La légitimité du Conseil constitutionnel à l’épreuve de l’aide à mourir (2/2) : risque structurel pour l’impartialité et saisine hors norme Par Samy Benzina
L’affaire de l’aide à mourir révèle deux tensions susceptibles de fragiliser le Conseil constitutionnel. D’une part, l’examen du parcours et des prises de position passées de ses neuf membres fait apparaître, selon le degré d’exigence retenu, de multiples risques de mise en cause de leur impartialité. Cette situation met sous tension le fonctionnement de l’institution et plaide, une fois encore, pour une réforme de sa composition. D’autre part, la saisine sans précédent du Premier ministre contre des choix largement soutenus par le Gouvernement conduit à s’interroger sur le risque d’instrumentalisation du contrôle de constitutionnalité et, plus largement, sur la légitimité du Conseil.
The debate over assisted dying has exposed two tensions that may weaken the French Constitutional Council. First, examining the backgrounds and past public positions of its nine members reveals, depending on how strictly impartiality is assessed, multiple grounds on which their impartiality might be called into question. This places strain on the institution’s ability to function and once again strengthens the case for reforming its composition. Second, the Prime Minister’s unprecedented referral challenging choices that the Government had largely supported raises concerns about the possible political use of constitutional review and, more broadly, about the legitimacy of the Constitutional Council itself.
Par Samy Benzina, Professeur de droit public à l’Université de Poitiers
Dans un premier billet, nous avons montré que les décisions rendues par le Conseil constitutionnel le 14 août 2026 sur les demandes de récusation de Laurence Vichnievsky et Jacques Mézard reposent sur une conception particulièrement restrictive et formaliste de l’impartialité de ses membres. Il nous a semblé qu’une appréciation plus concrète, fondée sur un faisceau d’indices tenant notamment à la nature et à l’intensité de l’engagement antérieur du membre, à sa proximité avec l’objet du contrôle et au contexte dans lequel il est intervenu, aurait permis de mieux rendre compte des exigences de l’impartialité objective.
Encore fallait-il qu’une telle grille puisse être poussée jusqu’au terme de ses implications. L’affaire de l’aide à mourir révèle en effet avec une particulière netteté les contraintes institutionnelles auxquelles se heurte l’application du principe d’impartialité au Conseil constitutionnel : dans une institution composée de seulement neuf membres, dont nombre ont exercé des responsabilités politiques, l’examen concret de la situation de chacun peut rapidement conduire à mettre en cause les conditions mêmes de son fonctionnement (I). Mais cette séquence a également fait apparaître une autre singularité, extérieure cette fois à la composition du Conseil : l’usage inédit, par le Premier ministre, de la saisine à l’encontre d’une loi ordinaire d’origine parlementaire, qu’il a assortie de griefs d’inconstitutionnalité. Cette démarche a conduit le Gouvernement à contester devant le juge constitutionnel des choix législatifs qu’il avait auparavant largement soutenus (II).
I. Quand l’exigence d’impartialité met l’institution sous tension
Les contraintes institutionnelles n’avaient, en l’espèce, rien d’abstrait. Mme Vichnievsky et M. Mézard avaient participé, quelques semaines avant l’examen des demandes de récusation, au contrôle, dans le cadre de la procédure de référendum d’initiative partagée, d’une proposition de loi déposée par des parlementaires de droite visant à exclure de la notion de soin la provocation active de la mort[1]. Leur participation à cette décision n’avait alors suscité aucune controverse publique identifiable quant à leur impartialité. Admettre, quelques semaines plus tard, que leurs prises de position antérieures justifiaient leur récusation lors de l’examen de la loi relative à l’aide à mourir aurait à tout le moins conduit à s’interroger rétrospectivement sur leur participation à la décision du 17 juin 2026.
L’adoption d’une telle grille d’analyse aurait également conduit à s’interroger sur la situation d’autres membres du Conseil et aurait pu, selon les conclusions auxquelles elle aurait abouti, provoquer plusieurs déports supplémentaires. Outre François Séners, qui avait estimé de sa propre initiative devoir s’abstenir de siéger lors de l’examen de la loi, Philippe Bas, François Pillet et Alain Juppé[2] auraient a minima eux-mêmes vu leur situation discutée si les récusations de Jacques Mézard et de Laurence Vichnievsky avaient été admises. En effet, François Pillet et Philippe Bas avaient, en tant que sénateurs et, respectivement, rapporteur pour avis et président de la commission des lois, activement pris part, en 2015, aux débats parlementaires sur la loi Claeys-Leonetti. Ils avaient alors affirmé leur attachement au principe d’une « prohibition absolue » de toute action visant à donner activement et intentionnellement la mort[3]. Tous deux avaient également cosigné une tribune publiée le 12 mars 2018 dans Le Monde, par laquelle quatre-vingt-cinq parlementaires s’opposaient à l’initiative de cent cinquante-six députés tendant à faire évoluer la législation vers l’autorisation de l’aide à mourir[4]. On peut encore relever que Philippe Bas avait voté, en 2021, en faveur de la suppression de l’article 1er d’une proposition de loi consacrant précisément un droit à bénéficier d’une aide active à mourir[5].
Il faut aussi mentionner le cas de Richard Ferrand qui avait déclaré, en 2018, alors qu’il était rapporteur du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, qu’« aucune norme constitutionnelle ni conventionnelle ne fait obstacle à une législation permettant d’instaurer un droit à bénéficier d’une assistance médicale pour mourir dans des conditions bien définies. En clair : si nous souhaitons nous saisir de ces questions, nous le pouvons et rien dans la Constitution n’y fait obstacle »[6]. De tels propos pouvaient, à tout le moins, conduire à s’interroger sur le point de savoir si le président du Conseil n’avait pas déjà porté une appréciation générale sur la compatibilité constitutionnelle de principe d’un dispositif d’aide à mourir.
Si ces sept membres avaient été empêchés de siéger ou avaient choisi de se déporter, la décision aurait alors été rendue, au mieux, par deux membres du Conseil constitutionnel, ce qui aurait imposé d’admettre par construction un cas de force majeure au sens de l’article 14 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958[7]. Une telle hypothèse n’aurait surtout pas manqué de soulever de sérieuses interrogations quant à la légitimité d’une formation de jugement aussi réduite, très éloignée du quorum de sept membres applicable en principe à l’institution. Et encore, il est sans doute possible de trouver, dans le passé de certains des deux membres restants, des agissements ou des déclarations susceptibles d’être discutés si une lecture très exigeante de l’impartialité était retenue. On notera par exemple que Jacqueline Gourault a voté contre l’introduction d’un dispositif d’aide à mourir en 2011[8].
On mesure ainsi la difficulté structurelle à laquelle se heurte une conception extensive du principe d’impartialité au sein d’une institution composée de seulement neuf membres. Poussée jusqu’au terme de ses implications, une telle approche aurait placé le Conseil devant une alternative également insatisfaisante : soit renoncer à tirer toutes les conséquences des exigences d’impartialité afin de préserver une formation de jugement suffisamment nombreuse, soit admettre les récusations et déports qui en résultent au prix d’une formation de jugement extraordinairement réduite. Dans les deux cas, c’est la capacité du Conseil à exercer son contrôle dans des conditions propres à en assurer la légitimité qui se trouve mise à l’épreuve.
On ne peut enfin éluder une dernière particularité procédurale. Hormis Mme Vichnievsky et M. Mézard lors de l’examen de la demande les visant personnellement, les autres membres du Conseil ont participé aux décisions statuant sur les récusations, y compris ceux dont la propre situation aurait pu être interrogée par voie de conséquence. Le Conseil a ainsi défini la portée des exigences d’impartialité applicables à ses membres au sein d’une formation comprenant plusieurs membres auxquels une conception plus extensive de ces mêmes exigences aurait pu être opposée.
Cette situation n’est guère satisfaisante et plaide avec une particulière force, s’il fallait encore s’en convaincre, en faveur d’une réforme de la composition du Conseil constitutionnel. Ce dernier compte en effet l’un des effectifs les plus faibles parmi les grandes cours constitutionnelles européennes, qui comprennent généralement entre douze et seize juges. Il serait dès lors opportun de réviser l’article 56 de la Constitution afin d’augmenter le nombre des membres du Conseil, de manière à faciliter les déports et les récusations sans compromettre la continuité du contrôle de constitutionnalité. Une telle réforme apparaît d’autant plus souhaitable que les compétences de l’institution se sont considérablement accrues et que son activité s’est, dans le même temps, fortement intensifiée. La seule séquence estivale de 2026 en offre une illustration particulièrement frappante : entre le 3 juillet et le 14 août, le Conseil a rendu dix-sept décisions, dont onze dans le cadre du contrôle a priori, en y incluant l’examen des deux demandes de récusation, et six en matière de QPC. On est ainsi bien loin de la relative sinécure que pouvait encore représenter la fonction de membre du Conseil constitutionnel durant les premières années de l’institution. Il paraît également nécessaire de diversifier davantage la composition de l’institution, en y faisant une place substantielle à d’éminents juristes qui ne soient ni d’anciens responsables politiques ni des hauts fonctionnaires passés par les ministères ou les assemblées parlementaires. Enfin, les règles essentielles relatives à l’impartialité et à la récusation devraient être fixées par la loi organique, dès lors que l’article 63 de la Constitution confie à celle-ci la détermination des règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil ainsi que de la procédure suivie devant lui. Si l’article 56 de l’ordonnance organique autorise le Conseil à compléter ces règles par son règlement intérieur, il est plus discutable qu’il puisse lui-même déterminer l’essentiel du régime de la récusation[9].
De telles réformes apparaissent aujourd’hui d’autant plus nécessaires qu’elles ne répondent pas seulement à un idéal abstrait de cour constitutionnelle que la doctrine appellerait de ses vœux. La multiplication de situations dans lesquelles l’impartialité de plusieurs membres peut être simultanément mise en discussion est de nature à éroder durablement la légitimité du Conseil constitutionnel. Comme le rappelle justement la Cour européenne des droits de l’homme, ce qui est en jeu lorsque l’impartialité du juge est mise en doute est « la confiance que les tribunaux se doivent d’inspirer aux justiciables dans une société démocratique »[10].
II. Une instrumentalisation de la saisine du Conseil par le Premier ministre
Un autre aspect de la décision du 14 août 2026 qui ne manque pas de susciter l’étonnement tient à la saisine du Premier ministre. Celle-ci présente en effet plusieurs singularités. D’abord, les cas dans lesquels le chef du Gouvernement défère au Conseil constitutionnel une loi ordinaire issue d’une proposition de loi sont rares : avant la présente affaire, on n’en comptait que neuf[11]. Ensuite, ces saisines ont jusqu’alors toujours été « blanches », en ce qu’elles ne comportaient aucun grief. De telles saisines paraissaient surtout répondre à une logique de « sécurisation » juridique générale, en ce qu’elles permettaient au Conseil d’examiner la loi sans que le Gouvernement identifiât lui-même une difficulté particulière de constitutionnalité. La saisine du Premier ministre relative à la loi sur le droit à l’aide à mourir présente donc un caractère inédit : elle porte sur une loi d’origine parlementaire tout en formulant expressément des griefs d’inconstitutionnalité à l’encontre de plusieurs de ses dispositions.
Or, en l’espèce, les griefs formulés par le Premier ministre, Sébastien Lecornu, portent sur des dispositions qui figuraient déjà, dans des termes substantiellement identiques, dans le projet de loi délibéré en Conseil des ministres et déposé en avril 2024 par le Gouvernement de Gabriel Attal, dont il était alors membre. Plusieurs de ces dispositions avaient d’ailleurs été expressément examinées par le Conseil d’État[12], qui n’avait, pour certaines, relevé aucune difficulté de constitutionnalité et avait, pour d’autres, préconisé des ajustements dont l’essentiel a été repris dans la proposition de loi finalement déférée au Conseil constitutionnel[13].
Plus encore, plusieurs des choix législatifs ultérieurement contestés devant le Conseil constitutionnel avaient été expressément soutenus par le Gouvernement au cours des débats parlementaires. Celui-ci s’était notamment opposé à la suppression du caractère « grave » de l’altération du discernement[14], à l’allongement du délai minimal de réflexion de deux jours[15] ainsi qu’à l’instauration d’une clause de conscience au bénéfice des établissements[16], avant que le Premier ministre ne soutînt devant le Conseil constitutionnel que ces mêmes choix étaient susceptibles de méconnaître la Constitution. Lors de la lecture définitive, Camille Galliard-Minier, ministre déléguée chargée de l’autonomie et des personnes handicapées, s’était d’ailleurs félicitée, au nom du Gouvernement, de l’adoption du texte en rappelant qu’il concrétisait un engagement du président de la République[17].
Cette saisine entraîne ainsi le Premier ministre à contester la constitutionnalité de dispositions qui ont été adoptées avec l’appui même du Gouvernement et des principales formations politiques qui le soutiennent. Elle le conduit également à reprendre devant le Conseil constitutionnel plusieurs des objections formulées, au cours des débats puis dans les saisines parlementaires, par les adversaires du texte, notamment à droite. Ce retournement de position soulève deux séries de difficultés.
D’une part, du point de vue procédural, une telle situation modifie sensiblement l’équilibre du débat contradictoire tel qu’il est traditionnellement organisé devant le Conseil constitutionnel. Certes, plusieurs parlementaires favorables au texte ont produit des observations afin d’en défendre la constitutionnalité. Mais le secrétariat général du Gouvernement, auquel revient traditionnellement la défense de la loi, ne cherche ici logiquement pas à réfuter les griefs formulés par le Premier ministre. La singularité de sa saisine tient d’ailleurs à ce que celui-ci ne se borne pas, pour certaines dispositions, à soulever un doute quant à leur constitutionnalité : il invite le Conseil à censurer certaines dispositions ou, le cas échéant, à formuler des réserves d’interprétation. Dans ses observations, le secrétariat général du Gouvernement ne s’oppose pas à cette démarche[18]. Il reconnaît, pour certaines dispositions, l’existence d’une difficulté constitutionnelle et, pour d’autres, renvoie expressément aux interrogations soulevées par le chef du Gouvernement. Cette configuration est d’autant plus remarquable que deux des trois réserves d’interprétation finalement formulées par le Conseil répondent à des difficultés soulevées par le Premier ministre[19].
D’autre part, une telle stratégie soulève une difficulté plus générale tenant à la cohérence de l’action gouvernementale. Il est pour le moins singulier que le Premier ministre conteste devant le Conseil constitutionnel des dispositions d’une loi issue d’une proposition parlementaire qui reprend, dans une large mesure, le projet de loi antérieurement présenté par le Gouvernement. Et ce, alors même que le Gouvernement n’a pas déposé, au cours de la procédure législative, les amendements qui auraient permis de remédier aux insuffisances qu’il invoque désormais et qu’il a, au contraire, souvent soutenu les choix opérés par les parlementaires.
Plus fondamentalement, une telle démarche tend à assigner au Conseil constitutionnel un rôle qui n’est pas le sien : celui de « corriger », après l’adoption de la loi, des choix que le Gouvernement avait expressément défendus. Certes, rien n’interdit juridiquement au Premier ministre de former des griefs contre des dispositions que le Gouvernement a soutenues au cours de la procédure législative. Une telle stratégie n’en soulève pas moins de sérieuses interrogations. Le Conseil constitutionnel n’a en effet pas vocation à constituer une troisième assemblée législative auprès de laquelle le Premier ministre pourrait rechercher, sous couvert de contrôle de constitutionnalité, des inflexions du texte qu’il n’a pas obtenues, ou même sollicitées, au cours de la discussion parlementaire. Surtout, une telle instrumentalisation du Conseil constitutionnel n’est pas sans risque pour l’institution. Sa légitimité ne dépend pas seulement de l’impartialité de ceux qui le composent : elle suppose aussi que les acteurs politiques ne contribuent pas, par l’usage qu’ils font du juge constitutionnel, à brouiller la frontière entre contrôle de constitutionnalité et arbitrage politique.
[1] CC, n° 2026-7 RIP du 17 juin 2026, Proposition de loi visant à exclure de la notion de soin la provocation active de la mort.
[2] Pour Alain Juppé, voir le premier billet « La légitimité du Conseil constitutionnel à l’épreuve de l’aide à mourir (1/2) : une conception discutable de la récusation », Blog Jus Politicum, août 2026.
[3] F. Pillet in Compte rendu de la séance du 16 juin 2015, Sénat, JO p. 6312 ; Ph. Bas in Compte rendu de la séance du 17 juin 2015, Sénat, JO p. 6382. V. également F. Pillet, Avis n° 506, fait au nom de la commission des lois sur la proposition de loi créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie, Sénat, 10 juin 2015, p. 5.
[4] « Ouvrir la porte à la légalisation de l’euthanasie, n’est-ce pas encourager cette pratique ? », Le Monde, 12 mars 2018.
[5] Séance du 11 mars 2021, Sénat, JO p. 1686-1690 ; scrutin public n° 88, p. 1748.
[6] R. Ferrand, rapporteur général de la commission des lois, intervention sur l’amendement n° 1116 au projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, séance du 11 juill. 2018, A.N., JO p. 7211-7212.
[7] Pour un précédent, voir : CC, n° 2023-1062 QPC du 28 septembre 2023, M. François F. [Purge des nullités en matière correctionnelle] : MM. Juppé, Pillet et Séners ayant estimé devoir s’abstenir de siéger, le Conseil, réduit à six membres, a constaté un cas de force majeure lui permettant, conformément à l’article 14 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958, de déroger au quorum de sept membres ; v. le commentaire officiel de la décision, p. 1.
[8] Scrutin public n° 139 du 25 janv. 2011 sur les amendements nos 7 rect. et 21 rect. quinquies tendant à supprimer l’article 1er de la proposition de loi relative à l’assistance médicalisée pour mourir, Sénat, JO p. 447.
[9] Cette question de la possibilité même pour le législateur de subdéléguer les règles d’organisation et de fonctionnement du Conseil au pouvoir réglementaire est ancienne ; voir notamment en ce sens : F. Luchaire, « Article 63 », in F. Luchaire, G. Conac et X. Prétot (dir.), La Constitution de la République française. Analyses et commentaires, Economica, 2009, 3e éd., p. 1482-1483.
[10] V. par ex. CEDH, gde ch., 23 avr. 2015, Morice c. France, req. n° 29369/10, § 78.
[11] CC, n° 95-363 DC du 11 janv. 1995, Loi relative au financement de la vie politique ; n° 95-361 DC du 2 févr. 1995, Loi relative aux marchés publics et délégations de service public ; n° 95-362 DC du 2 févr. 1995, Loi relative à la déclaration de patrimoine des membres du Gouvernement et des titulaires de certaines fonctions ; n° 2016-730 DC du 21 avr. 2016, Loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections ; n° 2019-793 DC du 28 nov. 2019, Loi visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ; n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, Loi pour une sécurité globale préservant les libertés ; n° 2022-837 DC du 10 mars 2022, Loi relative aux lois de financement de la sécurité sociale ; n° 2022-839 DC du 17 mars 2022, Loi visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte ; n° 2025-883 DC du 15 mai 2025, Loi visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité.
[12] CE, Ass. gén., avis sur un projet de loi relatif à l’accompagnement des malades et de la fin de vie, 10 avr. 2024, spéc. §25 et 27-33 et 38.
[13] Loi n° 2026-794 du 18 août 2026 relative au droit à l’aide à mourir, spéc. art. 5, 6 et 12. Le texte reprend notamment les préconisations du Conseil d’État tendant à garantir l’accès effectif aux soins ainsi que, s’agissant des majeurs protégés, l’extension des garanties aux mesures d’assistance comme de représentation, l’information de la personne chargée de la mesure de protection, le recueil de ses observations, la notification de la décision et l’ouverture à son profit d’un recours contre la décision favorable. Seule, sur ce dernier point, la préconisation tendant à confier ce recours au juge des tutelles n’a pas été retenue, le texte ayant donné compétence au juge administratif.
[14] Voir séance du 20 févr. 2026, A.N., JO p. 2024-2025, discussion des amendements identiques n° 241, 640, 806, 1033, 1156, 1322, 1499 et 1649 à l’article 6. Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, s’oppose à la suppression de l’adverbe « gravement » en faisant valoir qu’elle conduirait à exclure immédiatement de la procédure les personnes dont le discernement n’est que légèrement altéré, sans permettre une évaluation complémentaire. Elle conclut : « Retirer le terme “gravement”, c’est fermer la porte immédiatement […] ; c’est pourquoi il faut le maintenir. »
[15] Voir séance du 26 juin 2026, A.N., JO p. 6625-6626. Art. 6, discussion commune des amendements tendant à allonger le délai minimal de réflexion de deux jours. Mme Camille Galliard-Minier, ministre déléguée chargée de l’autonomie et des personnes handicapées, s’oppose à l’allongement en soutenant que le délai de deux jours constitue un « délai d’équilibre » et rappelle qu’il s’agit seulement d’un délai minimal.
[16] Voir séance du 20 févr. 2026, A.N., JO p. 2067, discussion des amendements identiques nos 58 et 166 à l’article 7, visant à permettre aux établissements de refuser que l’aide à mourir soit pratiquée dans leurs locaux — dispositif présenté au cours des débats comme une « clause de conscience collective, ou d’établissement ». Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, s’y oppose notamment au motif qu’un résident d’un établissement confessionnel ne saurait être contraint de déménager en fin de vie afin d’exercer son droit à l’aide à mourir.
[17] V. séance du 15 juill. 2026, lecture définitive, A.N., J.O., p. 7498-7499. Présentant le texte au nom du Gouvernement, Camille Galliard-Minier, ministre déléguée chargée de l’autonomie et des personnes handicapées, souligne qu’il est notamment le fruit « d’un engagement clair, pris devant les Françaises et les Français par le président de la République : celui de tracer un chemin français de la fin de vie ». Après avoir exposé les différentes garanties entourant le nouveau droit, elle indique : « Voilà pourquoi ce texte est solide ; il n’oppose pas les libertés les unes aux autres, il les fait tenir ensemble ».
[18] Observations du Gouvernement sur la loi relative au droit à l’aide à mourir, 30 juillet 2026 : https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/decisions/2026910dc/2026910dc_obs.pdf
[19] CC, n° 2026-910 DC du 14 août 2026, §98, 121 et 177-190. Sur les trois réserves d’interprétation formulées par le Conseil, deux concernent ainsi des difficultés expressément soulevées par le Premier ministre : d’une part, s’agissant des majeurs protégés, le Conseil juge que le médecin doit prendre en compte, dans sa décision, les observations de la personne chargée de la mesure de protection (§ 121), alors que la saisine reprochait précisément au texte de ne pas imposer une telle prise en compte ; d’autre part, il réserve aux établissements privés la possibilité de refuser le déroulement de la procédure dans leurs locaux lorsqu’elle est manifestement contraire à leurs missions statutaires ou à leur projet d’établissement et que d’autres établissements peuvent répondre aux besoins locaux (§ 188), répondant ainsi au grief tiré notamment par le Premier ministre de l’atteinte aux libertés d’entreprendre et d’association. Pour le détail de ces réserves, voir : M. Lombard, « Les réserves d’interprétation du Conseil constitutionnel sur la loi relative au droit à l’aide à mourir fragilisent-elles les droits des malades ? », Blog Jus Politicum, 24 août 2026.
