Réformer la Chambre des communes ? Le point de vue du Speaker [Par Pascal Guillon]

The Speaker of the House of Commons John Bercow has delivered a speech on October 11^th during a conference entitled “Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons” in which he called for a new reform of the parliamentary procedure. The Speaker intends to entitle the Lower House to determine its own timetable – now settled by the Government – to restore the authority of the House of Commons “as a whole” in strengthening the prerogatives of Backbenchers and the opposition. This speech echoes the current French studies “For a new National Assembly” which have been presented in this blog along with others related contributions.

Le Speaker de la Chambre des communes, John Bercow, s’est exprimé, le 11 octobre dernier, lors d’une conférence intitulée « Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons », afin d’appeler de ses vœux une réforme de la procédure parlementaire au sein de la Chambre basse. Il entend restaurer le rôle de la Chambre des communes en renforçant les prérogatives des simples députés (Backbenchers) et de l’opposition, en permettant à la Chambre basse de maitriser totalement son ordre du jour aujourd’hui déterminé par le Gouvernement. Ce discours prononcé outre-manche fait écho aux travaux actuellement menés en France « Pour une nouvelle Assemblée nationale » dont on trouvera sur ce blog la présentation [1] et certaines des contributions [2].

Pascal Guillon, Doctorant à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

Speaker of the House of Commons, John Bercow préside la Chambre des communes en assurant la direction et la police des débats. C’est une fonction particulièrement honorifique au Royaume-Uni, dévolue à un député indépendant qui n’appartient à aucun groupe parlementaire et ne dispose pas du droit de vote au sein de la Chambre. Dans son discours, le Speaker a évoqué une « restauration incomplète » (Unfinished Restoration) de l’autorité de la Chambre des communes : « bien des choses ont changé en bien pour la Chambre, lors de la dernière décennie, mais il serait extrêmement complaisant d’affirmer que l’autorité de la Chambre des Communes est restaurée » [3]. Il fait ici référence aux réformes qu’a connues la Chambre des communes, à partir des années 2009 et 2010, en réaction au « scandale des notes de frais », des parlementaires britanniques ayant obtenu le remboursement indu de certaines de leurs dépenses personnelles. Cette affaire avait largement entamé l’aura et l’autorité de la Chambre des communes et avait conduit à la démission du Speaker ainsi que de ministres [4]. Diverses réformes de la Chambre basse en ont résulté, par l’intermédiaire du Comité pour la Réforme de la Chambre des communes (House of Commons Reform Committee) dont beaucoup de propositions ont été reprises et appliquées dès révision du règlement intérieur (Standing Orders) de la Chambre de 2010. Ce comité spécialement nommé avait acté la crise que traversait l’institution dans son rapport intitulé Rebuilding the House en se prononçant pour que la Chambre des communes « devienne une institution indispensable, moins stérile dans son mode de fonctionnement, plus à même de refléter les sujets d’intérêts pour les citoyens et plus ferme dans sa tâche de contrôle et d’examen de la responsabilité gouvernementale » [5]. Dans son discours du 11 octobre dernier, le Speaker de la Chambre basse retrace ainsi ce qui a été fait depuis les réformes lancées en 2010 tout en plaidant pour une poursuite de la réforme.

I. Un processus bien entamé

Un comité présidé par le MP (Member of Parliament) Tony Wright a été créé en 2009 afin de revoir le fonctionnement de la Chambre des communes en renforçant son autonomie dans la direction de ses affaires (business), la procédure parlementaire britannique étant dominée par l’Exécutif. Ces débats sont intervenus seulement quelques mois après la révision constitutionnelle française de 2008 qui s’efforçait également de rééquilibrer les pouvoirs entre le Parlement et le Gouvernement, en réformant la procédure parlementaire. Cette révision a ainsi instauré un ordre du jour partagé entre les deux organes, deux semaines de séance étant en priorité réservées au Gouvernement (Art. 48 Constitution de la Vème République). A l’inverse, au Royaume-Uni la quasi-totalité de l’ordre du jour est réservée au Gouvernement (Standing Orders 14 §1), seuls 20 jours par an étant laissés à l’initiative parlementaire (Standing Orders, 14 § 2).

L’institution du Backbench Business Committee

L’un des principes directeurs du Comité pour la réforme de la Chambre des communes était de renforcer le contrôle par la Chambre basse de son propre agenda. Le rapport final fait valoir que « Le temps à la chambre appartient à la chambre »[6]. Le Comité Wright de 2009 a entendu promouvoir ce principe en proposant l’établissement d’un Backbench Business Committee qui devait déterminer l’utilisation du temps parlementaire réservé à l’opposition et aux backbenchers, ces députés qui relèvent de la majorité ou de l’opposition mais qui n’exercent ni charge ministérielle ni charge parlementaire autre que la députation (comme membre du Shadow Cabinetou Chief Whip). Ils sont surnommés ainsi en raison de leur place au sein de la Chambre des communes, derrière les ministres du Gouvernement et les porte-paroles de l’opposition. Le professeur britannique Adam Tomkins souligne néanmoins que leur rôle est important dans le contrôle du Gouvernement car « même s’ils sont généralement loyaux envers leur parti, ils ont aussi d’autres intérêts et loyautés, et parleront souvent à la Chambre au nom de leur circonscription » [7]. Le Backbench Business Committee a effectivement été institué en 2010 (cf. Standing Orders 152 J) ce qui a été salué par le Speaker Bercow qui a évoqué « la reprise en main d’une partie du contrôle de l’emploi du temps » [8] des backbenchers. La commission fixe désormais l’utilisation du temps réservé aux députés et choisit les sujets qui seront discutés en séance. Elle est composée de sept backbenchers, élus par bulletin secret (secret ballot) par l’ensemble de la Chambre, ainsi que d’un Président.

Élections au sein des Select Committees et résurrection des questions urgentes

Le Comité Wright a également préconisé l’élection des présidents des Select Committees, ces commissions parlementaires aux rôles divers (contrôle d’un département ministériel, d’une politique transversale ou du fonctionnement interne de la Chambre) nommées pour chaque session, par l’ensemble de la Chambre des communes car « ce doit être à la Chambre et non à l’Exécutif de choisir lequel de ses membres doit contrôler l’Exécutif » [9]. Le Règlement intérieur de la Chambre des communes (Standing Orders) prévoit désormais que les Présidents des Select Committees chargés des départements ministériels ainsi que des Comités relatifs à la réforme constitutionnelle, l’audit environnemental, l’administration publique, les comptes publics et la procédure interne seront élus par l’ensemble de la Chambre (Standing Orders 122B). La présidence de la Commission des comptes publics revient de droit, comme en France désormais, à un membre de l’opposition. Les députés membres de ces Comités sont quant à eux élus au sein des partis politiques en fonction de leur représentation proportionnelle. Les membres du Shadow Cabinet (Cabinet fantôme) ne peuvent pas faire partie des Select Committees dont l’appartenance est réservée aux backbenchers.

John Bercow considère que la restauration partielle de l’autorité de la Chambre a été aussi permise par « la résurrection » des « questions urgentes » (Urgent Question) qui peuvent être posées par les députés à des Ministres les forçant à se présenter devant la Chambre basse pour rendre des comptes sur des sujets d’actualité brûlants [10]. Les dernières qui ont été posées ces derniers jours concernaient ainsi la crise au Yémen et les suites du Brexit.

Un Contexte politique favorable ?

Selon le Speaker, le processus de réforme de la Chambre est facilité par le contexte politique actuel. En effet, depuis 2010, et malgré l’établissement d’une majorité absolue conservatrice sous David Cameron en 2015, les gouvernements minoritaires se multiplient, les dernières élections qui se sont tenues en juin ayant d’ailleurs accouché d’une coalition fragile entre le Parti conservateur et les Unionistes nord-irlandais. John Bercow pense qu’une telle « réforme a davantage de chances de prendre racine dans ces conditions très intéressantes plutôt que s’il y avait eu des super majorités à la place » [11].

Néanmoins, et quoi que puisse en penser le Speaker, il est peu probable que la réforme interne de la Chambre des communes soit considérée comme prioritaire dans le contexte du Brexit qui occupe une grande partie de l’agenda politique et parlementaire. Par ailleurs, en transcendant le clivage droite-gauche (Conservateurs contre Travaillistes) le Brexit ne risque guère d’inciter le Gouvernement actuel (ou un successeur) à partager sa prérogative de fixation du calendrier législatif ou à renforcer le poids des backbenchers, par exemple conservateurs, mais qui ne seraient du pas même avis que l’Exécutif concernant la sortie britannique de l’Union européenne.

Enfin, le Speaker de la Chambre des communes considère que « le changement de culture à Westminster » a favorisé ce début de restauration de l’institution. La Chambre basse est aujourd’hui plus représentative de la société britannique ce qui serait un terreau favorable à de nouvelles réformes. Mais la restauration de l’autorité de la Chambre des communes demeure incomplète (Unfinished Restoration) et son renforcement passe notamment par un pouvoir accru dans la détermination et la répartition de l’agenda législatif. La maitrise de l’ordre du jour est en effet un outil puissant qui demeure l’apanage du Gouvernement au Royaume-Uni.

II. Un processus à parachever

Vers un House Business Committee

Le Speaker plaide ainsi pour davantage de transparence et de clarté dans la gestion du temps parlementaire. Il faut, selon les termes du titre de son intervention, « ouvrir » (Opening up) les « canaux de communication habituels» (Usual Channels). Cette dernière est une expression politique anglaise qui rend compte des tractations hebdomadaires informelles et secrètes entre le Chief Whip de la majorité (assisté par le Private Secretary to the Government Chief Whip, fonctionnaire non élu) et celui de l’opposition qui se mettent d’accord pour planifier l’agenda législatif de manière à permettre à l’Exécutif d’examiner tous les projets de lois prévus lors d’une session. Il en résulte que l’agenda parlementaire est en fait « entre les mains de quelques individus », de sorte que « le secret entourant ces discussions signifie qu’il est difficile pour les autres parlementaires, sans parler des personnes extérieures et des citoyens, de découvrir ce qu’il se passe et, de manière plus importante encore, d’influencer l’agenda parlementaire » [12]. John Bercow souhaite donc « ouvrir » ces « Usual Channels » à tous types de députés, notamment les backbenchers, afin que la gestion de l’emploi du temps de la Chambre ne soit pas réservée au Gouvernement, via son Chief Whip, et dans une moindre mesure à l’Opposition officielle (Official Opposition), excluant ainsi les autres partis.

La Hansard Society avait préconisé, dès 2002, dans son rapport « Opening up the usual channels », d’institutionnaliser cette pratique en instaurant un House Business Comittee afin de rendre la répartition du temps législatif plus transparente et d’élargir ainsi les « Usual Channels » à l’ensemble des parlementaires[13]. Cette idée avait été reprise par le Comité Wright en 2010 mais toutes ses préconisations n’ont pas vu le jour. En particulier, le Gouvernement s’oppose toujours à l’établissement de ce Comité spécial de la Chambre des Communes fixant l’ordre du jour gouvernemental (House Business Committee), le Backbench Business Committee étant déjà considéré par l’exécutif comme une « sacrée nuisance (sic) » [14]… en raison même de son efficacité. L’emprise de l’Exécutif sur l’ordre du jour parlementaire est certes inhérente au régime parlementaire mais pour le Speaker la création de ce House Business Committee, ne semble pas moins des plus opportunes. Ce comité, composé de backbenchers, de porte-paroles de l’opposition et de membres du gouvernement, serait chargé de gérer le « temps gouvernmental » (government time) et cohabiterait avec le Backbench Committee déjà existant dont le rôle est de fixer « le temps non-gouvernemental » (non-government time), essentiellement réservé à l’opposition. Pour le Speaker, les Ministres doivent pouvoir disposer d’une majorité dans ce House Business Committee sans pour autant avoir un monopole [15]. John Bercow considère que le House Business Committee pourrait être le lieu idéal permettant à l’opposition d’avoir davantage son mot à dire dans la planification de ses travaux. Le président de ce comité devrait être indépendant et il pourrait s’agir du Chairman of Ways and Means, dénomination officielle pour levice-Président de la Chambre des communes (Deputy Speaker). Enfin, les députés y siégeant devraient être élus par la Chambre. Néanmoins, John Bercow estime qu’il appartient à « la Chambre toute entière de déterminer le destin du House Business Committee » [16]. Il plaide véritablement pour une autonomie plus grande de la Chambre des communes dans la gestion de son temps parlementaire. L’établissement de ce Comité serait « ouvert, démocratique et transparent » [17] particulièrement dans le contexte actuel caractérisé par l’absence d’un parti majoritaire.

La nécessaire amélioration de la procédure des Private Member’s Bill

Le Speaker s’est par ailleurs déclaré partisan d’une clarification du rôle et des statuts des Private Member’s Bill qui sont des propositions de loi faites par les députés ou les Lords qui ne sont pas membres du Cabinet. Pour John Bercow, « une législature doit avoir la capacité de générer de la législation par elle-même et pas simplement contempler et contrôler la législation introduite par l’exécutif ». Certes, « ce n’est pas la fonction première de la Chambre mais il serait extrêmement étrange que cette possibilité n’existe pas du tout » [18]. En pratique la majorité des lois adoptées proviennent du Gouvernement. Toutefois, si l’Exécutif bénéficie logiquement de la priorité de l’examen de ses projets de lois, vingt propositions de lois émanant de parlementaires sont examinées en priorité treize vendredis par session parlementaire en vertu du Règlement intérieur de la Chambre des communes. Sur ces treize jours, sept sont réservés prioritairement aux « ballot bills ». Aurélien Antoine souligne à ce propos que « à la suite de la revalorisation du travail des backbenchers aux Communes, trente-cinq jours de séance leurs sont garantis » [19]. Le Speaker de la Chambre des communes propose de supprimer ce jour spécial (vendredi) qualifié de « confins du système solaire de la semaine parlementaire » [20]. Il invite plutôt à organiser un débat parlementaire afin de savoir si les députés souhaitent conserver ce système, le réformer légèrement ou le supprimer purement et simplement [21].

Permettre à la Chambre des Communes de demander la convocation de sessions extraordinaires

Enfin, le Speaker de la Chambre des Communes s’est intéressé à la convocation de sessions extraordinaires de la Chambre des communes, hors session parlementaire ordinaire (recall of the House from recess). Au Royaume-Uni seul le Gouvernement peut convoquer le Parlement hors session ordinaire tandis qu’en France la majorité absolue des députés peut, en sus du Premier ministre, obtenir la tenue d’une session extraordinaire en vertu de l’article 29 de la Constitution. Toutefois, le Président de la République française, qui n’est pas mentionné dans l’article précité, peuts’opposer dans les faits à la convocation d’une session extraordinaire en refusant de prendre le décret de convocation requis par l’article 30, ce qui est l’une des nombreuses illustrations de l’interprétation présidentialiste du texte constitutionnel.

John Bercow se demande s’il ne pourrait pas être permis aux députés de déposer une pétition tendant à une convocation du Parlement lorsque ce dernier est en congé. Le Speaker imagine un système dans lequel un quart des députés, représentant au moins un quart de la majorité et un quart de l’opposition officielle, pourraient demander ce rappel. Cela permettrait de réaffirmer que la Chambre des Communes n’appartient pas uniquement au Gouvernement, qui en procède, mais bien à l’ensemble de ses membres, même ceux qui n’ont pas de fonction ministérielle ou n’exercent pas une fonction éminente au sein de la Chambre.

Poursuivre la modernisation

En conclusion, le Speaker John Bercow se déclare « fier de la manière dont la Chambre a évolué durant la décennie passée » [22]. Cependant, il estime que la Chambre des communes pourrait encore être réformée et modernisée « en termes de démocratie digitale et de participation du public » [23]. Il plaide en somme pour une révolution modérée de la procédure parlementaire au sein de la Chambre, accordant une plus grande place aux députés de base, à l’opposition et octroyant une autonomie accrue dans la gestion de l’agenda législatif. Cela permettrait ainsi à la Chambre des communes « toute entière » (« the House as whole ») de se renforcer. Les problématiques soulevées par le Speaker trouvent écho en France où le Président de l’Assemblée nationale a instauré, dans le cadre des « Conférences des réformes », sept groupes de travail chargés, entre autres, de réfléchir à la modernisation de l’Assemblée et à l’évolution de la procédure législative. Comme au Royaume-Uni, l’Assemblée nationale a souffert des scandales récents liés aux emplois familiaux des députés. L’obtention d’une large majorité absolue par le Président de la République a également fait craindre une marginalisation de la Chambre basse où siège aujourd’hui davantage de parlementaires inexpérimentés. Enfin, le Speaker John Bercow et le Président de l’Assemblée nationale François de Rugy partagent un même souhait d’ouverture de la Chambre basse aux citoyens afin de restaurer la confiance ébréchée au fil des scandales.

La bonne volonté de ces deux homologues pourrait néanmoins se heurter à la réalité politico-institutionnelle de la prédominance de l’Exécutif et du groupe majoritaire à la Chambre basse. L’échec de la création d’un House Business Committee, pourtant prévu par le Comité Wright et censé être mis en œuvre entre 2010 et 2013, n’incite pas forcément à l’optimisme, tout comme l’enterrement, du moins pour l’instant, du rapport « Bartolone Winock » sur l’avenir des institutions françaises. Les propositions de réformes visant à accroître l’autonomie de la Chambre basse resteraient alors lettre morte malgré des pistes intéressantes, comme la mise en valeur du rôle des « députés de base » et des parlementaires d’opposition.

Je remercie les Professeurs Denis Baranger et Cécile Guérin-Bargues pour leurs précieux conseils et leurs relectures attentives.

[1] E. LEMAIRE, http://blog.juspoliticum.com/2017/10/13/les-conferences-des-reformes-pour-une-nouvelle-assemblee-nationale-initiative-bienvenue-issue-incertaine-par-elina-lemaire/.

[2] D. BARANGER, http://blog.juspoliticum.com/2017/10/20/la-constitution-et-le-statut-des-deputes-que-faut-il-changer/ ; C. BARGUES, http://blog.juspoliticum.com/2017/11/22/immunites-et-statut-des-deputes-vers-une-suppression-de-linviolabilite-par-cecile-guerin-bargues/.

[3] John BERCOW, “Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons”, 11 oct 2017, Speaker’s House, Palace of Westminster, https://www.hansardsociety.org.uk/blog/opening-up-the-usual-channels-next-steps-for-reform-of-the-house-of-commons : “(…) much has changed for the better for the House over the past decade but that we would be complacent in the extreme if we were to assume that the authority of the House of Commons is restored (…)”.

[4] Voir sur ce blog le billet de Céline ROYNIER, http://blog.juspoliticum.com/2017/03/20/la-resolution-du-scandale-des-notes-de-frais-des-mps-au-royaume-uni-ou-les-bienfaits-de-la-morale-constitutionnelle/.

[5] Reform of the House of commons Select Committee (Wright Committee), 1^st Report [HC 1117 2008-9], Rebuilding the House: We believe that the House of Commons has to become a more vital institution, less sterile in how it operates, better able to reflect public concerns, more transparent, and more vigorous in its task of scrutiny and accountability”.

[6] Reform of the House of commons Select Committee, Rebuilding the House: “Time in the House belongs to the House”.

[7] Adam TOMKINS, Colin TURPIN, British Government and the Constitution, p. 602: “Although they generally give their primary loyalty to their party, they have also other interests and loyalties, and will often speak in the House for their constituencies (…)”.

[8] Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons: “take back control” of a section of our timetable”.

[9] Reform of the House of commons Select Committee, Rebuilding the House: “It should be for the House and not for the Executive to choose which of its Members should scrutinise the Executive”.

[10] John BERCOW, Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons: “to hold Ministers to account on topical issues, some of which are raging controversies”.

[11] Ibid: “It has almost certainly been easier for reform to take root in these very interesting conditions than would have been probable if there had been super-majorities instead”.

[12] Michael RUSH, Clare ETTINGHAUSEN, Opening up the Usual Channels, Hansard Society, Déc 2002, p. 22: “in the hands of few individuals (…) The secrecy surrounding these discussions means that it is difficult for other parliamentarians, let alone outside groups and individual citizens, to find out what is going on and, more importantly, influence the parliamentary agenda”.

[13] Michael RUSH, Clare ETTINGHAUSEN, Opening up the Usual Channels, Hansard Society, Déc 2002.

[14] Cité par R. ORCHARD, in  Whose House is it anyway, https://www.hansardsociety.org.uk/blog/whose-house-is-it-anyway-speaker-of-the-house-of-commons-speech: “wretched nuisance”.

[15] John BERCOW, Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons: “Ministers are, therefore, in my view entitled to a majority but not a monopoly on a House Business Committee”.

[16] Ibid: “It is for the House as a whole to determine the fate of the House Business Committee”.

[17] Ibid: “It would be open, democratic, and transparent”.

[18] Ibid: “A legislature should have the capacity to generate legislation of its own and not merely contemplate and scrutinise the legislation of the executive. It is not the primary function of the House, but it would be extremely strange if this opportunity did not exist at all”.

[19] Aurélien ANTOINE, Droit constitutionnel britannique, LGDJ, Coll. Systèmes, p. 127.

[20] John BERCOW, Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons: “Outer solar system of the parliamentary week”.

[21] Ibid: “Were inclined to be bolder and shift these measures out of Fridays”.

[22] John BERCOW, Opening up the Usual Channels: next steps for reform of the House of Commons: “I am proud of the manner in which the House has evolved in the past decade (…)”.

[23] Ibid: “I think there is more to be done away from the chamber and the committees in terms of digital democracy and public participation”.