Dix ans de QPC : au-delà de la communication du Conseil constitutionnel Par Samy Benzina
Les dix ans de la QPC ont été l’occasion d’une vaste campagne de communication du Conseil constitutionnel dans les médias. Cette communication portait un message clair : la QPC est un succès, son bilan est excellent et aucune réforme d’ampleur n’est nécessaire. Le tableau dépeint par le Conseil, et en particulier son président, n’apparaît cependant pas en parfaite adéquation avec la réalité. L’analyse de la pratique de la QPC après une décennie conduit à constater que le bilan, en particulier l’efficacité de la procédure dans la protection des droits et libertés constitutionnels, est bien plus nuancé. Des réformes de la procédure apparaissent par conséquent indispensables.
The tenth anniversary of the QPC (application for a preliminary constitutional review) was the occasion for a vast communication campaign of the Constitutional Council. This campaign carried a clear message: the QPC is a success, has excellent achievement records, thus no major reform is needed. However, this depiction by the Council and especially its president is not entirely consistent with reality. After a decade of practice, the record appears much more nuanced, particularly as regards the effectiveness of the procedure in protecting constitutional rights and freedoms. Procedural reforms therefore prove indispensable.
Par Samy Benzina, Professeur de droit public à l’Université de Poitiers
Après dix ans de pratique, le bilan de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est-il positif ? À en croire le président du Conseil constitutionnel, Laurent Fabius, la réponse est clairement affirmative : la « QPC est un succès, il n’y a pas de contestation »[1], pour lui le « bilan est excellent »[2] et il s’agit d’une « réussite incontestable »[3]. Ces déclarations s’insèrent dans une vaste opération de communication conduite ces dernières semaines pour le dixième anniversaire de la QPC. Depuis l’arrivée de Laurent Fabius au Conseil constitutionnel, en mars 2016, l’institution est beaucoup plus présente dans les médias, par la voix de son président[4], les réseaux sociaux et elle a même créé un véritable service de communication en mars 2018. Toutefois, l’ampleur de cette communication a atteint un niveau inédit ces dernières semaines avec l’organisation d’une véritable émission de télévision consacrée à ce dixième anniversaire[5] et la diffusion d’un documentaire qui « dévoile les coulisses les plus secrètes du Conseil constitutionnel »[6].
L’ « émission spéciale QPC 2020, dix ans de questions citoyennes » a certainement été le point d’orgue de cette opération. Organisée à l’initiative du président du Conseil constitutionnel et diffusée sur le site internet de l’institution, sur une plateforme de vidéos en ligne ainsi que sur la chaine parlementaire, cette « émission évènement », de plus de deux heures, était animée par deux présentateurs connus de la télévision et de la radio qui recevaient des invités de marque représentant l’ensemble des acteurs de la procédure QPC. Cette initiative peut être saluée dans la mesure où elle permet au plus grand nombre de se familiariser avec le Conseil constitutionnel et un aspect de son contentieux. L’émission est dynamique, bien construite et les interventions et retours d’expérience des participants sont en général intéressants. On sera cependant surpris de n’y voir aucun membre du Conseil constitutionnel autre que son président. Surtout, on regrette qu’une émission destinée au grand public se contente de célébrer le contrôle de constitutionnalité a posteriori sans laisser une véritable place à une vision plus nuancée de ces dix années de QPC[7].
Il nous semble en effet que le bilan qui peut être tiré de ces dix années de QPC n’est pas aussi incontestablement positif que le laisse croire la communication du Conseil constitutionnel (I). Cela conduit donc à mettre en doute le principal enseignement tiré par le président du Conseil de ce bilan selon lequel la QPC ne nécessiterait que des ajustements à la marge (II).
I. Un « bilan excellent » ?
Le bilan le plus exhaustif de ces dix années de QPC est sans doute celui qui a été tiré par diverses équipes d’universitaires, dans le cadre du projet « QPC 2020 ». Leurs travaux – librement accessibles sur internet[8] – portent sur différents thèmes qui avaient été préalablement sélectionnés par un comité scientifique formé par le Conseil. Ils concernaient notamment l’usage que font les avocats de la QPC, son influence sur certains pans du droit ou encore l’effet utile des décisions.
Ces travaux sont, dans l’ensemble, impressionnants par leur qualité et manifestent tout l’intérêt qu’ont les diverses institutions à solliciter l’expertise des universitaires français. Elles sont une mine d’informations sur la QPC et sa pratique, et permettent d’avoir une vision précise et nuancée de ces dix années de pratique. On regrettera cependant qu’aucun projet de recherche entreprenant une étude générale de droit comparé de la QPC n’ait été retenu et conduit dans ce cadre. Si certaines des études présentées dans le cadre du bilan QPC 2020 s’appuient sur le droit comparé, aucune recherche ne retient une approche systématique qui permettrait de faire un bilan général de la QPC et de sa pratique au regard de modèles étrangers qui ont souvent plusieurs décennies d’avance sur la France en la matière. Du reste, on peut être surpris, au regard de la diversité de ces travaux et de leur perspective parfois très critique, de voir ceux-ci réduits par le président du Conseil à de simples constations de la grande réussite de la QPC[9].
Dans ce billet, nous souhaiterions appréhender ces dix années de QPC au regard plus spécifiquement d’un objectif poursuivi par le constituant et le législateur organique en adoptant cette nouvelle voie de droit, à savoir celui qui visait au renforcement de la protection des droits et libertés constitutionnels[10]. À cet égard, il y a peu de doutes quant au fait que, d’un point de vue macro-juridique, la QPC a significativement amélioré la protection des droits et libertés constitutionnels en France. Elle a permis de soumettre des pans entiers de la législation qui avaient échappé, et qui échappent encore parfois, à un contrôle de constitutionnalité a priori et a conduit à des réformes législatives d’ampleur, surtout les premières années (garde à vue, hospitalisation sans consentement, composition de certaines juridictions, etc.). Le Conseil a en outre pris des décisions ambitieuses, en freinant certaines velléités liberticides du législateur comme en matière de consultation des sites internet terroristes[11] ou en reconnaissant de nouveaux droits et libertés (que l’on pense, par exemple, à la reconnaissance récente du principe de fraternité[12] ou à l’exigence constitutionnelle de l’intérêt supérieur de l’enfant[13]).
Toutefois, si on se place cette fois-ci du point de vue du justiciable, le bilan peut apparaître plus mitigé. Le Conseil constitutionnel semble dans l’ensemble réticent à censurer les dispositions législatives comme le montre le fait que 54 % de ses décisions sont des déclarations de conformité et alors même que les QPC ne sont renvoyées qu’après un ou plusieurs filtres rigoureux qui ne sont censés laissés passer que les questions pour lesquelles il existe un doute sérieux quant à la constitutionnalité. Cela donne du grain à moudre à une partie de la doctrine et des observateurs qui considèrent que le Conseil constitutionnel n’est qu’un gardien à éclipses de la Constitution, en particulier lorsque sont en cause des mesures sécuritaires particulièrement attentatoires aux droits et libertés constitutionnels.
Surtout, même cette statistique peut être trompeuse dans la mesure où le Conseil ne censure pas l’ensemble des dispositions dont il est saisi dans 46 % de ses décisions. En effet, 12 % des décisions QPC sont des déclarations de conformité avec réserve, dont l’utilité pour le justiciable peut être très variable, 6 % sont des déclarations d’inconstitutionnalité partielles et 4 % sont des non-lieux à statuer ou des rejets. Il faut en outre ajouter le fait que le Conseil tend à limiter l’ « effet utile » de ses décisions. En particulier, dans plus de 37 % de ses décisions d’inconstitutionnalité, il prive l’abrogation d’effet utile pour les justiciables. Cela signifie que, dans les instances en cours, les justiciables se verront privés de la garantie de leur droit ou liberté constitutionnels, y compris celui qui a soulevé la QPC. Toutes ces données soulignent que même pour la minorité de justiciables qui a réussi à atteindre le prétoire du Conseil constitutionnel[14], les chances d’obtenir la garantie effective de ses droits et libertés constitutionnels à l’issue de la décision du Conseil constitutionnel demeurent très incertaines. Il faut sur ce point signaler la proposition faite par le vice-président du Conseil d’État, qui se fait l’écho de propositions doctrinales[15] : il incite le Conseil constitutionnel, pour les affaires qui le nécessiteraient, à organiser un débat contradictoire en deux phases, la première portant sur la constitutionnalité de la disposition, la seconde sur les effets de la décision[16].
À cela, il faut ajouter le fait que la QPC tend, selon nous, à être un moyen à la disposition de « groupes d’intérêts » pour faire changer la législation. En effet, alors que la QPC avait été principalement pensée comme un moyen à la disposition du « citoyen », c’est-à-dire le justiciable personne physique, pour défendre ses droits et libertés constitutionnels, elle est aussi devenue, comme le rappelle un des rapports du projet QPC 2020, « une nouvelle « arme » pour les groupes d’intérêt »[17]. Cela s’illustre par le fait que, selon les statistiques du Conseil, sur dix ans, 44 % des QPC ont été soulevées par des personnes morales. Au total, 24,4 % des QPC ont été soulevées par des sociétés commerciales, 8 % par des associations, 5,3 % par des collectivités territoriales et 4,5 % par des syndicats. Il faut mettre cela en parallèle avec les domaines dans lesquels sont soulevées les QPC : 22,2 % le sont en droit fiscal, 20,8 % en droit pénal, 19,2 % en droit public, 17,7 % en droit social, 10,8 % en droit des affaires, 5,8 % en droit civil et 2,5 % en droit de l’environnement. En croisant ces données, on remarquera que plus d’un tiers des QPC concernent le droit fiscal ou le droit des affaires, ce qui n’est guère surprenant compte tenu de l’importance statistique des sociétés commerciales parmi les requérants. D’autant que celles-ci ont en général un plus grand succès que les personnes physiques à obtenir l’inconstitutionnalité d’une disposition législative. L’exemple du droit fiscal l’illustre de manière topique dans la mesure où 60,5 % des décisions QPC d’inconstitutionnalité dans ce domaine ont été obtenus par des entreprises[18]. En outre, ces dernières sont d’autant plus incitées à soulever une QPC dans ce domaine que près de 93 % des décisions d’inconstitutionnalité rendues en matière fiscale ont un effet utile[19]. Ce qui contraste significativement avec le sort réservé en matière de procédure pénale aux justiciables, pour l’essentiel des personnes physiques, puisque moins de 35 % des déclarations d’inconstitutionnalité produisent un effet utile dans les instances en cours[20].
Le choix d’inclure les personnes morales de droit privé parmi les parties au litige susceptibles de soulever une QPC n’est pas entièrement le fait du Conseil constitutionnel dans la mesure où les textes constitutionnels et organiques ne prévoient aucune catégorie particulière de justiciable. Il n’en reste pas moins que le Conseil a accepté l’invocation de droits et libertés constitutionnels par des personnes morales de droit privé et reconnait à ses décisions en la matière un effet utile. On peut citer à titre d’exemple la décision QPC d’inconstitutionnalité qui a conduit au remboursement de près de 10 milliards d’euros à des entreprises[21]. En cela, le Conseil favorise la transformation à terme de la QPC en un moyen de contestation du rôle du législateur dans la régulation économique et fiscale à la disposition d’entités privées. Il ne s’agirait donc plus de protéger les libertés, mais de limiter l’intervention de l’État sur le marché. D’autant que les personnes morales, et en particulier les sociétés commerciales ou associations d’entreprises, ont généralement davantage les moyens et la volonté d’aller jusqu’au Conseil constitutionnel dès lors que les gains financiers immédiats avec l’effet utile, ou futurs, en cas d’abrogation différée redonnant la main au législateur, peuvent être conséquents. On est donc loin de la communication du Conseil constitutionnel qualifiant la QPC de « question citoyenne » qui laisse penser que cette voie de droit est un moyen d’ « approfondir la démocratie » en permettant au citoyen de participer à la confection des lois en faisant garantir ses droits et libertés constitutionnels et soumettre ainsi les gouvernants, en réalité le législateur, à la Constitution.
II. De simples améliorations marginales ?
Au regard du bilan très positif que le Conseil constitutionnel tire, par la voix de son président, des dix années de pratique de la QPC, il est peu surprenant qu’aucune réforme d’ampleur de la procédure ne soit envisagée. Cela est dit très expressément par Laurent Fabius : « le système est considéré comme excellent, il peut y avoir telle ou telle amélioration, mais le système est très efficace et apprécié de manière générale »[22]. À ce jour, seulement trois « améliorations » ont été évoquées par le représentant de la Haute instance. Premièrement, le président du Conseil souhaite la mise en place, avec l’aide du ministère de la Justice, du Conseil d’État et de la Cour de cassation, d’une base de données des décisions QPC soulevées devant les juridictions du fond. Deuxièmement, M. Fabius a émis le souhait que lors de la prochaine révision constitutionnelle, les anciens présidents de la République ne soient plus autorisés à siéger au sein de la Haute instance. Enfin, il reconnaît la nécessité de mieux former les professionnels du droit et de mieux informer les citoyens afin qu’ils se saisissent pleinement de la QPC.
Ces initiatives sont à saluer tant il est vrai que les données relatives à la QPC issues des juridictions du fond sont limitées, ce qui ne permet pas d’avoir une vision très précise de sa pratique hors de certaines études qui ont porté sur certaines juridictions spécifiques[23]. Concernant la suppression de la présence des anciens présidents, c’est aujourd’hui une réforme consensuelle tant leur présence apparaît en décalage avec les fonctions actuelles de l’institution.
Toutefois, l’amélioration consistant à « former et informer », selon la formule du président du Conseil, ne laisse pas d’interroger. En effet, le seul aspect du bilan positif de la QPC que la communication du Conseil nuance clairement est celui de la connaissance par le grand public de ce qu’est la QPC. Un sondage commandé par le Conseil a montré que seulement 29 % des sondés avaient connaissance de l’existence de la QPC, et seulement 10 % en connaissaient précisément les contours[24]. Mais on fera remarquer que la plupart des Français, n’ayant pas fait d’études de droit, cela n’est guère surprenant compte tenu de la technicité de la QPC. Du reste, il n’est pas sûr que les Français aient une plus grande connaissance du référé-liberté, bien qu’il s’agisse d’un recours très largement employé.
Derrière ce déficit de notoriété, se cache une réalité plus gênante pour le Conseil constitutionnel : le constat que le QPC ne fait pas l’objet de l’engouement que l’on pourrait croire, bien qu’elle représente aujourd’hui, selon le Conseil, près de 80 % des décisions qu’il prend chaque année. Pour s’en rendre compte, il suffit de comparer le nombre de décisions rendues par le juge constitutionnel français à celui que rendent ses homologues européens qui disposent d’un modèle similaire, en particulier la Belgique et l’Italie. Ainsi, en 2019, le Conseil constitutionnel a rendu 61 décisions QPC. La même année, la Cour constitutionnelle italienne en a rendu 128 sur question incidente de constitutionnalité et la Cour constitutionnelle belge a rendu 86 décisions sur questions préjudicielles – pour une population six fois inférieure à celle de la France.
Or, la solution avancée par le Conseil pour pallier ce déficit peut laisser dubitatif quant à ses effets. Il nous paraît en effet douteux que l’information du public ou même la formation des professionnels du droit suffisent à elles seules à combler l’écart entre la France et ses voisins européens. Contrairement à la Belgique et à l’Italie, la France a retenu une formule avec un filtre des cours suprêmes et l’interdiction faite aux juridictions ordinaires de relever d’office une QPC. Il paraît alors curieux de faire comme s’il n’y avait aucun lien entre ces spécificités françaises et le nombre plus faible de QPC qui sont renvoyées au Conseil constitutionnel.
En réalité, comme l’a déjà démontré l’épisode de la loi organique suspendant les délais d’examen des QPC[25], on peut s’interroger sur la volonté même du Conseil de voir affluer vers lui un nombre plus important de QPC. Il ne faut en effet pas négliger le fait que l’augmentation du nombre de QPC renvoyées le forcerait à revoir son organisation et son fonctionnement qui n’ont guère évolué ces dernières décennies même avec l’introduction de la QPC. En particulier, il faudrait alors sans doute remettre en cause le fonctionnement centralisé de l’institution, autour du secrétaire général et du service juridique, au bénéfice d’une organisation plus collégiale autour de chaque membre ayant chacun des assistants afin de faire face à l’afflux de QPC. Or, cette nouvelle organisation aurait nécessairement pour effet d’affaiblir le pouvoir dont jouit le couple formé par le président du Conseil et le secrétaire général. La communication du Conseil sur l’excellence du bilan des dix ans de QPC est donc aussi une célébration du statu quo au Conseil constitutionnel. Et c’est peut-être là le principal échec de la QPC ces dix dernières années : d’aucuns espéraient qu’elle conduirait à une réforme d’ampleur du Conseil constitutionnel afin de le rapprocher des standards européens des cours constitutionnelles. Manifestement, il faudra continuer à attendre Godot.
[1] https://www.lemonde.fr/politique/article/2020/11/25/laurent-fabius-en-etudiant-une-qpc-nous-devons-apprecier-la-balance-entre-l-interet-personnel-du-justiciable-et-l-interet-general_6061076_823448.html
[2] https://www.publicsenat.fr/article/politique/laurent-fabius-la-qpc-represente-80-du-travail-du-conseil-constitutionnel-185819
[3] Ibid.
[4] Voir : http://blog.juspoliticum.com/2020/05/11/quand-letat-durgence-sanitaire-bouscule-la-communication-au-conseil-detat-et-au-conseil-constitutionnel-par-stephanie-douteaud/
[5] https://www.conseil-constitutionnel.fr/media/24394
[6] https://www.lcp.fr/programmes/au-coeur-du-conseil-constitutionnel-42865
[7] Pour une perspective critique sur le bilan de ces dix années, voir le billet de Paul Cassia : https://blogs.mediapart.fr/paul-cassia/blog/261120/la-question-prioritaire-de-constitutionnalite-bijou-ou-camelote-democratique
[8] https://www.conseil-constitutionnel.fr/la-qpc/projets-retenus-et-rapports-definitifs-qpc-2020
[9] Le président Fabius déclare ainsi : « La QPC est une réussite incontestable. Les travaux universitaires établissent le constat de son succès » ( https://www.lemonde.fr/politique/article/2020/11/25/laurent-fabius-en-etudiant-une-qpc-nous-devons-apprecier-la-balance-entre-l-interet-personnel-du-justiciable-et-l-interet-general_6061076_823448.html).
[10] Depuis le premier projet de révision de 1990, le contrôle de constitutionnalité a posteriori a toujours été présenté comme une voie de droit visant à garantir les droits et libertés. Dans le rapport du comité Balladur, la nouvelle procédure de contrôle de constitutionnalité a posteriori est présentée dès le départ comme visant à « protéger les libertés et droits fondamentaux reconnus par la Constitution » (E. Balladur (prés.), Une Vème république plus démocratique, Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème république, Paris, Fayard, La Documentation française, 2008, p. 90).
[11] CC, n° 2016-611 QPC du 10 février 2017, Délit de consultation habituelle de sites internet terroristes ; n° 2017-682 QPC du 15 décembre 2017, Délit de consultation habituelle des sites internet terroristes II ; n° 2020-845 QPC du 19 juin 2020, Recel d’apologie du terrorisme.
[12] CC, n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018, Délit d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’un étranger, §7.
[13] CC, n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019, Examens radiologiques osseux aux fins de détermination de l’âge, §6.
[14] On rappellera que devant le Conseil d’État le taux de renvoi des QPC est en moyenne de 25% et devant la Cour de cassation, il varie de 12% en matière civile à 10% en matière pénale. V. en ce sens : https://www.courdecassation.fr/IMG///Rapport%20QPC%20Conseil%20d%20Etat%20Cour%20de%
[15] V. en ce sens les propositions de l’équipe de recherche de l’Université de Toulouse 1 Capitole : https://www.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/l-effet-utile-des-decisions-qpc-du-conseil-constitutionnel-un-bilan-critique
[16] V. l’intervention de Bruno Lasserre dans l’émission spéciale QPC 2020, à 1:51:30.
[17] https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/2020-10/202010_qpc2020_synthese_paris2.pdf
[18] Qu’il nous soit permis de renvoyer à S. Benzina, « Les effets des décisions QPC d’inconstitutionnalité et les libertés », in S. Benzina (dir.), Le Conseil constitutionnel, gardien des libertés ?, Presses universitaires juridiques de Poitiers, coll. «Actes et colloques », 2021, à paraître. Article accessible à l’adresse suivante : https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-02900422v2
[19] Ibid.
[20] Ibid.
[21] V. l’exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative nº 363 pour 2017 qui énonce que « Par une décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a jugé cette même contribution inconstitutionnelle. Il en résulte une charge supplémentaire pour le budget de l’État de l’ordre de 10 milliards d’euros ».
[22] https://www.publicsenat.fr/article/politique/laurent-fabius-la-qpc-represente-80-du-travail-du-conseil-constitutionnel-185819 : regarder à partir de 2:35.
[23] V. notamment : https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/2020-10/202010_qpc2020_synthese_tours.pdf
[24] https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/communique/communique-de-presse-du-12-novembre-2020-enquete-grand-public-bva-10-ans-de-la-qpc
[25] Voir : http://blog.juspoliticum.com/2020/04/03/la-curieuse-suspension-des-delais-dexamen-des-questions-prioritaires-de-constitutionnalite-par-samy-benzina%e2%80%a8/
