La nomination du gouvernement, pierre de touche du parlementarisme négatif de la Ve République. Une lecture constitutionnelle

Par Armel Le Divellec

La nomination au poste de Premier Ministre de M. Jean Castex, le 3 juillet 2020 puis la formation du gouvernement le 6 juillet, présentent, du point de vue du droit constitutionnel, l’intérêt de donner l’occasion de rappeler l’un des traits majeurs et constants du système de gouvernement de la V^e République, à savoir son parlementarisme négatif, c’est-à-dire un système dans lequel la légitimation parlementaire du gouvernement, quoique nécessaire et réelle, n’a pas besoin d’être directement et positivement exprimée. Les inconvénients de cette formule ont été accentués depuis 2017.

The appointment of Mr Jean Castex as Prime Minister on 3 July 2020, followed by the formation of the cabinet on 6 July, gives, from the point of view of constitutional law, the opportunity to emphasize one of the major and constant features of the system of government of the Fifth Republic, namely its negative parliamentarism, i.e. a system in which the parliamentary legitimization of the government, although necessary and real, does not need to be directly and positively expressed. The disadvantages of this formula have been accentuated since 2017.

Par Armel Le Divellec, Professeur de droit public à l’Université de Paris II (Panthéon-Assas)

Les réactions et commentaires qui ont accompagné le remplacement du gouvernement de M. Edouard Philippe par celui de M. Jean Castex les 3 et 6 juillet 2020 ont été contrastés, souvent prévisibles, parfois également caricaturaux, mais tous ont occulté ou du moins brouillé la signification constitutionnelle qu’il revêt. Quelle que soit la pertinence éventuelle des interprétations purement politiques qui ont été déjà données de l’événement, il est possible d’en proposer une (courte) lecture constitutionnelle.

A première vue, l’arrivée à Matignon de M. Castex semble manifester avec un certain relief la domination éclatante du président de la République sur le système de gouvernement, son caractère « (ultra-)présidentialiste »[1] — ce dernier terme étant entendu par la plupart de ceux qui l’emploient, comme exclusif du parlementarisme[2].  Bref, elle confortera ceux qui, dans un raccourci, se plaisent à résumer la V^e République à un régime de pouvoir personnel, tout entier dominé par le chef de l’Etat. Est-ce si simple?

En réalité, l’opération manifeste et confirme (car ce n’est pas une nouveauté) que le système de gouvernement français, quoi que l’on en pense et que l’on en dise, peut être qualifié de parlementarisme négatif^[3]. Encore cette qualification peut-elle paraître fort incongrue. Pour en saisir le sens et l’intérêt, il convient de regarder au-delà des apparences, afin de déceler l’aspect structurel du système français contemporain et de prendre la mesure de certaines de ses difficultés.

1. La décision de changer de gouvernement et de Premier Ministre

Même s’il manque encore des récits un peu informés de ce qui, dans cette affaire, a pu se passer dans les coulisses, il paraît manifeste que cette fois comme si souvent sous la V^e République, c’est bien le Président Macron qui a choisi de changer de Premier Ministre[4]. Il ne s’agit pour autant pas juridiquement d’une révocation. Comme l’on sait, cette prérogative n’existe pas en droit strict, selon le texte de la Constitution de 1958. Simplement, il est probable que le chef de l’Etat a fait part à Edouard Philippe de son souhait de changer de gouvernement et le Premier Ministre a accepté de présenter officiellement la démission du gouvernement (selon la seconde phrase du premier alinéa de l’article 8 de la Constitution), qui a été immédiatement acceptée. Il s’agit de l’application très classique de ce que l’on peut appeler une convention de la Constitution, selon l’analyse désormais bien connue de Pierre Avril[5]. Bref, une règle politique prescrivant, dans un contexte déterminé (ici, en dehors d’une « cohabitation ») un comportement d’une manière presque aussi impérative que si elle était juridiquement formalisée.

Quoi qu’il en soit, les détracteurs du « présidentialisme » ou ceux qui se regardent comme les orphelins du parlementarisme, noteront avec une certaine aigreur qu’aucun événement parlementaire ne justifiait la démission du gouvernement : au contraire, l’Assemblée nationale avait largement repoussé deux motions de censure le 3 mars précédent. Et s’il est vrai que le groupe du parti présidentiel LREM avait subi un nombre important de défections (33) depuis le début de la législature, cet événement ne remettait pas sérieusement en question la majorité absolue favorable au Président Macron et au gouvernement Philippe. Et ce n’est pas l’issue des élections municipales, dont il était prévisible qu’elle ne serait pas très favorable au parti présidentiel, qui imposait absolument un changement de gouvernement.

Il convient cependant de rappeler qu’en dehors des hypothèses de renouvellement de l’Assemblée nationale ou d’une élection présidentielle, suite auxquelles le Premier Ministre remet toujours spontanément sa démission[6], il n’y a là rien que de très habituel sous la V^e République[7].

2. Le choix du nouveau Premier Ministre

On a feint de s’étonner du choix de M. Jean Castex pour le poste de Premier Ministre. Voilà une personnalité sans mandat parlementaire, sans assise partisane, quasiment inconnue du grand public, avec pour tout viatique la qualité d’élu local (les commentateurs oscillent ici entre un certain mépris et l’exaltation de cet ancrage territorial), de haut-fonctionnaire et, pour faire court, de « grand commis de l’Etat ». On peut même ajouter, bien que cela soit moins important pour notre propos, que son nom n’ayant guère été évoqué par la presse dans les jours précédant sa nomination, elle apparaît comme une surprise. Ce choix n’illustre-t-il pas spectaculairement le « fait du prince », un caprice du Président Macron, manifestant son désir de « reprendre la main » (mais l’avait-il perdue ?!) voire même d’effacer symboliquement la fonction de Premier Ministre ? Toutes ces formules (et poncifs) ont été employées par la presse ou par l’opposition ces derniers jours.

Pourtant, il convient de fortement relativiser l’originalité du choix de M. Castex au poste de Premier Ministre, et ce, à un double titre.

D’abord, le profil original (pour ne pas dire : « marginal », i.e. en marge) de M. Castex au regard de la classe politique nationale, n’est pas sans rappeler Georges Pompidou ainsi que Raymond Barre : des personnalités non parlementaires, évoluant hors d’un parti politique (ou, dans le cas présent, sans responsabilité dirigeante), quasi inconnus de l’opinion au moment de leur désignation. En consultant la presse de l’époque, on peut trouver les mêmes critiques (parfois les mêmes mots) que celles qui ont fleuri le soir de la nomination de M. Castex. Or, qui peut prétendre aujourd’hui que ces deux personnalités ne se sont pas révélées de véritables et solides Premiers Ministres ?

Ensuite, il est à noter ce point fondamental qu’aucun des Premiers ministres de la V^e République n’a été imposé aux différents Présidents. Tous, absolument tous, furent des choix personnels du chef de l’Etat, choix qui, parfois probables et attendus, n’étaient jamais complètement évidents[8]. De ce point de vue, la nomination de M. Castex n’a en soi rien de vraiment original.

La seule contrainte — de taille — était pour les présidents hier comme pour le Président Macron aujourd’hui de nommer une personnalité acceptable a priori par une majorité à l’Assemblée nationale, en l’occurrence une majorité déjà formée et identifiée (ce qui réduit l’incertitude). Il s’agit d’une contrainte institutionnelle majeure mais, il faut le souligner, purement négative, et c’est en cela que la V^e République se distingue de la plupart des régimes parlementaires contemporains et peut dès lors être qualifiée de système parlementaire négatif.

Techniquement, le choix largement discrétionnaire laissé au Président de la République est permis — cela est bien connu des constitutionnalistes — par la combinaison des articles 8 (al. 1^er) et 49 (al. 1^er), ce dernier ayant été interprété depuis les années 1960 comme n’imposant pas obligatoirement un vote de confiance. Mais ce point technique n’est à lui seul pas déterminant. La Reine d’Angleterre et, plus parlant encore, le Président autrichien (lui-même élu au suffrage universel) possèdent en droit strict la même compétence que le Président français ; une fois nommés, le Prime Minister à Londres et le Bundeskanzler à Vienne n’ont pas à se soumettre à un vote préalable de confiance du Parlement (la confiance est présumée). La différence provient du fait que la latitude laissée au Président français depuis le contexte fondateur (mais particulier) des années de Gaulle a été intériorisée par les élites politiques qui, habitus présidentialiste oblige, en sont venues à considérer que la compétence (formelle) de nomination était et devait être réellement un pouvoir (substantiel), dont la seule limite était purement négative : ne pas heurter de front la majorité parlementaire, laquelle n’est qu’une référence sans capacité légitime d’influence positive. Il en va de même pour la composition du gouvernement.

3. La composition du gouvernement Castex

Le choix des membres du gouvernement Castex a lui aussi donné lieu à des réactions contrastées. Si l’on néglige ici les aspects purement politiques ou bien personnels, anecdotiques et médiatiques de l’opération, il faut considérer qu’il a pourtant résulté du même processus que tous ses devanciers : il est le fruit d’une coopération entre le chef de l’Etat et le Premier Ministre, coopération dont l’équilibre exact est évidemment impossible à fixer en droit. On se doute que les souhaits du Président ont dû certainement être dominants comme cela a toujours été le cas (en dehors de la cohabitation où les possibilités concrètes de veto du Président sur les noms proposés par le Premier Ministre, sans être nulles, sont plus limitées). Des choix partagés entre les deux têtes de l’Exécutif néanmoins.

Mais un point mérite surtout de retenir l’attention en termes constitutionnels : comme pour tous les gouvernements précédents depuis 1959, le choix des ministres s’est fait en dehors de toute influence positive et directe de la majorité parlementaire. Là encore, il s’agit d’une singularité de la V^e République par rapport aux autres régimes parlementaires. Son avantage (si on veut l’estimer tel) est d’épargner de longues tractations entre groupes et sous-groupes politiques (qui, pour les Français, renvoient à l’image peu reluisante de la IV^e République). Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y ait aucune tractation en coulisses ; elles se déroulent simplement entre un nombre plus restreint d’acteurs et les questions de personnes (les ambitions des uns ou des autres) semblent plus importantes que les questions d’orientation politique fondamentale. Au passage, on peut noter qu’elles permettent probablement de gagner en rapidité par rapport à de véritables discussions et négociations partisanes. La question reste pourtant ouverte de savoir si cette méthode permet concrètement les choix les plus judicieux de personnalités.

On se contentera de relever la part objective des choses : sur 31 membres du gouvernement Castex nommés le 6 juillet, 17 sont des parlementaires (ou, pour trois d’entre eux, des anciens parlementaires[9]). Cette proportion est faible pour un régime qui demeure fondamentalement parlementaire. Mais elle contribue à en manifester le caractère négatif.

Encore faut-il apporter un tempérament : la part importante de ministres pris hors des assemblées ne date pas du gouvernement Castex ou du gouvernement Philippe. Initialement élevée au tout début de la V^e République (10 non parlementaires sur 27 dans le Gouvernement Debré en 1959), elle diminua sensiblement pour tomber à zéro en 1969 (Gouvernements Chaban-Delmas et Messmer I), se limiter à deux ou trois personnes ensuite et remonter à partir de 1974 sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing (9 puis 10 sur environ 37 dans les cabinets Chirac et Barre), ce qui s’explique surtout par le fait que le Président était minoritaire dans la majorité d’alors. C’est aussi à partir de cette époque qu’apparaissent des ministres issus (selon la formule consacrée) de la société civile, que l’on note également avec la gauche au pouvoir après 1981. Avec quelques variations, on retrouve un niveau élevé de ministres non parlementaires à partir de 2002 avec les gouvernements Raffarin et Fillon (entre un quart et une petite moitié).

Au-delà de la question — en vogue dans l’opinion du  moins chez les faiseurs d’opinion — de l’ouverture du personnel gouvernemental à la société civile, cette tendance fait apparaître le problème plus structurel que pose (et qui est posé à) la majorité parlementaire dans le système de gouvernement de la V^e République.

4. Le problème aggravé de la majorité parlementaire

Il résulte de ce qui précède que la formation du gouvernement Castex s’inscrit constitutionnellement dans la parfaite continuité de la V^e République, qui est celle d’un parlementarisme négatif. Reste tout de même un aspect qui mérite quelque attention et signe sans doute la seule singularité de l’opération présente : l’influence plus faible que jamais de la majorité parlementaire sur l’orientation et la composition du nouveau Gouvernement.

A vrai dire, il faut là aussi commencer par nuancer le propos : en dehors de quelques cas, rares et limités, principalement à l’époque des cohabitations (surtout la première), la majorité parlementaire a essentiellement été tenue à l’écart de la formation des gouvernements de la V^e République. Mais du moins des discussions existaient entre l’Elysée, Matignon et les principaux responsables des partis et des groupes de la majorité. Sous ce rapport, la différence entre le processus de 2020 et les précédents est davantage de degré que de nature. Néanmoins, il est frappant qu’à peu de choses près, aucune personnalité d’envergure du groupe LREM ou Modem n’ait été promue au bout des trois ans de législature. Et cela tient principalement à cette autre donnée, plus large, qui singularise l’actuelle Assemblée nationale : le renouvellement sans précédent du personnel parlementaire aux élections de juin 2017. Seul environ un quart des députés sortants furent réélus (outre le contexte politique du moment, défavorable aux sortants, on notera que l’application de l’interdiction radicale du cumul des mandats a éloigné de l’Assemblée un certain nombre de personnalités) ; sur 430 nouveaux députés en 2017, deux tiers siégeaient dans le groupe LREM, qui comprenait en début de législature 88% de députés sans la moindre expérience parlementaire voire même le plus souvent politique. Leur profil socioprofessionnel étant, sauf exception, complètement éloigné du service de l’Etat, on comprend que, tout à fait inexpérimenté, le groupe pouvait très difficilement faire office de « vivier » pour des fonctions gouvernementales comme cela était à peu près le cas depuis 1962. La situation n’a guère évolué en trois ans si tant est qu’un certain savoir-faire puisse s’acquérir en si peu de temps.

On peut facilement deviner le revers d’un renouvellement si massif : le lourd déficit de capacité politique de ceux qui, dans la logique institutionnelle de tout parlementarisme, devraient être à même de peser un tant soit peu sur l’action de l’Exécutif. Les majorités parlementaires de la V^e République ont été toujours sévèrement dominées par l’Exécutif. Certes, cette donnée est également vraie pour les régimes parlementaires monistes de la démocratie de partis classique du second XX^e siècle (Royaume-Uni, Allemagne, Autriche,…). Mais du moins ce fait y est alors compensé par l’influence régulière et jugée légitime de ces majorités tant au plan personnel (la composition du gouvernement) qu’au plan de la conduite des politiques publiques. En France, la dimension bilatérale de fonctionnement du couple formé par le gouvernement et la majorité, qui est censée être le grand atout du parlementarisme, a toujours été faible. Elle l’est davantage encore depuis 2017, la fluidité entre la majorité et un gouvernement largement composé hors d’elle étant particulièrement réduite. 

Le nouveau Premier Ministre semble avoir saisi que cela serait un problème, lui qui, précisément, est étranger au monde parlementaire. Aussi s’est-il présenté dès le 3 juillet au soir au groupe LREM qui rapporte-t-on, l’a « fraîchement accueilli ». Il lui reste à apprendre à travailler en bonne intelligence avec cette majorité, ce qui suppose beaucoup de finesse et de sens politique.

Bien que ne retenant guère l’attention des observateurs (et des juristes), la question de l’organisation pratique des rapports entre l’exécutif et la majorité est un problème essentiel de tout système parlementaire. Son ajustement concret, dans le contexte particulier de sa variante négative à la française, n’est pas un point secondaire pour le bon fonctionnement de la démocratie. 

Conclusion

La formation du gouvernement est bien la pierre de touche du système de gouvernement : elle manifeste, le trait fondamental de celui-ci, à savoir, en France, son caractère incontestablement parlementaire (en dépit de certaines apparences contraires) mais qui joue objectivement selon une logique négative. Non uniquement déterminée par des normes juridiques formelles non plus que par une lecture purement politique des comportements, cette logique ne peut s’apprécier qu’aux termes d’une analyse proprement institutionnelle qui combine les normes, la psychologie des acteurs et le jeu spécifique des institutions.

Plus subjectivement, il est permis de considérer qu’elle est révélatrice de ses déséquilibres. Quoique théoriquement « majoritaire », le parlementarisme de la V^e République souffre depuis ses débuts des inconvénients d’une telle formule sans en retirer certains avantages. Surtout, il permet de déployer sans contreparties un mode de gouvernement centralisé et pyramidal à l’extrême qui, finalement, affaiblit la responsabilité des véritables décideurs.

Une fois encore, à l’occasion de la formation de l’actuel gouvernement, on a feint de s’en étonner et d’y déceler, pour le critiquer plus ou moins ouvertement, une accentuation du présidentialisme. Mais souhaite-t-on réellement autre chose ?

[1] Certains vont même jusqu’à s’obstiner, contre toute raison juridique, à dire : « présidentiel ».

[2] Ce qui n’est pas le cas de Philippe Lauvaux (dans son essai Destins du présidentialisme, P.U.F., coll. Béhémoth, 2002), qui en a bien montré le rattachement à la vaste famille des systèmes parlementaires.

[3] J’avais esquissé cette formule une première fois dans l’article : « La chauve souris. Quelques aspects du parlementarisme sous la V^e République », Mélanges Pierre Avril, Montchrestien, 2001, p. 349-362.

[4] La rumeur faisait état depuis plusieurs semaines d’un possible changement de gouvernement après les élections municipales. Il est à se demander si les désirs des commentateurs politiques, qui ont alimenté à l’envie cette rumeur, ne sont pas pris trop au sérieux par nos gouvernants. Les premiers créent, en tout cas, certainement quelque chose comme un climat de pression sur les seconds, pression qui peut finir par susciter l’attente voire le désir d’un changement dont l’absence affaiblirait le président de la République et l’oblige en quelque sorte à y donner suite pour satisfaire une opinion ainsi artificiellement fabriquée.

[5] Les conventions de la constitution, P.U.F., coll. Léviathan, 1997, p. 99-104 et p. 111-118.

[6] A. Le Divellec, « La démission du Premier Ministre comme problème constitutionnel », Les Petites Affiches, n°79, 20 avril 2017, p. 10-12.

[7] Sous ce rapport, d’un point de vue constitutionnel, la démission de M. Philippe s’apparente donc à celles de Debré en 1962, de Pompidou en 1968, de Mauroy en 1984, d’E. Cresson en 1992, de J.-P. Raffarin en 2005 et de J.-M. Ayrault en 2014.

[8] C’était même le cas pour les trois cohabitations, même si le contexte était évidemment différent et le champ des possibles plus restreint. Mais les Présidents Mitterrand et Chirac auraient pu (et ont pu songer à) désigner une autre personnalité (par ex. en 1986 : Chaban-Delmas, Simone Veil,…).

[9] M. Le Drian, M. Darmanin et, plus lointainement, Mme Bachelot. Parmi les seize ministres de plein exercice, neuf sont des parlementaires ou anciens parlementaires.