Paysage après la bataille : Vème, VIème ou IVème République?
Bien que le processus d’élection du Président de la République ne soit pas achevé et que les élections législatives soient encore à venir, les observateurs de la vie politique française ont déjà diagnostiqué, au terme de la grande bataille du premier tour, un bouleversement complet du régime. C’est aller vite en besogne, car tout est encore possible. Pourtant ce pronostic n’apparait pas manifestement déraisonnable. Aussi n’est-il pas trop tôt pour poser certaines questions, même s’il serait prématuré d’y répondre. Mais cela suppose d’identifier les véritables problèmes. Deux observations, d’ailleurs liées, semblent s’imposer : le discrédit des primaires et les conséquences institutionnelles que l’évolution des forces politiques pourrait entrainer.
Le premier point n’est qu’une demi-surprise : on avait ici même exprimé, au mois de février dernier, un scepticisme non dissimulé sur les bienfaits des primaires (JP Blog, 6 février 2017, « Le mythe des primaires »). On avait même risqué l’hypothèse, déjà possible, maintenant avérée, d’un deuxième tour dont se verraient exclus les deux vainqueurs de celles-ci, c’est-à-dire les représentants des deux forces politiques qui gouvernent ce pays depuis un demi-siècle. Même si d’autres phénomènes ont contribué à cette double déroute, il n’est pas douteux que le recours à cette procédure a joué un rôle majeur dans celle-ci. Le phénomène est bien connu au États-Unis : la sensibilité des électeurs qui se déplacent pour voter aux primaires est en décalage par rapport à l’électorat potentiel de chaque parti, si bien qu’un candidat qui séduit le plus les uns est souvent celui qui séduira le moins les autres. Toutefois, dans le contexte américain, les risques que ce mécanisme fait courir au système politique se trouvent minimisés par le fait que la compétition oppose seulement deux partis : inévitablement le candidat qui apparait moins radical que l’autre l’emporte – du moins jusqu’à l’élection de Trump. En France au contraire, l’offre est plus variée. L’élection à deux tours, le multipartisme, les combats de chefs, sans compter les révélations embarrassantes pour certains d’entre eux, peuvent conduire à la qualification au second tour de deux candidats radicaux. Cette hypothèse fragilise doublement les vainqueurs des primaires : ils affrontent, sans garantie de l’emporter, des candidats encore plus à droite ou plus à gauche qu’eux-mêmes, et la crainte d’un affrontement entre les extrêmes au tour décisif conduit à des votes par défaut, mais stratégiques et rationnels. En l’absence de primaires, la perspective du duel final favorisait la bipolarisation mais défavorisait les extrêmes des deux camps, car l’élection se jouait au centre. Les primaires, en favorisant les extrêmes, font paradoxalement gagner le centre et non le candidat le plus modéré des camps affrontés.
Faut-il s’en réjouir ? Oui, sans réserve, si l’on considère à quoi ce réflexe de bon sens permet d’échapper. Mais si l’on envisage les répercussions du phénomène sur le régime politique ? La réponse est délicate, car celles-ci ne se limitent pas à modifier le jeu qui préside à la désignation du Chef de l’État. Elles ont des incidences, qui peuvent s’avérer considérables, sur l’ensemble du système institutionnel. Un auteur très décrié a fait sur ce point une remarque fort pertinente. (Il serait politiquement correct d’ajouter ici : pour une fois). François Hollande, en effet, a observé que « la primaire est totalement antinomique de la fonction présidentielle. Il est impossible d’être président et en même temps candidat. » Il en conclut qu’« il ne doit plus y avoir de primaires dans les partis de gouvernement. Sinon il n’y aura bientôt plus de partis de gouvernement dans ce pays. » (Le Point du 13 avril, cité par Le canard enchainé du 19). Le premier point pourrait être relativisé, car un président qui aurait satisfait son électorat (la chose arrivait jadis, parfois) ne risquerait pas plus qu’aux États-Unis d’être la victime d’une surenchère idéologique. Le second point, en revanche, touche au fond de la question. Car un parti de gouvernement doit être susceptible, pour justifier ce titre, de gagner les élections. Or, l’expérience l’a montré, les primaires ne sont pas seulement des machines à perdre les élections présidentielles : elles sont aussi des machines à diviser les partis politiques.
Ces observations conduisent à considérer la question sous un nouvel angle. L’auteur de ces lignes répète depuis trente ans – sans grand écho, mais une idée simple s’impose difficilement dans le barnum politico-médiatique, surtout si elle est juste – que ce qui a fait la Vème République ne fut pas l’élection du Président au suffrage universel mais l’apparition d’une majorité parlementaire. De Gaulle, il est vrai, disait le contraire. Mais le Général, qui était un politique réaliste, était un juriste romantique : il croyait, avec le sens commun, que le droit crée le fait. En outre, il ne faut pas l’oublier, un mode de scrutin se décrète alors qu’une majorité se constate. On sait comment faire l’un, non comment faire l’autre. L’apparition totalement imprévue, en 1962, d’une majorité parlementaire docile a fait du chef d’État français, à la différence du Président américain, le maître du législatif comme de l’exécutif. Par là se trouvait créé un fait de structure, qui transcendait le prestige personnel des acteurs et les tragédies de la conjoncture. Autrement dit il devenait possible à un individu quelconque, sans De Gaulle ni Algérie, de s’improviser hyperprésident : comment demeurer arbitre quand on réunit en ses mains quasiment tous les pouvoirs ? Les cohabitations ont vérifié a contrario cette analyse : le fait majoritaire prévaut sur le droit présidentiel.
Affirmer le caractère central du phénomène majoritaire dans le fonctionnement du régime depuis 55 ans ne doit cependant pas conduire à sous-estimer la portée des facteurs institutionnels. Car ceux-ci ont favorisé indirectement l’apparition et la consolidation du phénomène. Celui-ci est né d’un clivage binaire, pour ou contre le Président de la République. Le premier alinéa de l’article 7, qui limite à deux le nombre des candidats habilités à se présenter au second tour, fut un facteur puissant de bipolarisation : chaque camp devait disposer d’un candidat unique et, si cet idéal n’était pas accessible, d’une coalition potentielle, condition sine qua non du succès. Comme d’autre part les majorités parlementaires se formaient autour du Président élu, parfois contre lui, mais toujours par rapport à lui, partis ou coalitions devaient rester unis le temps de la législature. Les vainqueurs avaient un intérêt vital, collectivement et individuellement, à préserver leur cohésion : la dissidence provoquait à coup sûr la marginalisation.
Or cette loi non écrite a volé en éclats sous le quinquennat de François Hollande. Les forces centrifuges l’ont emporté et les primaires ont donné le coup de grâce : la fronde était un boomerang. Mais il serait simpliste de voir dans cet épisode une simple conséquence d’erreurs tactiques individuelles. Il traduit plus profondément le désarroi de l’opinion publique face à une crise multiforme et sans autre alternative, du moins pour d’instant, que l’aventurisme, présenté sous des emballages variés, mais toujours décevant au mieux, au pire suicidaire. D’où un émiettement de l’opinion publique, un écartèlement des forces politiques entre radicaux et modérés, qui en viennent à s’opposer plus férocement entre eux qu’aux adversaires supposés communs. Ainsi se recompose, ou du moins s’esquisse un paysage non plus bipolarisé mais multipolarisé. Les institutions de la Vème République avait imposé un système de partis. Celui-ci, ébranlé déjà par l’émergence du Front national, n’est-il pas en train d’exploser ? Et par un processus inverse du précédent, ce système de partis nouveau ne va-t-il pas transformer les institutions ? Une assemblée sans majorité ne pourrait fonctionner que sur la base de coalitions conjoncturelles, précaires, négociées entre des partis redevenus seuls maitres du jeu et dont la fragilité même rendrait paradoxalement au Parlement la maitrise du système. Une majorité définie par référence à une personnalité extérieure à lui en dépend nécessairement. Des majorités variables mais endogènes, constituées et modifiées discrétionnairement en son sein, referaient vite de lui le centre du pouvoir. Le Président, bien qu’élu au suffrage universel, ne pourrait que constater ce phénomène et cohabiter avec ces majorités successives – ni capitaine, ni arbitre, mais spectateur : seule la loge demeurerait présidentielle.
Faut-il en conclure que la VIème République est en marche ? Il ne semble pas que cette perspective ait mobilisé les foules. Le succès indéniable, mais pas triomphal, qu’a connu Jean-Luc Mélenchon parait dû plutôt à une profonde détresse sociale qu’à un ardent désir de renouvellement constitutionnel. Son discours témoigne certes d’un retour à une problématique traditionnelle en France, mais quelque peu occultée depuis des années, l’idée selon laquelle un changement de régime constitue une condition nécessaire, sinon suffisante, de toute action efficace. Pourtant l’atmosphère parait très différente de celle qui régnait en 1958. La critique du système est à la fois plus profonde, multiforme, et plus vague, en ce qu’elle ne cible pas spécifiquement les institutions françaises mais l’état du monde en général. L’idée de Constituante n’a d’ailleurs suscité, semble-t-il, qu’un enthousiasme modéré parmi les foules. Il est vrai que quatre des six Constituantes (en comptant la Convention) qu’a connues la France ont engendré des systèmes qui n’ont pas vécu, une était monarchiste avant de faire une République et la sixième accoucha d’un texte rejeté par référendum… Quant au débat sur la possibilité de recourir à l’article 11 pour convoquer une telle assemblée, il est apparu académique et mal posé. La question n’était en effet pas de savoir si l’on peut user en droit d’une telle procédure, puisqu’on l’a fait et que l’ensemble du régime politique tel qu’il fonctionne procède de cet usage. La question est en revanche de savoir si on le referait, autrement dit si un nouveau Président en prendrait l’initiative, sur proposition du Gouvernement durant la durée d’une session, et si un juge censurerait ou non ce décret. Question de conjoncture politique, autrement dit de rapport de forces, qui ne pourrait être concrètement posée que dans une configuration concrète et sur laquelle toute spéculation théorique demeure, en l’absence de contexte, condamnée à l’arbitraire.
On peut donc observer que, comme il était d’ailleurs prévisible, la Vème République l’a encore emporté sur la VIème. Mais n’est-ce pas une victoire à la Pyrrhus ? Les considérations précédentes peuvent conduire à penser que le match risque d’être arbitré par la IVème. Le régime de la Vème République a montré ses inconvénients. Mais, par lassitude, revenir purement et simplement au passé pour bénéficier à nouveau des inconvénients inverses est-il un progrès ? Sommes-nous condamnés à choisir entre l’hyperprésidence, arrogante, inefficace, irresponsable d’une part ou, d’autre part, un retour à l’instabilité gouvernementale et à la souveraineté du Parlement, qui sont l’avers et le revers d’une même médaille ? Le second tour des prochaines élections législatives est fixé au 18 juin. Date ambiguë : Appel ou Waterloo ?
Jean-Marie Denquin, Professeur à l’Université Paris-Nanterre
