La réforme électorale : la véritable réforme institutionnelle ? [Par Thomas Ehrhard]

La réforme des institutions en cours s’appuie sur une réforme électorale d’ampleur dont l’objectif est d’améliorer l’efficacité du Parlement et sa représentativité. Une mise en perspective montre, toutefois, qu’elle échouera à atteindre ses objectifs notamment car elle s’avère fondée sur des arguments empiriquement discutables et des postulats contestables. Ses conséquences n’en seront pas moins significatives pour la carte électorale, les députés et les partis politiques. Surtout, la réforme électorale apparaît comme la mesure essentielle de la réforme institutionnelle par ses effets indirects sur le Parlement.

The ongoing institutional reform is based on a major electoral reform aimed at improving Parliament’s efficiency and representativeness. However, a pluralistic perspective shows that it will fail to achieve its objectives because it is based on empirically questionable arguments and postulates. Nevertheless, its consequences will be significant for the electoral map, MPs and political parties. Above all, electoral reform appears to be the essential measure of institutional reform through its indirect effects on Parliament.

Thomas Ehrhard, Maître de conférences en science politique à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

Au-delà du projet de loi constitutionnelle, la réforme des institutions s’appuie sur deux projets de loi ; l’un organique, l’autre ordinaire. Le premier porte sur la réduction du nombre de parlementaires et la limitation du cumul des mandats dans le temps, le second est relatif à la dose de proportionnelle pour l’élection des députés ainsi qu’au redécoupage électoral. Divisés en raison de la nature juridique des dispositions qu’ils mettent en jeu, ces projets de loi prévoient une réforme électorale d’ampleur avec l’objectif d’améliorer l’efficacité du Parlement et sa représentativité. Ils auront, pour partie, des conséquences significatives mais celles-ci ne seront pas celles affichées par le gouvernement (II). Pour une autre partie, les mesures échoueront à atteindre leurs objectifs car, pour l’essentiel, cette réforme électorale est fondée sur des arguments empiriquement discutables et des postulats contestables (I).

I. Les limites de la réforme électorale sur l’efficacité et la représentativité du Parlement

Les deux projets de lois sont intitulés, identiquement au projet de loi constitutionnelle, en fonction de leurs objectifs assignés : « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace » [1]. Cette symétrie rend compte de la volonté du Gouvernement de faire apparaître les réformes comme un triptyque cohérent, mais interroge sur sa pertinence dans leur déclinaison relative à la réforme électorale. Les arguments présentés par le Premier ministre en faveur de celle-ci sont très limités, puisqu’il se limite à affirmer que ces textes « contribueront à rénover profondément la vie politique et parlementaire dans un triple souci de responsabilité, de représentativité et d’efficacité » [2]. Le Président de la République a été plus précis. La réduction du nombre de parlementaires, la mesure la plus symbolique de la réforme électorale, serait justifiée par « le manque de moyens, le manque d’équipes et le manque d’espace » des parlementaires qui empêcheraient d’atteindre les « impératifs d’efficacité ». Un Parlement réduit dans le nombre de ses membres deviendrait un Parlement « renforcé dans ses moyens », avec un travail parlementaire « plus fluide » gagnant en « qualité générale » [3]. Néanmoins, il est probable que la réforme ne parviendra pas à atteindre ses objectifs pour deux raisons principales.

D’abord, parce que les diagnostics sont empiriquement discutables. En ce sens, il a déjà été démontré, notamment par des comparaisons avec les autres régimes parlementaires européens, que les arguments soutenant cette réforme électorale ne sont pas justifiés ^[4]. Pour n’en prendre que quelques exemples, les comparaisons montrent, à l’inverse, que la France possède un nombre de parlementaires dans la moyenne des pays européens de taille comparable et qu’elle possède même moins de députés que le Royaume-Uni et l’Italie malgré une population supérieure. La France ne compte donc pas trop de parlementaires contrairement à ce qui est souvent dit. La réalisation d’économies induites par la réduction d’un tiers d’entre eux doit aussi être ramenée à sa réalité qui ne dépassera pas 100 millions d’euros par an d’après nos calculs [5], et qui sera certainement inférieure s’il est décidé de renforcer le Parlement « dans ses moyens » [6] dans le même temps.

Toutefois, l’idée d’un « manque de moyens » et d’un « manque d’équipes » [7] doit aussi être fortement nuancée quand on sait, par exemple, que le budget de l’Assemblée nationale correspond au 3^e budget le plus élevé des Chambres basses des pays membres de l’Union en valeur absolue (550 millions d’euros environ) et par député (1 million d’euros environ) [8]. De plus, la question de la répartition des moyens est aussi fondamentale et, s’il y a deux fois plus de collaborateurs au Bundestag qu’à l’Assemblée nationale, ceux-ci sont rattachés en nombre aux groupes parlementaires (ce qui n’est pas le cas en France). En outre, le Bundestag comporte une administration plus conséquente (ratio fonctionnaires/élus de 4,1 contre 2,2 à l’Assemblée nationale) [9]. Enfin, les comparaisons des délais d’adoption des lois entre pays européens soulignent que le Parlement français correspond à celui des démocraties majoritaires (cinq à six mois, comme au Royaume-Uni). Les démocraties de consensus légifèrent plus lentement (plus d’un an en Suisse ou aux Pays-Bas) et les démocraties dites illibérales sont plus rapides (un mois en Hongrie) [10]. Surtout, le temps de législation dépend de facteurs autres que les lois électorales et le nombre de députés. Ce sont les rapports entre le Gouvernement et le Parlement qui déterminent fondamentalement le temps de législation. Ce truisme doit être rappelé quand l’efficacité du travail parlementaire est corrélée à la réforme électorale par le Gouvernement.

Ensuite, – et de manière connexe – la réforme électorale ne permettra pas plus de « fluidité » et d’efficacité » car elle repose sur des variables qui ne sont pas celles permettant d’influer sur l’efficacité du travail parlementaire. Le postulat central sur lequel repose cette réforme électorale est contestable puisqu’il établit une corrélation entre « nombre de parlementaires » et « inefficacité » (supposée du Parlement français). Or, le travail parlementaire est déjà fortement divisé (commissions, rapporteurs, questure, etc.) et n’est pas réalisé à 577 membres, loin de là. Par conséquent, à 404 députés, l’organisation du travail parlementaire ne sera pas changée sensiblement. Par exemple, les effectifs des huit commissions de l’Assemblée nationale passeront d’environ soixante-dix membres à une cinquantaine. Si l’efficacité parlementaire – notion qui reste à définir et qui peut connaître des acceptions différentes [11] – ne dépend pas du nombre d’élus, la baisse proposée n’est de toute façon pas suffisamment significative pour entrainer une modification même minimale du travail parlementaire. Au regard de ces éléments, le caractère « indispensable » ^[12] de la réforme électorale est donc loin d’être une évidence.

Cette réforme a par ailleurs pour objectif la « représentativité » du Parlement, avec l’introduction d’une dose de proportionnelle, et permettrait « une juste représentation de tous les territoires de la République » [13], malgré la baisse du nombre de sièges. Il est probable, là encore, que les objectifs ne pourront pas être atteints.

Concernant la représentativité du Parlement, l’introduction d’une dose de proportionnelle, correspondant formellement à l’élection au scrutin de listes (paritaires, avec un seuil d’accès à 5 % des suffrages exprimés) de 15 % des sièges de députés (n= 61) ne permet pas de traduire « l’objectif d’une meilleure représentation de la diversité des sensibilités politiques » [14]. D’après des projections réalisées sur la base des résultats aux élections législatives de 2017, les gains de représentativité en pourcentage de sièges de l’Assemblée seraient anecdotiques : le PS disposerait 8,1 % des sièges contre 7,8 aujourd’hui, quand le FI et le PCF passeraient de 4,7 à 6,2 % et le FN de 1,4 à 3,4 % [15]. Cela s’explique par le fait que la dose retenue est trop faible en elle-même pour que les effets attendus de la proportionnelle soient sensibles, d’autant plus que tous les partis en bénéficient. Surtout, la dose de proportionnelle subira les conséquences de la réduction du nombre de députés diminuant directement la capacité redistributive du système électoral. Logiquement, les 61 sièges sur 404 ne créeront pas plus les conditions d’une instabilité politique, souvent avancée par l’opposition. Le sens du scrutin restera indéniablement majoritaire.

Concernant « la juste représentation des territoires », celle-ci sera négativement affectée par la réduction du nombre de parlementaires, d’autant plus que le projet de loi ordinaire « garantit l’élection d’au moins un député et un sénateur par département, collectivité régie par les articles 73 et 74 de la Constitution » [16]. Cette mesure engendrera un accroissement des inégalités de représentation entre départements et entre circonscriptions par rapport à la situation actuelle [17]. En effet, lors de la répartition des sièges, les biais seront mécaniquement accrus entre les départementsen raison de l’augmentation de la tranche qui passera d’un siège pour 125 000 habitants à un siège pour 235 000 [18]. L’augmentation de la tranche produit une augmentation du nombre de départements dont la population est inférieure à la tranche. Dans l’ensemble, les départements les moins peuplés seront avantagés par rapport aux plus peuplés. Une trentaine de départements ne comptera qu’un seul député, contre deux actuellement, et les disparités démographiques seront fortement accrues par les déviations importantes résultant de la répartition des sièges entre départements. Au Sénat, si tous les départements compteront un siège, ce sera également le seul pour près de la moitié d’entre eux. La représentation des territoires ne sera donc ni plus juste, ni plus égale par rapport à la situation actuelle, contrairement à ce qu’affirme le Gouvernement. La diminution du nombre de sièges à pourvoir cumulée avec la garantie d’au moins un député et un sénateur par département va même accroitre les biais de représentation existants entre circonscriptions.

Enfin, le projet de loi organique comporte une dernière mesure à la portée limitée avec l’interdiction du cumul des mandats dans le temps, empêchant l’exercice d’un quatrième mandat successif [19] pour les députés et les sénateurs, les représentants au Parlement européen ainsi que certaines fonctions exécutives locales [20], à l’exception notable des maires des communes de moins de 9 000 habitants [21].

Si cette mesure peut certainement contribuer, comme l’affirme le Gouvernement, à limiter « une excessive professionnalisation de la vie politique » ^[22], en contraignant les élus à ne pas se représenter, en réalité cette mesure ne concernera que « 3 % des maires » ce qui est très peu [23]. Il apparaît alors cette mesure vise essentiellement les parlementaires. Si, après plusieurs changements, le Gouvernement a finalement décidé de la « prise en compte du mandat ou de la fonction en cours dans le calcul des trois mandats ou fonctions complets et consécutifs », cette mesure ne sera pas une contrainte immédiate. Par exemple, pour un député élu en 2017, puis réélu deux fois en 2022 et 2027, le non-cumul dans le temps s’appliquera en 2032. Cette mesure n’en demeure pas moins symbolique.

Les projets de loi organique et ordinaire n’atteindront donc pas les objectifs affichés d’efficacité et de représentativité. Toutefois, cette réforme électorale aura d’autres conséquences, dont la plus sensible proviendra de la cumulation de la réduction du nombre de parlementaires et de la dose de proportionnelle [24].

II. Big bang de la carte électoraleet refonte du système représentatif

Il est révélateur du substrat institutionnel de la réforme électorale que le débat sur la réduction du nombre de parlementaires ne porte pas sur le nombre en lui-même mais sur les fonctions et les conséquences que les acteurs politiques attribuent à sa baisse.

Premièrement, la réduction du nombre de parlementaires et l’introduction d’une dose de proportionnelle sont deux réformes séparées mais leur couplage provoquera un bouleversement de la carte électorale. La portée concrète de la réforme électorale est la refonte totale de la carte électorale résultant du passage de 577 députés (et autant de circonscriptions) à 404 députés dont 335 élus dans des circonscriptions [25]. Un nouveau découpage électoral est donc rendu nécessaire par la suppression de 40 % d’entre elles. Le redécoupage sera moins délicat au Sénat avec le passage de 348 à 244 sénateurs en raison d’un écrasement de la représentation par le principe d’un élu par département. Le nombre de circonscriptions à délimiter sera réduit.

Deuxièmement, des conséquences fondamentales résulteront de ce bouleversement de la carte électorale. Nul besoin d’attendre les délimitations pour voir en filigrane les conséquences de cette réforme. Il est possible de postuler que la réduction du nombre de parlementaires permet au président de la République d’obtenir indirectement des résultats conformes à ses intérêts politiques et électoraux.

Par ses effets (l’augmentation de la superficie et de la population des circonscriptions ainsi que leur homogénéisation sociologique, rapport plus distancié au local, etc.), il apparaît que cette réforme permet – subrepticement – de combler les principales faiblesses des élus LREM. Le déficit d’ancrage local et le manque de notoriété seront moins un handicap. L’affaiblissement du lien de l’ensemble des députés avec leur territoire d’élection avantage les élus LREM au détriment des élus des autres partis bénéficiant le plus souvent d’implantations locales plus prononcées. De plus, l’homogénéisation sociologique des circonscriptions rendra leurs résultats encore plus indexés sur celui de l’élection présidentielle, dont les 311 députés LREM actuels ont fortement bénéficié. LREM sera donc le parti gagnant de la réforme électorale.

Plus généralement, la réforme affaiblit les députés par rapport aux partis politiques en les rendant encore plus dépendants. Avec moins de circonscriptions à pourvoir, obtenir l’investiture sera réservé aux plus disciplinés. Avec moins d’autonomie locale, ils seront plus dépendants des contingences nationales. En élargissant le spectre des conséquences de la réforme électorale, il est encore possible de postuler un affaiblissement des parlementaires à travers une diminution de leur autonomie (déjà relative). En effet, devenus moins « élu local » dans leur activité, ils seront plus encore des « membres de la majorité » ou de leur groupe parlementaire.

Cette réforme avantage, enfin, la majorité au détriment de l’opposition par la combinaison, d’une part, du renforcement des effets du scrutin majoritaire par l’indexation accrue sur l’élection présidentielle et, d’autre part, par l’homogénéisation des circonscriptions. Par exemple, il est possible de postuler que l’opposition sera moins plurale, car les petits partis (PCF, EELV, UDI, etc.) verront leur chance de l’emporter considérablement réduite, en raison d’une moindre capacité à faire des alliances (avec moins de sièges à pourvoir), quand l’homogénéisation sociologique des circonscriptions (résultant de leur accroissement démographique) pourrait tout simplement leur être fatale, de même qu’au FN et à FI. Si les objectifs de la réforme peuvent être électoralistes et court-termistes, notamment en faveur de LREM, les conséquences risquent surtout d’affaiblir encore davantage le Parlement.

Troisièmement, au-delà des objectifs officiels, la réforme électorale apparaît comme la mesure essentielle de la réforme institutionnelle.

En l’espèce, l’affaiblissement des parlementaires résulte des conséquences présentées ci-dessus ainsi que d’autres mesures [26] et, particulièrement, de l’interdiction du cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur [27]. Comme le formulaient les professeurs Pierre Avril, Olivier Beaud, Laurent Bouvet et Patrick Weil, « l’exception française du cumul des mandats » était « un contrepoids à l’exception française du cumul des pouvoirs, de la concentration extrême de ces pouvoirs entre les mains du président de la République » ^[28]. Les conséquences de cette interdiction ne sont pas encore toutes visibles mais il est certain qu’elle atténue sensiblement le lien avec le local, ce qui est cohérent avec les attendues de la réforme actuelle. D’ailleurs, l’architecture d’ensemble de ces réformes prend forme lorsqu’elles sont reliées les unes aux autres. De l’interdiction du cumul des mandats, à leur limitation dans le temps, en passant par la réduction de leur nombre et l’introduction d’une dose de proportionnelle, toutes ces mesures viennent contraindre les parlementaires et limiter les quelques possibles velléités d’autonomisation hors du champ parlementaire et hors des axes partisan et majoritaire. De fait, ceux-ci pourront encore moins qu’avant être des contrepoids au pouvoir exécutif, accentuant d’autant le déséquilibre entre les pouvoirs.

La neutralité des réformes électorales est souvent mise en cause en fonction des avantages ou des biais partisans, mais leur influence la plus structurelle est plutôt à rechercher sur l’ensemble institutionnel auquel elles se rattachent. Les réformes électorales sont adossées aux réformes institutionnelles et réciproquement. Elles participent aux réformes institutionnelles par des moyens autres que ceux relevant directement de la répartition des compétences et des rapports entre les institutions. La réforme électorale actuelle s’inscrit dans celles récentes pour continuer la transformation du système représentatif (électoral et institutionnel) qui est en cours. À travers elle, c’est la place du Parlement dans les institutions de la Ve République qui se joue.

Dix ans après la révision constitutionnelle de 2008, l’aporie du débat électoral et institutionnel interpelle. Entre utopies (VIe République, suppression du Premier ministre, etc.) et mirages (efficacité et représentativité) les pistes de réformes sont peu convaincantes. Dans cet ensemble se dessine néanmoins une tendance récurrente. La réduction du nombre de parlementaires, comme d’autres réformes électorales (cumul des mandats, mode de scrutin), tend à laisser penser que le Parlement est un problème et que le problème du Parlement a pour cause principale les parlementaires. Mais c’est oublier que cette révision, comme toutes les autres sous la Ve République, est à l’initiative du pouvoir exécutif qui en est, également, le principal bénéficiaire. L’on n’oubliera pas, à l’inverse, que les conclusions du groupe de travail « Bartolone – Winock » sur l’avenir des institutions ont été écartées dès leur publication.

[1] Projet de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, n° 976, déposé le 23 mai 2018 ; Projet de loi organique pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, n° 977, déposé le 23 mai 2018.

[2] Discours de M. Édouard Philippe, Premier ministre, le 4 avril 2018.

[3] Discours de M. Emmanuel Macron, Président de la République, devant le Parlement réuni en Congrès, le 3 juillet 2017. Journal officiel de la République française, Débats parlementaires, Compte rendu intégral, lundi 3 juillet 2017.

[4] Thomas Ehrhard, Olivier Rozenberg, « La réduction du nombre de parlementaires est-elle justifiée ? Une évaluation ex-ante », LIEPP Working Paper, 2018, n^o 75, p. 1-45.

[5] Ibid.

[6] Discours de M. Emmanuel Macron, Président de la République, op. cit.

[7] Ibid.

[8] Source : Pademia Project, Parliamentary Democracy in Europe (2016) ; Olivier Rozenberg, Eleni Tsaireli, Vital Statistics on European Legislatures and Legislators. Disponible en ligne : http://statisticslegislat.wixsite.com/mysite.

[9] Ibid.

[10] Rapport Claude Bartolone et Michel Winock, Refaire la démocratie, Vincennes, éd. Thierry Marchaisse, 2016.

[11] L’interrogation formulée par Pierre Avril dans son article « Renforcer le Parlement : qu’est-ce à dire ? » (dans Pouvoirs, n°146, p.9-19) en est une illustration.

[12] Discours de M. Emmanuel Macron, Président de la République, op. cit.

[13] Ibid.

[14] Compte rendu du Conseil des ministres du 23 mai 2018.

[15] Thomas Ehrhard, Olivier Rozenberg, op. cit.

[16] Projet de loi n°976, op. cit.

[17] Voir : Thomas Ehrhard, Le découpage électoral, intérêts parlementaires, logiques partisanes, Paris, Classiques Garnier, coll. Science Politique, 2017, 967 p.

[18] D’après les projections réalisées.

[19] Projet de loi organique n°977, op. cit.

[20] Les présidents des assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les titulaires de fonctions exécutives des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

[21] Ainsi que des titulaires de fonctions dans les établissements publics de moins de 25 000 habitants.

[22] Compte rendu du Conseil des ministres du 23 mai 2018.

[23] Il faut noter également que 48 % des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre seront concernés.

[24] Ce point a été plus largement développé précédemment ici : Thomas Ehrhard, « Étude des critiques récurrentes à l’encontre du système électoral en France et des réformes envisagées », in Philippe Lauvaux, Jean Massot (dir.), La loi électorale en Europe, Paris, Société de législation comparée, 2018, p. 63-83.

[25] Résultant de l’opération : 404 députés moins 61 élus au scrutin de liste, moins les 8 députés des Français établis hors de France.

[26] L’encadrement renforcé que connaît actuellement la vie politique parlementaire résulte également des nouvelles réglementations comme « la moralisation de la vie politique » et du contrôle des frais de mandat.

[27] Loi organique n°2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

[28] Laurent Bouvet et al., « Cumul des mandats : réfléchir davantage », Commentaire, vol. n 143, n°3, 2013, p. 665-666.