La présidence Trump face à la procédure d’impeachment Par Samy Benzina
Le 18 décembre 2019, la Chambre des représentants du Congrès des États-Unis a décidé, dans le cadre d’une procédure d’impeachment, de mettre en accusation le 45e président, Donald Trump, pour abus de pouvoir et entrave au Congrès. Cette mise en accusation est le résultat d’une enquête, par la commission du renseignement de la Chambre des représentants, qui a révélé l’existence de pressions exercées par Donald Trump sur son homologue ukrainien afin que ce dernier annonce publiquement l’ouverture d’une enquête contre Joe Biden, potentiel rival politique de Donald Trump lors des prochaines élections présidentielles. Au-delà de la gravité des faits reprochés à Donald Trump, cette procédure d’impeachment pose des questions constitutionnelles fondamentales qui vont de l’existence de limites aux pouvoirs du président des États-Unis à la possibilité d’élections libres sans immixtion étrangère.
On December 18, 2019, the US House of Representatives impeached the 45th president, Donald Trump, for abuse of power and obstruction of Congress. The impeachment inquiry, led by the House Intelligence Committee, revealed that the US president pressured the newly elected president of Ukraine in order to make him publicly announce the opening of an investigation into Joe Biden, seen as Donald Trump’s main political rival in the 2020 presidential race. Beyond the seriousness of the allegations against Donald Trump, this impeachment inquiry raises fundamental constitutional questions such as the scope and limits of presidential power or the possibility of free and fair elections without foreign meddling.
Par Samy Benzina, Professeur de droit public à l’Université de Poitiers
Depuis 2017, on ne compte plus le nombre de scandales qui émaillent la présidence de Donald J. Trump, de l’immixtion de la Russie dans les élections de 2016 à son profit, qui a conduit à la condamnation d’une partie de son équipe de campagne[1], à la volonté d’organiser un sommet du G7 dans un hôtel de Floride dont il est propriétaire[2], en passant par la modification d’une carte météorologique officielle au marqueur afin de la faire correspondre à l’un de ses tweets erronés[3]. La succession rapide de scandales avait jusqu’à récemment joué en faveur du président des États-Unis. En effet, à travers cette politique du chaos, Donald Trump maîtrisait l’agenda politique et contraignait les médias et le camp démocrate à simplement réagir aux évènements sans pouvoir pour autant se saisir d’un scandale déjà chassé par un autre. Rien ne semblait avoir de prise sur le 45e président des États-Unis, porté par la bonne santé de l’économie américaine. Même le rapport du procureur spécial Robert Mueller, chargé d’enquêter entre 2017 et 2019 sur les interférences russes dans les élections de 2016, pourtant peu favorable à Donald Trump, n’avait pas convaincu Nancy Pelosi, la Speaker (présidente) démocrate de la Chambre des représentants, d’engager une procédure d’impeachment pourtant réclamée par une partie de sa majorité élue en 2018. Le 25 juillet 2019, un appel téléphonique entre Donald Trump et le président ukrainien, Volodymyr Zelensky met cependant un coup d’arrêt à l’impunité présidentielle (I). La mise en accusation du président, votée 18 décembre 2019 par la Chambre des représentants, ouvre la voie à une procédure de destitution aux enjeux constitutionnels majeurs (II).
1. « I would like you to do us a favor though» : les mots de trop de Donald Trump
L’affaire démarre avec la plainte d’un lanceur d’alerte anonyme, un agent de la CIA, déposée le 12 août 2019 auprès de l’inspecteur général de la communauté du renseignement. Il a cependant fallu attendre une série d’articles du Washington Post, publiée les 18 et 19 septembre 2019, pour que les détails de l’affaire éclatent. Dans sa plainte, le lanceur d’alerte explique que : « Dans le cadre de mes fonctions officielles, j’ai reçu des informations provenant de plusieurs agents de l’administration selon lesquelles le président des États-Unis a utilisé ses pouvoirs afin de solliciter l’immixtion d’un État étranger dans les élections américaines de 2020 […] notamment en exerçant des pressions sur un État étranger afin qu’il enquête sur l’un des rivaux politiques principaux du président ». Sous la pression médiatique, la Maison-Blanche a dû diffuser, le 24 septembre 2019, une transcription de la conversation téléphonique entre Donald Trump et V. Zelensky qui avait été initialement « cachée » sur un serveur sécurisé accessible seulement par quelques personnes. Cette transcription, qui n’est pas un verbatim, confirme que D. Trump a exigé du président ukrainien qu’il ouvre une enquête sur Joe Biden, ancien vice-président de Barack Obama et candidat favori à la primaire démocrate. Le même jour, la Speaker de la Chambre des représentants, Nancy Pelosi, a annoncé l’ouverture d’une procédure d’impeachment à l’encontre de Donald Trump.
L’instruction de la procédure d’impeachment a été conduite par la commission du renseignement de la Chambre des représentants présidée par le démocrate Adam Schiff. Le travail de cette commission a été partiellement entravé par la décision de Donald Trump de refuser toute coopération avec la Chambre des représentants et d’interdire aux agents de son administration de se présenter devant elle malgré les assignations à comparaître (subpoena) émises par cette commission. Cela n’a pas empêché certains agents de défier cet ordre présidentiel et d’accepter d’être auditionnés par la commission du renseignement. Cette dernière a donc commencé, à partir du 11 octobre, à organiser des auditions non publiques en écoutant les témoignages de plusieurs personnes clés. Parmi les auditions, celles qui ont été sans nul doute les plus marquantes sont celles de William Taylor, qui est de facto l’ambassadeur américain en Ukraine, et du Lieutenant-colonel Alexander S. Vindman, membre du Conseil national de sécurité et spécialiste de l’Ukraine qui faisait partie des personnes autorisées, lors de l’appel du 25 juillet, à écouter la conversation du président avec son homologue ukrainien. À partir du 19 novembre, la commission du renseignement a conduit des auditions publiques de ces témoins-clés.
Ces auditions ont jeté une lumière assez crue sur l’affaire ukrainienne. La matérialité des faits en cause n’est pas sérieusement contestée : le président des États-Unis a institué une diplomatie parallèle dirigée par Rudy Giulani, avocat personnel de Donald Trump, assisté par les « three amigos », Kurt Volker, représentant spécial américain en Ukraine, Gordon Sondland, ambassadeur américain auprès de l’Union européenne et Rick Perry, secrétaire à l’énergie. La mission de cette équipe était simple : faire en sorte que le nouveau président ukrainien annonce publiquement une enquête à l’encontre de Joe Biden perçu par Donald Trump comme son principal rival pour les élections de 2020. L’équipe Trump voulait en effet faire un lien entre deux évènements complètement étrangers l’un à l’autre pour créer une suspicion d’abus de pouvoir de la part de l’ancien vice-président : d’une part, le fait que le fils de Joe Biden, Hunter Biden, ait été membre du conseil d’administration de l’entreprise gazière ukrainienne Burisma alors que son père était vice-président ; d’autre part, le fait que Joe Biden ait exercé des pressions en 2015-2016 sur l’ancienne administration ukrainienne pour qu’elle limoge le procureur général ukrainien, Viktor Shokin, alors accusé de corruption par l’Union européenne, le FMI et l’administration américaine[4]. L’équipe Trump voulait donc avancer l’idée fausse que Joe Biden a voulu le limogeage du procureur afin d’éviter qu’il enquête sur l’entreprise Burisma à laquelle son fils était lié. À côté de cette première enquête, Donald Trump voulait également que les Ukrainiens enquêtent sur une théorie conspirationniste, d’origine russe, selon laquelle ce ne sont pas les Russes qui se sont immiscés dans les élections américaines de 2016 au bénéfice de l’actuel président, mais les Ukrainiens au bénéfice d’Hilary Clinton. Pour exercer une pression sur le nouveau Président ukrainien, l’équipe Trump a conditionné, dans un contexte de conflit militaire ouvert entre la Russie et l’Ukraine dans le Donbass, le versement d’une aide militaire de plusieurs centaines de millions de dollars, ainsi qu’une visite du président V. Zelensky à la Maison-Blanche, à l’annonce publique par ce dernier de l’ouverture de l’enquête. Le président ukrainien a toutefois renoncé à faire une telle annonce lorsque les premières informations concernant cet arrangement ont commencé à fuiter.
Si les faits ne sont guère contestés, les républicains auraient pu tout de même tenter d’arguer que les agissements du président ne sont pas susceptibles d’être qualifiés d’ « impeachable offenses ». L’article II section 4 de la Constitution des États-Unis dispose en effet que le président peut être destitué « pour trahison, corruption ou autres crimes et délits majeurs ». Cette liste ne renvoie cependant pas à des infractions pénales, mais à des infractions politiques dont la définition, à l’exception de celle de la trahison, n’est pas contenue dans la Constitution. Les républicains auraient donc pu amener le débat sur le terrain de l’interprétation constitutionnelle et tenter de défendre une interprétation très restrictive de l’article II en arguant que les agissements du président, bien qu’inappropriés, soit ne rentrent pas dans la liste prévue par la Constitution, soit n’atteignent pas un degré de gravité suffisant pour être qualifiés d’ « impeachable offenses ». En outre, ils auraient pu proposer une alternative à l’impeachment : la censure. Il s’agit d’un acte non prévu par la Constitution à l’égard du président des États-Unis, mais qui a déjà été utilisé, en particulier à l’égard du président Andrew Jackson qui a été censuré par le Sénat le 28 mars 1834. La censure prend la forme d’une résolution adoptée par une ou les deux chambres du Congrès par laquelle elles condamnent publiquement les agissements du président. La censure n’a pas d’effet juridique, elle ne conduit pas à la destitution du président. Mais elle pourrait avoir une portée politique significative, en particulier si elle était bipartisane.
Le président des États-Unis a toutefois rendu impossible toute défense au fond de ses agissements par sa majorité républicaine dès lors qu’il persiste à affirmer que sa conversation avec le président Zelensky était exempte de tout reproche (« a perfect call ») et qu’il n’y avait pas de quid pro quo (donnant-donnant). Les républicains ont donc été réduits, devant la Chambre des représentants, à porter des critiques assez peu convaincantes sur la procédure d’impeachment, afin de légitimer l’opposition systématique du président des États-Unis à cette procédure. Les rares élus républicains à avoir tenté de défendre le président sur le fond soit se sont attachés à nier la réalité en affirmant que le président était simplement préoccupé par la corruption en Ukraine et non pas par son rival politique ; soit se sont appuyés sur des théories conspirationnistes visant à légitimer les demandes du président américain à son homologue ukrainien. D’autres ont pu arguer qu’une telle procédure n’est pas opportune si proche des élections, les citoyens américains pouvant librement sanctionner le président américain en ne le réélisant pas. Mais c’est oublier que ce qui est reproché à Donald Trump est précisément d’empêcher l’organisation d’élections libres en 2020 par le biais de l’immixtion d’un État étranger.
La commission judiciaire de la Chambre des représentants a ensuite été saisie afin de rédiger l’acte d’accusation (articles of impeachment). Pour ce faire, elle a procédé à diverses auditions, et notamment à celles de quatre professeurs de droit constitutionnel (Noah Feldman, Pamela S. Karlan, Michael Gerhardt et Jonathan Turley)[5], afin de déterminer si les agissements du président atteignent un niveau de gravité tel qu’ils justifieraient sa destitution. Trois des quatre professeurs ont déclaré qu’au regard des témoignages et preuves présentés devant la commission du renseignement, le président avait commis un abus de pouvoir de nature à justifier un impeachment. L’acte d’accusation rédigé et adopté par cette commission comprend deux articles : le premier accuse Donald Trump d’avoir abusé de ses pouvoirs présidentiels et le second d’avoir entravé le Congrès. Les deux articles de l’acte d’accusation ont été adoptés par la Chambre des représentants en assemblée plénière le 18 décembre 2019 avec 229 des voix démocrates pour (trois élus démocrates se sont abstenus ou ont voté contre) et la totalité des voix républicaines contre (197 voix). Donald Trump est donc le troisième président des États-Unis à avoir été impeached (mis en accusation) par la Chambre des représentants après Andrew Johnson en février 1868 et Bill Clinton en décembre 1998. À la suite de cette mise en accusation, il reviendra au Sénat de juger le président et de décider de le destituer ou non.
2. La procédure d’impeachment la plus importante de l’histoire des États-Unis
Cette procédure d’impeachment est certainement la plus importante de l’histoire des États-Unis au regard de l’extrême gravité des faits reprochés au président, plus graves encore que ceux qui étaient reprochés à Richard Nixon (affaire du Watergate) et a fortiori à Bill Clinton (affaire Lewinsky), et de sa défiance à l’égard des contrepouvoirs qui met en péril le fonctionnement des institutions américaines. À l’issue de cette première phase de la procédure d’impeachment, trois enjeux constitutionnels et politiques principaux peuvent être identifiés.
En premier lieu, le Sénat, à majorité républicaine, va-t-il organiser un véritable procès sur le fondement de règles de procédure adoptées de manière bipartisane, comme dans le cadre de la procédure qui a visé Bill Clinton, permettant un véritable contradictoire et l’audition de témoins clés ? On pense en particulier à ceux qui ont refusé de comparaître comme l’ex-conseiller à la sécurité nationale John Bolton, qui avait déclaré avoir des informations importantes, ou qui ont défié des assignations à comparaître de la Chambre des représentants, comme le secrétaire général par intérim de la Maison-Blanche, Mick Mulvaney, qui a ordonné le gel du versement de l’aide militaire ou encore Rudy Giuliani, dont le rôle central fut évoqué par la plupart des témoins auditionnés. Le leader de la majorité républicaine au Sénat, Mitch McConnell, semble plutôt pencher, si on se fie à ses déclarations[6], en faveur d’un procès expéditif sans témoin, organisé au cours du mois de janvier, et selon des règles de procédure imposées par la majorité républicaine. On comprend assez aisément cette stratégie républicaine : la défense au fond du président semblant difficile, et les élections de 2020 se rapprochant dangereusement, il est nécessaire d’aller très vite de façon à ce que cette procédure ait déjà été oubliée par l’électorat d’ici à novembre 2020. Mais cela n’est pas sans poser un problème démocratique fondamental dans la mesure où il pourrait être raisonnablement argué qu’au regard de la gravité des faits en cause, les citoyens américains devraient avoir l’ensemble des informations pour déterminer si le président américain devrait non seulement être destitué, et dans ce cas demander des comptes aux sénateurs qui ont voté contre l’impeachment lors des prochaines élections, mais également s’il doit être réélu. Ce refus du leader de la majorité républicaine au Sénat de garantir un véritable débat contradictoire avec l’audition des témoins clés a conduit Nancy Pelosi à refuser de transmettre l’acte d’accusation au Sénat aussi longtemps qu’il maintiendra cette position.
En second lieu, cette procédure d’impeachment pose la question fondamentale des limites aux pouvoirs du président des États-Unis. Les pouvoirs du président ont pu, à travers le temps, s’étendre ou se restreindre selon le contexte politique et le titulaire de la fonction. Toutefois, ces variations s’intègrent dans un phénomène plus général, depuis le début du XXe siècle, d’augmentation structurelle des pouvoirs du président. Donald Trump s’est parfaitement intégré à ce mouvement notamment en légiférant, comme ses prédécesseurs, par la voie d’executive orders[7]. Le 45e président des États-Unis se singularise cependant par rapport aux présidents antérieurs au regard de sa conception des pouvoirs qui lui sont dévolus. À plusieurs reprises, Donald Trump a pu affirmer que l’article 2 de la Constitution lui conférait des droits absolus (« absolute rights ») d’agir comme il l’entend. Derrière l’expression « droit absolu », il y a en réalité l’idée que ces pouvoirs peuvent être utilisés par le président sans contrôle. Cette conception maximaliste du pouvoir présidentiel justifie alors pour Donald Trump que le Congrès ne puisse pas contrôler l’usage qu’il en fait.
Or, contrairement à une croyance répandue sur le sujet, la Constitution des États-Unis n’institue pas un régime de séparation stricte des pouvoirs, mais prévoit au contraire des mécanismes de contrôle réciproques à travers des poids et contrepoids (checks and balances) dans le but d’empêcher que l’un des trois organes puisse abuser de ses pouvoirs. Dans ce cadre, le Congrès a la charge de contrôler les activités de l’exécutif dans son ensemble (Congressional oversight) et, en particulier, de s’assurer que l’exécutif use de ses pouvoirs conformément à la Constitution. Ainsi, au-delà du scandale ukrainien, en refusant de collaborer avec la procédure d’impeachment et en entravant le contrôle de la Chambre des représentants, le président entend imposer l’idée que le Congrès ne serait pas légitime ou n’aurait pas le pouvoir constitutionnel de contrôler ses agissements. Le second article de l’acte d’accusation, l’entrave au Congrès, est donc au moins aussi important que le premier, car le refus du Sénat de destituer le président conduirait à créer un dangereux précédent pour les institutions américaines. Sur le fondement de ce précédent, le même président ou ses successeurs pourraient ainsi arguer qu’ils ont des droits ou pouvoirs absolus dont l’usage ne saurait faire l’objet d’un contrôle. Cela poserait alors la question de l’intérêt même de la procédure d’impeachment conçue par les constituants américains, en s’inspirant librement du modèle britannique, comme un mécanisme politique[8] de dernier recours visant à soumettre le président au droit[9] et à l’empêcher de se servir de ses pouvoirs à des fins purement personnelles[10]. Le scandale ukrainien apparaît donc comme un cas d’école des agissements susceptibles d’impeachment. Comme l’a relevé Adam Schiff lors des auditions devant la commission du renseignement, si ces agissements ne sont pas susceptibles d’impeachment, aucun ne l’est. L’échec de cette procédure pourrait donc rendre à l’avenir définitivement inutilisable la procédure d’impeachment, ce qui ferait disparaître une arme importante du Congrès et favoriserait encore les pouvoirs présidentiels.
En dernier lieu, le scandale ukrainien a mis en lumière le risque fondamental de voir le caractère libre des élections remis en cause aux États-Unis du fait de l’intervention d’États étrangers autoritaires. Les élections américaines de 2016 avaient déjà vu la Russie intervenir massivement sur les réseaux sociaux ainsi que par la diffusion, par le truchement de Wikileaks, de courriels du Comité national démocrate (DNC) dont les serveurs avaient été piratés. Pourtant, Donald Trump continue à affirmer, contre ses propres services de renseignement, que la Russie ne s’est pas immiscée dans les élections américaines de 2016. On voit qu’en demandant à l’Ukraine, puis la Chine[11], d’intervenir dans les élections de 2020, Donald Trump réalise certaines grandes craintes des constituants américains : l’utilisation par un président de ses pouvoirs constitutionnels afin de faciliter sa réélection[12] et l’influence étrangère sur le processus démocratique américain[13].
[1] [https://edition.cnn.com/2019/11/15/politics/trump-associates-convicted-in-mueller-related-investigations/index.html].
[2] [https://www.lemonde.fr/international/article/2019/10/20/face-aux-critiques-donald-trump-renonce-a-accueillir-le-g7-dans-son-golf-en-floride_6016208_3210.html].
[3] [https://abcnews.go.com/Politics/map-flap-trump-displays-altered-weather-map-showing/story?id=65384094].
[4] [https://www.nytimes.com/2016/03/30/world/europe/political-stability-in-the-balance-as-ukraine-ousts-top-prosecutor.html].
[5] Sur ces auditions et plus particulièrement celle de J. Turley, voir le billet de T. Pouthier « Prendre l’impeachment au sérieux. Jonathan Turley devant la commission judiciaire de la Chambre des Représentants ».
[6] [https://www.nytimes.com/2019/12/20/us/mitch-mcconnell-impeachment-strategy.html].
[7] Qu’il nous soit permis de renvoyer à : Samy Benzina « Les executive orders du président des États-Unis comme outil alternatif de législation », Jus Politicum, 2018, n° 21 [http://juspoliticum.com/article/Les-executive-orders-du-president-des-Etats-Unis-comme-outil-alternatif-de-legislation-1239.html].
[8] Dans les Federalist Papers, Hamilton décrit parfaitement la nature politique de la procédure d’impeachment : « The subjects of its jurisdiction are those offenses which proceed from the misconduct of public men, or, in other words, from the abuse or violation of some public trust. They are of a nature which may with peculiar propriety be denominated POLITICAL, as they relate chiefly to injuries done immediately to the society itself. The prosecution of them, for this reason, will seldom fail to agitate the passions of the whole community, and to divide it into parties more or less friendly or inimical to the accused. In many cases it will connect itself with the pre-existing factions, and will enlist all their animosities, partialities, influence, and interest on one side or on the other; and in such cases there will always be the greatest danger that the decision will be regulated more by the comparative strength of parties, than by the real demonstrations of innocence or guilt » (« The Powers of the Senate Continued », Federalist n° 65).
[9] Dans ses déclarations préalables devant la commission judiciaire, le professeur Noah Feldman remarque : « The idea of impeachment was therefore absolutely central to the republican form of government ordained by the Constitution. Without impeachment, the president would have been an elected monarch. With impeachment, the president was bound to the rule of law. Congress could oversee the president’s conduct, hold him accountable, and remove him from office if he abused his power ».
[10] Dans ses déclarations préalables devant la commission judiciaire, la professeure Pamela S. Karlan souligne que : « The list of impeachable offenses the Framers included in the Constitution shows that the essence of an impeachable offense is a president’s decision to sacrifice the national interest for his own private ends ».
[11] https://www.cnbc.com/2019/10/03/trump-calls-for-ukraine-china-to-investigate-the-bidens.html
[12] Dans ses déclarations préalables devant la commission judiciaire, le professeur Michael Gerhardt, cite en ce sens un des délégués à la Convention de Philadelphie (William Davie) : « If [the president] be not impeachable whilst in office, he will spare no effort or means whatever to get himself re-elected ».
[13] La professeure Pamela S. Karlan note ainsi que « the Founding Generation, like every generation of Americans since, was especially concerned to protect our government and our democratic process from outside interference ».
Crédit photo: White House, domaine public
