait inédite, le président de la Section du contentieux a fait une déclaration orale, dans la cour du Palais Royal, devant les journalistes. C’était le 22 mars 2020, à l’issue de la première audience qui s’est tenue dans le contexte de l’épidémie. La « dir com » a immédiatement diffusé la vidéo sur le compte « Twitter » du Conseil d’État[15]. On aurait pu s’attendre à une intervention du porte-parole mais la fonction est vacante depuis le départ de son dernier titulaire, courant décembre. Depuis sa nomination, J-D. Combrexelle s’est déjà livré à l’exercice de la prise de parole mais ce précédent n’a rien de comparable avec la déclaration du 22 mars. Il n’était pas intervenu oralement mais avait publié une tribune à l’AJDA[16]. L’arrêt concerné n’était pas franchement de ceux qui suscitent l’intérêt de l’opinion publique. Il réagissait à une constatation, par la CJUE, d’un manquement de l’État français, pour défaut de renvoi d’une question préjudicielle par le Conseil d’État.

Le vice-président et le président de la Section se sont, les jours suivants, tous deux exprimés dans la presse[17]. Dans les entretiens qu’il a accordés, B. Lasserre concentre son propos sur les pouvoirs du juge du référé-liberté et sur leur très forte dépendance au contexte, économique, social, scientifique, dans lequel s’inscrit le dossier. Ces initiatives rappellent celles de J.-M. Sauvé. À une nuance près : B. Lasserre partage avec J.-D. Combrexelle un exercice qui, jusqu’ici, lui paraissait réservé.

Vers une communication au Conseil d’État et au Conseil constitutionnel de type politique  ?

Premier effet palpable : ces initiatives individuelles pourraient entraîner une regrettable redistribution des canaux de diffusion de la parole institutionnelle. Au-delà de ce que la déclaration révèle du rôle que son auteur se fait de lui-même (l’interview de L. Fabius en particulier, laisse à penser que le président se place en qualité d’interprète officiel des décisions rendues par le juge constitutionnel), le message présidentiel rencontre vraisemblablement une audience plus grande que celle des contenus préparés en interne, par les services compétents. La parole « présidentielle » risque de dévaluer les vertus explicatives d’outils de communication élaborés au sein de la juridiction au terme d’un protocole approuvé. Du reste, ce genre d’interventions individuelles ne devrait jamais compenser l’appauvrissement de la qualité des décisions de justice. Pourtant, ne trouve-t-on pas des éléments s’apparentant à la motivation de la décision du 23 mars 2020 dans l’interview du président L. Fabius ?

Deuxième évolution probable : l’expression médiatique modifie le cadre dans lequel s’exerce la critique des décisions de justice. Manifestement, les présidents L. Fabius et J-D. Combrexelle entendent répliquer aux reproches émanant du monde académique et de la société civile. Le président de la Section du contentieux a choisi la voie, très parlante, de la « tribune » pour répondre aux critiques s’élevant contre un Conseil d’État qui recourrait de manière très contestable à la dispense d’audience. La description, par l’auteur, du plan de continuité d’activité, n’est citée que pour mieux répondre aux accusations. De son côté, L. Fabius fait-il autre chose que de dissiper les remarques faisant observer que la suspension des délais d’examen des QPC est infondée[18] ? Le ton employé est significatif : rejetant toute « création (…) d’une théorie générale des circonstances exceptionnelles », le président déclare : « j’invite les commentateurs qui ont cru pouvoir bâtir de grandes théories sur cette décision pour la critiquer, à commencer par la lire attentivement »[19]. Voilà qui ressemble à une leçon administrée à la doctrine universitaire. Voilà un style auquel le Conseil constitutionnel ne nous a pas habitué (réserve faite, à la rigueur, du communiqué présidentiel du 16 mai 2019) et qui contraste avec le langage employé au Conseil d’État. En prenant la parole, le président riposte ou défend. Dans tous les cas, son intervention alimente la critique.

Le pic de réclamation contentieuse était assez prévisible, la gestion de la crise appelant une réaction réglementaire massive. Le bousculement des modes de communication l’était-il tout autant ? Une chose est sûre : plus on demande au juge d’apprécier voire de compléter la législation, plus il est enclin à utiliser des procédés inspirés de la communication politique.

[1] V. le rapport d’activité 2019.

[2] « Le Conseil d’État se met à petits pas au débat oral », Le Monde, 4 janv. 2020, p.10.

[3] Depuis juillet 2019, les « décisions les plus importantes » remplacent la rubrique « décisions faisant l’objet d’une communication particulière », inaugurée en 2009 et recensant les décisions accompagnées d’un communiqué.

[4] V. not., R. Badinter, « Le pouvoir et le contre-pouvoir », Le Monde, 23 nov. 1993, p.1.

[5] R. Dumas, « Entretien », La Croix, 21 mai 1996, p.3.

[6] L. Fabius, « Entretien », Le Monde, 19 avr. 2016, p. 9.

[7] Décision n°2018-717/718QPC ; propos notamment relayés par La Croix, 9 juill. 2018.

[8] « Affaire Dieudonné : le Conseil d’État réplique aux critiques », Le Monde, 13 janv. 2014, p.10.

[9] « Le Conseil d’État valide l’arrêt des traitements de Vincent Lambert », La Croix, 25 juin 2014, p.7.

[10] « J.M. Sauvé : Pourquoi le Conseil d’État a autorisé le burkini », Le Figaro, 5 oct. 2016.

[11] « J.-M. Sauvé : « Notre pacte social contient un principe fondamental de laïcité » », La Croix, 9 nov. 2017.

[12] Décision n°2020-799 DC.

[13] V. not. ord. CE, 18 avr. 2020 n°440012 ; ord. CE, 17 avr. 2020, n°440057.

[14] P. Avril, Les conventions de la Constitution, PUF, 1997.

[15] V. le tweet du 22 mars.

[16] J.-D. Combrexelle, « Sur l’actualité du dialogue des juges », AJDA, 2018, p.1929.

[17] B. Lasserre, « Le droit d’accès au juge est un droit fondamental », Paris Normandie, 14 avr., p.11 : « Entre santé et respect des libertés, l’équilibre est fragile », Sud-Ouest, 15 avr., p.10 ; J-D Combrexelle, « Les juges administratifs du Conseil d’État se situent loin des polémiques », Le Monde web, 12 avr.

[18] V. l’instructif billet de S. Benzina, « La curieuse suspension des délais d’examen des questions prioritaires de constitutionnalité », Jus Politicum.

[19] Le Figaro, 18 avr. 2020.

Crédit photo: Soomness, Flickr, CC2.0