Le jugement Miller, la dévolution et la convention Sewel

Le jugement Miller de la Cour suprême du Royaume-Uni figure désormais au panthéon des grandes jurisprudences du droit constitutionnel britannique en ce qu’il limite encore un peu plus l’exercice de la prérogative royale. Le problème de droit relatif à la dévolution qui était également posé n’en paraît pas moins fondamental.

Selon les parties qui remettaient notamment en cause le jugement de la Haute cour d’Irlande du Nord[1], le Gouvernement ou le Parlement auraient dû consulter les institutions dévolues avant de notifier le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne en vertu de l’article 50 du TUE. L’argument principal s’appuyait sur une application et une portée étendues de la convention de la Constitution Sewel[2]. En vertu de cette norme politique, reprise par la section 28 (8) de la loi de 1998 modifiée par le Scotland Act de 2016, « il est reconnu que le Parlement du Royaume-Uni ne devra pas, normalement, légiférer sur les matières dévolues sans le consentement du Parlement écossais »[3]. La convention va même au-delà puisque le Parlement britannique doit aussi obtenir l’accord des administrations dévolues pour tout texte altérant directement leurs compétences législatives ou exécutives[4]. Or la mise en œuvre de l’article 50 du TUE aurait cet effet dans la mesure où les entités dévolues sont contraintes, en vertu de la loi, d’assurer l’effectivité du droit de l’Union européenne. De surcroît, le retrait de l’Union aura pour résultat de priver les nations et les populations en cause d’un certain nombre de droits et de libertés, ce qui ne serait guère concevable sans leur consentement.

La Cour suprême écarte à l’unanimité ce raisonnement. Les juges soutiennent que, « lorsque le Parlement a transposé les obligations issues du droit de l’UE dans la loi sur l’Irlande du Nord et les autres textes relatifs à la dévolution, il s’est placé dans l’hypothèse où le Royaume-Uni est membre de l’Union européenne. Ce présupposé est conforme au point de vue selon lequel seul le Parlement pourrait déterminer si le Royaume-Uni doit demeurer au sein de l’Union européenne. Mais, en imposant les obligations européennes et en investissant les institutions dévolues du pouvoir de mettre en œuvre le droit de l’Union européenne, la législation relative à la dévolution ne va pas plus loin et n’exige pas que le Royaume-Uni reste un membre de l’Union européenne ». La Cour conclut en précisant que, « au sein du Royaume-Uni, les rapports avec l’Union européenne, tout comme toute autre question de relations internationales, relèvent des compétences réservées » à Westminster[5]. Aucune compétence parallèle des parlements nationaux n’est ainsi envisageable dans le processus de retrait de l’UE, ces institutions ne jouissant de prérogatives en la matière que pour éviter que le Royaume-Uni viole les obligations communautaires. L’argumentaire de la Cour est difficilement contestable tant il suit la répartition des compétences prévue par les lois de dévolution.

En revanche, la démonstration emporte moins la conviction lorsqu’il s’agit d’interpréter la loi de 2016 qui reprend la convention Sewel dont l’effet est de limiter l’omnipotence du Parlement britannique. Les juges ont estimé qu’en dépit de sa consécration législative, ils ne sont « ni les parents ni les gardiens des conventions politiques ; ils en sont au mieux des observateurs. En tant que tels, ils peuvent reconnaître le caractère opératoire d’une convention politique dans le contexte d’un contentieux visant à trancher une question de droit, mais il ne peuvent pas en juger l’application et la portée, car ce sont des aspects qui relèvent de la sphère politique ». Reprenant un célèbre article de Monroe[6], la Cour confirme que « la validité des conventions ne peut faire l’objet d’un contentieux devant un tribunal »[7].

De plus, cette convention consiste en des « moyens établissant des relations de coopération entre le parlement britannique et les institutions dévolues lorsqu’il existe un chevauchement de compétences législatives »[8], ce qui ne signifie pas pour autant que Westminster ait abandonné auxdites entités son pouvoir de légiférer dans les compétences dévolues comme le rappellent les textes[9].

L’ensemble du raisonnement est conforme aux précédents qui prennent en compte des conventions de la Constitution sans en donner une autorité juridictionnelle[10]. En revanche, l’argumentaire des juges est-il toujours pertinent lorsque ladite convention est incluse dans une loi ? Autrement dit, une convention constitutionnelle peut-elle continuer d’être une convention si elle est reprise par un acte législatif dont le juge doit assurer le respect ? Pour la Cour, la réponse est positive[11]. En se fondant sur une interprétation téléologique du Scotland Act de 2016, elle estime que le Parlement n’a pas souhaité conférer à la convention Sewel la portée d’une règle susceptible d’être interprétée ou appliquée par les juridictions. Pour justifier leur position, les juges considèrent que les expressions « il est reconnu » et « ne devra pas normalement légiférer » de la section 2 de la loi n’auraient pas été utilisées si le Parlement avait voulu faire de la convention une norme « justiciable ». En outre, la nature politique de la disposition est confirmée par une lecture combinée avec la section 1 qui lie l’existence des institutions dévolues et de leurs compétences à l’appartenance de l’Écosse au Royaume-Uni. Or seul le peuple écossais peut, par référendum, mettre fin à cette appartenance[12] , décision qui est de nature politique et dont le résultat, sur le fond,  ne peut être contesté devant les juridictions.

Finalement, la Cour suprême balaye rapidement la « translation » de la convention en règle de droit stricto sensu bien qu’il y ait peu de précédents en la matière. Thibault Guilluy nous apprend toutefois dans sa thèse[13] que le Statut de Westminster de 1931 sur les relations entre l’Empire britannique et les colonies[14] a suscité des interrogations proches de celles qui nous occupent. Il est malheureusement impossible, au regard des litiges qui concernent le Statut de Westminster, de reconnaître avec certitude qu’une convention codifiée dans une loi puisse acquérir la qualité de norme pouvant être sanctionnée par une juridiction. Le même constat s’impose pour d’autres textes qui reprennent des conventions de la Constitution comme le Parliament Act de 1911 sur les rapports entre les deux chambres, ou le Constitutional reform and Governance Act de 2010 relatif aux pouvoirs du Parlement en matière de traités internationaux. Aucune juridiction ne s’est prononcée sur les obligations et les conséquences de la violation des conventions codifiées dans ces deux lois[15]. La Cour suprême aurait pu développer ces exemples pour mieux justifier sa position.

Un problème essentiel s’ajoute : le Parlement étant souverain, la reconnaissance législative d’une convention liant sa compétence peut-elle être sanctionnée par le juge ? Cette interrogation n’a pas été soulevée par la Cour suprême. Pourtant, elle nous paraît non moins pertinente que l’argumentation brève retenue dans le jugement. En effet, si la convention Sewel est une règle de droit strict, elle investirait les tribunaux du pouvoir d’en assurer la protection en cas de violation. Or, comme cette norme vise les rapports entre Westminster et les parlements nationaux, admettre que les juridictions puissent la contrôler reviendrait à considérer qu’elles ont la compétence d’écarter une loi du Parlement britannique non conforme au Scotland Act à l’occasion d’un judicial review par exemple. Le juge ne saurait s’arroger ce pouvoir, sauf à reconnaître à la loi de 2016 un statut spécifique l’autorisant à remettre en cause la procédure législative. Si la Cour avait adopté une telle position, elle aurait fait preuve d’une audace considérable qui aurait largement dépassé le volontarisme à l’origine du rejet de la compétence du Gouvernement pour notifier le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne sans intervention législative. D’ailleurs, dès lors que la Cour consacre au préalable la compétence des parlementaires pour autoriser la mise en œuvre de l’article 50, il aurait été difficile de soutenir qu’ils dussent se contraindre en consultant les parlements dévolus.

Une telle analyse ne doit pas occulter la conclusion de la Cour suprême qui souligne qu’elle ne « sous-estime pas l’importance des conventions constitutionnelles ». Elle indique simplement que seul le respect du principe de rule of law lui incombe, non celui d’assurer l’effectivité de l’application de conventions[16]. En lisant entre les lignes, cette dernière conclusion des juges sonne tout de même comme un avertissement au pouvoir politique. Ils insistent sur « le rôle important que joue la convention Sewel pour faciliter des relations harmonieuses entre le Royaume-Uni et les législatures dévolues ». Partant, le Parlement doit s’assurer que, politiquement, la qualité des rapports verticaux entre le centre et la périphérie soit préservée. Cependant, à l’issue de l’adoption par les Communes du projet de loi autorisant le Gouvernement à actionner l’article 50 du TUE, force est de constater qu’aucun amendement n’a été adopté afin de garantir la prise en compte des positions des entités écossaises, galloises et nord-irlandaises. À défaut d’un règlement amiable entre les institutions britanniques et dévolues, la menace du recours à d’autres moyens politiques plus radicaux comme les référendums d’indépendance en Écosse et de réunification en Irlande du Nord pourraient devenir rapidement réalité. Un moyen juridique en apparence secondaire dans le jugement Miller recèle ainsi un écueil politique majeur pour le Royaume-Uni.

Aurélien Antoine, Professeur à l’Université Jean-Monnet de Saint Étienne/Université de Lyon

[1] Voy. notre billet http://blog.juspoliticum.com/2016/11/16/chronique-du-brexit-novembre-2016/.

[2] Du nom de Lord Sewel qui avait la charge d’assurer la progression du projet de loi sur l’Écosse devant le Parlement en 1998.

[3] La loi relative au Pays de Galles, qui a reçu l’assentiment royal le 31 janvier 2017, contient la même formulation.

[4] § 140 du jugement.

[5] § 129.

[6] Laws and Conventions Distinguished (1975) 91 Law Quarterly Review, p. 228.

[7] § 146.

[8] § 136.

[9] Sect. 5 (6) du Northern Ireland Act ; sect. 28(7) du Scotland Act de 1998 et sect. 107 (5) du Government of Wales Act de 2006.

[10] Not. British Coal Corporation v The King (1935) A.C. 500 ; Attorney General v Jonathan Cape Ltd [1976] 1 QB 752 ; Re Resolution to Amend the Constitution [1981] 1 SCR 753 (jugement de la Cour suprême du Canada) ; Madzimbamuto v Lardner-Burke [1969] 1 AC 645 ; Court of Session, Imperial Tobacco v Lord Advocate 2012 SC 297. La Cour cite également l’article 9 du Bill of Rights.

[11] § 148.

[12] Sect. 1 insérant un article 63A (3).

[13] Th. Guilluy, Du self-government des Dominions à la Dévolution : Recherches sur l’apparition et l’évolution de la Constitution britannique, Thèse paris II, 2014, pp. 185 et s.

[14] Selon le Statut, les lois impériales « ne peuvent faire partie du droit d’un dominion qu’à la demande et avec le consentement de celui-ci ».

[15] Toutefois, dans l’affaire Jackson de 2005, les juges de la Chambre des Lords interprètent et donnent pleine valeur juridique à la loi de 1911 pour apprécier la validité du Parliament Act de 1949 sans qu’ils ne s’interrogent sur l’origine conventionnelle d’un certain nombre de conventions de la Constitution.

[16] § 151.