Pourquoi la Catalogne n’a pas vraiment déclaré son indépendance [Par Anthony Sfez]

De l’avis presque unanime de la presse internationale, le Parlement catalan aurait déclaré l’indépendance de la Catalogne. Quatre éléments remettent en question cette théorie et tendent par ailleurs à montrer que la stratégie des souverainistes, tant sur le plan politique que judiciaire, ne relève pas tant qu’on pourrait le croire de l’improvisation. 

Anthony Sfez, Membre de l’École des Hautes Études Hispaniques et Ibériques (EHEHI), Casa de Velázquez et doctorant en droit public à l’Université Paris 2 Panthéon Assas

Il ne fait aucun doute que, sur le plan symbolique, ce qu’il s’est passé le vendredi 27 octobre dernier au Parlement catalan restera longtemps gravé dans la mémoire collective des Catalans et plus généralement de l’ensemble des Espagnols. Le décompte des voix, l’annonce solennelle du résultat du vote par la Présidente du Parlement, les applaudissements, l’hymne catalan entonné par les députés de la coalition souverainiste, la foule en liesse réunie devant les portes de l’hémicycle, tous ces éléments ont conféré une grande solennité à la session. Peut-on pour autant dire qu’il y a eu une véritable « Déclaration d’indépendance » ?

Une fausse déclaration d’indépendance

Quatre raisons permettent d’affirmer que, contrairement aux apparences, il n’y a sans doute pas eu de Déclaration d’indépendance de la Catalogne le 27 octobre dernier.

Tout d’abord, les députés catalans n’ont pas voté directement un texte proclamant la création d’un État catalan indépendant, mais une résolution contenant un texte qui s’apparente à une Déclaration d’indépendance. Cette singularité de type formel a son importance car, à notre connaissance, aucune Déclaration d’indépendance n’a jamais été insérée dans un autre acte. La Déclaration d’indépendance des États-Unis, celle d’Israël ou encore la Déclaration d’indépendance du Kosovo sont des actes en-soi, adoptés en tant que tels.

Ensuite, ce qui renforce l’idée selon laquelle il n’y pas eu de véritable Déclaration d’indépendance le 27 octobre dernier en Catalogne tient à la nature même du texte de la déclaration catalane : une résolution. Une résolution, ainsi que la définit lui-même le règlement intérieur du Parlement catalan, n’est pas un acte juridique ayant une force obligatoire pour ses destinataires mais un acte par lequel le Parlement catalan exprime un avis ou une opinion sur une question politique. Par cet acte qu’est la résolution, le Parlement ne fait donc que donner sa position sur telle ou telle question et se borne à recommander ou à inviter, sans que cela n’ait la moindre force contraignante, le gouvernement ou les Catalans à suivre tel ou tel comportement ou à adopter telle ou telle mesure. Bref, une résolution du Parlement catalan n’a pas de portée normative.

Le Parlement catalan a ainsi, à plusieurs reprises depuis 2012, adopté des résolutions proclamant la souveraineté du peuple catalan sans que cela n’ait eu le moindre effet. Tel fut par exemple le cas le 9 novembre 2015, lorsque le Parlement catalan adopta une résolution qui proclamait « solennellement le début d’un processus de création d’un État catalan indépendant sous forme de République » et appelait le gouvernement catalan à prendre des mesures effectives en ce sens [1]. La résolution fut pourtant accueillie dans la plus parfaite indifférence non seulement par la Communauté internationale mais également par l’État espagnol, qui s’était contenté de déférer ladite résolution au Tribunal constitutionnel. Ce dernier – tout en confirmant un revirement de jurisprudence de 2013 selon lequel une résolution pouvait faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité – réaffirma alors qu’un tel acte d’impulsion de l’action du gouvernement était dépourvu de force obligatoire [2].

Par ailleurs, une autre raison – et certainement la plus forte – accréditant cette thèse de l’inexistence d’une Déclaration d’indépendance catalane réside dans la manière dont la résolution en cause a été soumise au vote des députés. La résolution était divisée en deux parties et c’est dans sa première partie dite « déclarative » – une sorte d’exposé des motifs – que se trouvait le texte de la Déclaration d’indépendance. La seconde partie dite « dispositive » contenait un texte assez similaire à celui de la résolution précitée de 2015, c’est-à-dire un appel à l’initiation d’un processus constituant. Or, si la partie « déclarative » de la résolution a bien été lue à haute voix par la Présidente du Parlement devant les députés catalans, quelques minutes avant le début du vote, elle n’a pas été soumise au vote. En effet, immédiatement après la lecture, la Présidente du Parlement a annoncé, par une phrase très courte qui est passée totalement inaperçue, que le Parlement allait procéder au vote de la partie « dispositive » de la résolution, c’est-à-dire la partie… où ne se trouve pas le texte de la Déclaration ! Mais comme le vote a commencé quelques instants seulement après la lecture de la partie déclarative de la résolution, cela a donné le sentiment à l’assistance, et c’était évidemment l’effet recherché, que l’on procédait au vote du texte lu par la Présidente alors que ce n’était pas du tout le cas [3].

Enfin, le dernier élément allant dans le sens de l’inexistence d’une « véritable » Déclaration d’indépendance réside dans le fait que la résolution catalane n’a été suivie d’aucun acte concret visant à instaurer l’État catalan. La Candidature d’Unité Populaire (CUP), l’aile radicale de la coalition indépendantiste catalane, avait bien proposé de mettre en place des « structures d’État » et, pour ce faire, de tenter de prendre le contrôle des aéroports et des autoroutes catalanes. Mais force est de constater qu’aucune action, passive ou active, n’a été coordonnée par les leaders catalans destitués en vue de rendre effective cette République qu’ils avaient prétendument proclamée. Bien au contraire, le 9 novembre dernier, devant la justice espagnole, la Présidente du Parlement catalan Carmen Forcadell a expressément reconnu que la Déclaration d’indépendance était purement « symbolique » et qu’elle n’avait aucune valeur juridique ! Reste à comprendre maintenant les raisons de cette curieuse stratégie catalane.

La stratégie judiciaire des souverainistes catalans 

Pourquoi les souverainistes catalans agissent-ils de la sorte ? D’abord, pour des raisons judiciaires. Il s’agit d’éviter aux anciens membres du gouvernement catalan ainsi qu’à la Présidente du Parlement de Catalogne des condamnations pour rébellion ou sédition. Ces délits impliquent des actes concrets visant à s’opposer, par la force ou par la violence, à l’application de la loi ou de la Constitution espagnole. Ils peuvent entrainer des peines allant jusqu’à vingt-cinq ans d’emprisonnement. Adopter une « véritable » Déclaration d’indépendance – surtout si cette dernière avait été suivie de tentatives de prise de contrôle de l’administration catalane par le Gouvernement catalan destitué en vue de s’opposer au rétablissement de la légalité constitutionnelle espagnole – aurait ainsi pu avoir de graves conséquences sur le plan pénal pour les leaders souverainistes.

Les parlementaires catalans s’étant contentés d’adopter une résolution dépourvue de valeur contraignante et s’étant abstenus de voter directement la partie de la résolution qui contenait le texte de la Déclaration d’indépendance comme de prendre des actes concrets destinés à établir la République catalane, les leaders indépendantistes ne devraient pas pouvoir être condamnés pour rébellion ou sédition, du moins pour ce qui concerne les faits qui se sont produits le 27 octobre ainsi que pour les événements qui ont suivis cette « Déclaration ».

La Présidente du Parlement catalan pourrait, tout au plus, être condamnée pour désobéissance, car elle a soumis la résolution au vote du Parlement catalan alors même que le Tribunal constitutionnel lui avait expressément ordonné, dans sa décision annulant la loi pour le référendum catalan, de paralyser toute procédure parlementaire en lien avec ladite loi. La désobéissance est un délit régulé à l’article 410 du Code pénal espagnol. Il revient, pour un dépositaire de l’autorité publique, à refuser ouvertement et délibérément – sans faire usage de la force ou de la violence – d’appliquer la loi ou une décision de justice. Contrairement à la rébellion ou à la sédition, la désobéissance n’implique pas de peine de prison mais une forte amende ainsi qu’une peine d’inéligibilité pouvant aller jusqu’à deux ans.

La stratégie fonctionne puisqu’on constate que dans la plainte que le parquet espagnol a déposée à l’encontre des leaders catalans devant les juridictions pénales compétentes – l’Audience nationale pour les anciens ministres catalans, le Tribunal suprême pour la Présidente du Parlement – la « Déclaration d’indépendance » du 27 octobre est à peine évoquée. C’est essentiellement en s’appuyant sur des actes en rapport avec la préparation et l’organisation du référendum du 1^er octobre que le parquet cherche à démontrer l’existence des délits de rébellion et de sédition. Mais, là encore, en dépit des poursuites engagées par le parquet espagnol, les leaders indépendantistes espèrent éviter des condamnations pour ces délits en arguant qu’aucune violence et qu’aucun usage de la force ne leur est directement imputable. Il est probable que, pour se défendre, ils fassent également usage du précédent de la condamnation d’Artur Mas, l’ancien Président du gouvernement catalan. Ce dernier après avoir organisé une consultation sur l’indépendance de la Catalogne, interdite par le Tribunal constitutionnel le 9 novembre 2014, avait été condamné par la justice pour désobéissance. Ainsi, c’est ce type de condamnation qu’espèrent sans doute encourir les leaders indépendantistes pour avoir maintenu le référendum interdit, condamnation qu’ils savaient inévitable, qu’ils avaient sans doute anticipée et qu’ils sont, par conséquent, parfaitement prêts à assumer…

Pour l’ensemble des raisons qui précèdent, la mise en détention provisoire de huit des anciens membres du gouvernement catalan décidé le 2 novembre dernier par le juge de l’Audience nationale [4] a pu apparaitre comme un coup dur portée à la stratégie judiciaire des souverainistes. Le juge a en effet, contre toute attente, fondé sa décision d’incarcération préventive notamment sur la gravité des accusations portées à l’encontre des prévenus et sur l’accusation de rébellion. Il convient toutefois de relativiser cette décision du juge de l’Audience nationale, qui ne devrait pas remettre fondamentalement en cause la stratégie judiciaire des souverainistes catalans. En toute objectivité, et en dépit de la décision d’incarcération préventive, une condamnation pour rébellion ou sédition à l’issue du procès apparaît peu probable. La plupart des pénalistes espagnols ou catalans [5] s’accordent en effet pour dire que ces délits, qui nécessitent des actes insurrectionnels violents, inexistants en l’espèce, ne sont pas constitués. On précisera, en ce sens, que le Tribunal suprême espagnol, pour l’heure seulement compétent pour juger de la responsabilité pénale de la Présidente du Parlement catalan et des députés catalans en charge de l’ordre du jour du Parlement, a autorisé une libération sous caution des ces derniers alors qu’ils sont poursuivis pour les mêmes faits que les anciens ministres catalans. Toutes les cautions ont été prises en charge par le puissant réseau associatif indépendantiste catalan. Il est probable que, dans les jours qui viennent, le Tribunal suprême espagnol décide de se saisir de l’ensemble de l’affaire. Il devrait alors, comme il l’a fait pour la Présidente du Parlement, relâcher, sous caution, les anciens ministres catalans détenus.

La stratégie des souverainistes catalans procédait donc, sur le plan judiciaire, du souci d’éviter les condamnations pour rébellion ou sédition. Mais qu’en est-il sur le plan politique ?

La stratégie politique des souverainistes catalans 

Si les leaders souverainistes n’avaient pas l’intention de lutter, d’une manière ou d’une autre, pour rendre effective cette République catalane, pourquoi avoir envoyé les Catalans voter et s’exposer à des risques de violence, le 1^er octobre dernier ? Pourquoi avoir simulé une Déclaration d’indépendance et continuer d’affirmer publiquement – sauf évidement devant les tribunaux – que la République catalane est bien là alors qu’à l’évidence, l’ordre constitutionnel espagnol a bien été rétabli et que rien n’est fait du côté des leaders souverainistes pour s’opposer à cette restauration de la légalité espagnole ?

On peut esquisser une première hypothèse, sans doute la plus répandue tant en Espagne qu’en France. Elle consiste à soutenir que les souverainistes, face au départ d’un nombre important d’entreprises de Catalogne et à l’absence de soutien sur le plan international, auraient finalement décidé de reculer et, pour ne pas « perdre la face », de déclarer « symboliquement » l’indépendance. Cela expliquerait leur passivité depuis la « Déclaration » : ils auraient compris que leur projet d’indépendance est à ce stade compromis et, par conséquent, ils auraient tacitement accepté le rétablissement de l’ordre constitutionnel espagnol.

Toutefois, cette hypothèse ne nous semble pas entièrement fondée. Une partie de la coalition a sans doute été ébranlée par le départ massif d’entreprises ainsi que par l’absence d’intervention de l’Union Européenne. Il est cependant peu probable que les leaders de la coalition n’aient pas anticipé ces événements. Depuis plusieurs années déjà, les souverainistes catalans sillonnent l’Europe à la recherche de soutiens et essaient, en vain, de rassurer le monde de l’entreprise. Ils savaient donc très bien à quoi s’attendre. On peut donc douter que la coalition ait pu croire un seul instant que la Catalogne avait, à ce stade, véritablement les moyens de proclamer unilatéralement son indépendance et de la rendre effective.

Alors, quel était leur but ? Il est possible que leur objectif ait été, depuis le début, non pas l’indépendance effective, du moins au cours de cette législature, mais plutôt de contraindre Madrid à organiser un référendum concerté ou, en cas d’échec assez probable de ce premier objectif, d’aller vers de nouvelles élections au Parlement de Catalogne. Mais pas dans n’importe quelles conditions.

Il fallait d’abord que ces nouvelles élections soient gagnables. Or, elles auraient été perdues d’avance si le Parlement catalan avait été dissous par le Président catalan ou si la législature était arrivée à son terme sans, au préalable, avoir donné l’impression aux électeurs indépendantistes que la République catalane avait été proclamée. Il convient de rappeler que la coalition souverainiste s’était présentée en 2015 devant les électeurs catalans avec pour programme de déclarer l’indépendance de la Catalogne [6] et que c’est sur ce programme qu’elle a remporté les élections. Dissoudre le Parlement ou arriver au terme de la législature en cours sans avoir donné l’impression d’avoir déclaré l’indépendance relevait du suicide électoral par démobilisation et division de l’électorat indépendantiste.

La « fausse » Déclaration d’indépendance du 27 octobre dernier n’était donc pas destinée à obtenir l’indépendance de la Catalogne. Elle était destinée, nous semble-t-il, d’une part, à galvaniser l’électorat indépendantiste en vue de prochaines élections et, d’autre part, à pousser l’État espagnol à dissoudre lui-même le Parlement catalan en application de l’article 155 de la Constitution espagnole, de sorte que ces élections puissent être présentées par les souverainistes comme étant un plébiscite pour la « République catalane libre et souveraine » et contre « l’État espagnol oppresseur qui a suspendu l’autonomie catalane ».

C’est aujourd’hui chose faite : le gouvernement espagnol, en application de l’article précité, a annoncé la convocation d’élections pour le 21 décembre prochain et les partis souverainistes ont presque tous confirmé qu’ils y participeraient. Le fait que ces derniers n’aient pas encore réussi à constituer une liste unique pour ces élections ne signifie pas qu’ils soient divisés sur le plan programmatique. En effet, les trois principaux partis indépendantistes (PDeCAT, ERC et la CUP), s’ils venaient à se présenter séparément, n’en placeraient pas moins la « République catalane » en tête de leurs programmes respectifs. Rien ne les empêcherait s’ils sont majoritaires, de former une coalition au Parlement catalan après les élections. Par ailleurs, l’absence de liste unique, si elle se confirmait, ne réduirait pas, comme on a pu l’entendre, les chances des partis souverainistes d’obtenir la majorité des sièges. En effet, le mode de scrutin pour élire les députés catalans est proportionnel, de sorte que l’avantage qu’aurait pu offrir une candidature souverainiste sous forme de liste unique est assez minime. En ce sens, de récents sondages ont montré que l’option des listes séparées permettrait aux souverainistes d’obtenir tout autant de sièges – voir plus selon certains sondages – que l’option de la liste unique. D’ailleurs, les partis « unionistes » – essentiellement le Parti populaire, le Parti socialiste de Catalogne et les centristes de Cuidadanos – qui placeront sans doute en tête de leurs programmes le maintien de la Catalogne dans l’État espagnol, se présenteront également séparément. Il y aura donc bien, aux élections du 21 décembre prochain, qu’il y ait ou non une liste souverainiste unique, deux « fronts programmatiques » qui s’opposeront : un front « constitutionnel », auquel les sondages promettent entre 50 et 60 sièges sur 135 et un front « pour la République catalane » qui devrait obtenir entre 65 et 70 sièges selon les sondages [7].

Il fallait ensuite que le résultat de ces futures élections au Parlement de Catalogne, en cas de victoire des souverainistes, force l’État espagnol à faire ce qu’il refuse de faire depuis plusieurs années : négocier. Or pour forcer Madrid à la négociation, il convenait d’internationaliser le conflit en attirant le regard de la Communauté internationale et notamment de l’Union européenne sur ces futures élections. Cela fait maintenant plusieurs années que les partisans du « droit de décider » remportent toutes les élections en Catalogne, sans que l’État espagnol ne modifie sa position. Les choses ont maintenant changé. Avec le « référendum » du 1^er octobre dernier, la « pseudo » Déclaration d’indépendance de ce 27 octobre et enfin la « fuite » de Carles Puigdemont à Bruxelles, le monde entier aura les yeux rivés sur les élections du 21 décembre prochain. En cas de victoire des souverainistes, Madrid aura beaucoup de mal à demeurer intransigeant. C’est du moins ce qu’espèrent les souverainistes catalans.

Ainsi, d’une certaine manière, et malgré quelques rebondissements et imprévus notamment sur le plan judiciaire, les souverainistes catalans auront eu ce qu’ils cherchaient depuis le début : un plébiscite sinon sur l’indépendance de la Catalogne, au moins sur la question de la « situation de la Catalogne dans l’Espagne ». Celui-ci aura lieu, sous le regard attentif de toute la Communauté internationale, le 21 décembre prochain. Et, avec ou sans liste unitaire, les souverainistes catalans peuvent le gagner.

Je remercie les Professeurs Cécile Bargues et Olivier Beaud pour leurs relectures et leurs remarques précieuses.

Voir également du même auteur : http://blog.juspoliticum.com/2017/10/12/crise-en-catalogne-quest-ce-qui-a-ete-suspendu-par-anthony-sfez/

[1] Voir notre article sur ce blog http://blog.juspoliticum.com/2017/09/18/crise-catalane-qui-a-suspendu-quoi-par-anthony-sfez/

[2] Tribunal constitutionnel, Sentence 259/2015 du 2 décembre 2015.

[3] Lien vers l’intégralité de la séance du Parlement de Catalogne https://www.youtube.com/watch?v=kaxcsAbeTe8&t=5245s. 1h27mn et 09s où l’on peut entendre clairement la Présidente du Parlement, après avoir lu la partie déclarative de la résolution, annoncer en catalan « à présent nous allons voter la partie dispositive de cette proposition de résolution ».

[4] Lien vers la décision du juge de l’Audience nationale https://ep00.epimg.net/descargables/2017/11/02/206acc57dbcb5fb428a2e881369b64b7.pdf

[5] Voir notamment Jordi Nieva Fenoll, « No. No procedía prisión” sur le blog “Agenda pública” http://agendapublica.elperiodico.com/no-no-procedia-la-prision/

[6] Voir notre billet sur ce blog http://blog.juspoliticum.com/2017/09/18/crise-catalane-qui-a-suspendu-quoi-par-anthony-sfez/

[7] Et, entre ces deux « fronts », il y aura la branche catalane de Podemos, qui sans être indépendantiste, plaide pour l’organisation d’un référendum d’autodétermination concerté (10-12 sièges selon les sondages).