La Fronde LREM vis-à-vis de la proposition de loi visant à renforcer le droit à l’avortement

Par Laurie Marguet

La proposition de loi visant à renforcer le droit à l’avortement engendre des controverses tant sur le contenu même de ladite proposition (qui envisage de libéraliser l’encadrement juridique) que sur sa forme, la proposition n’étant pas le fruit d’une coopération entre la majorité parlementaire et le gouvernement. Dès lors, le refus par le gouvernement d’émettre un avis favorable doit-il alors être analysé comme une sanction de la fronde que représente la proposition ou bien davantage comme une sanction du non-respect des principes procéduraux spécifiques au droit de la bioéthique ?

Both the substance and the form of the new law proposal aiming to reinforce the right to abortion are controversial. Indeed, on one hand, the proposal is meant to liberalize the legal framework of abortion. On the other hand, it is not the product (as it should have been) of a cooperation between the parliamentary majority and the government. Therefore, should the government’s refusal to deliver a favorable opinion to support this proposal be analyzed as a sanction of this “parliamentary rebellion” (represented by the submission of this proposal) or as a sanction for the non-compliance with the procedural principles specific to the bioethics law ?

Par Laurie Marguet, Maîtresse de conférences à l’Université Paris-Est Créteil (UPEC), MIL

Alors que la proposition de loi visant à renforcer le droit à l’avortement attend d’être examinée en deuxième lecture par l’Assemblée nationale, il apparaît intéressant de revenir sur la genèse particulière de cette proposition, fruit d’une « fronde parlementaire ». Ainsi, en mai 2020, des députés LREM en désaccord avec les lignes gouvernementales, créaient un nouveau groupe autonome. Plus encore, ce nouveau groupement « Ecologie Démocratie Solidarité » déposait en août 2020 une proposition de loi relative au renforcement du droit à l’avortement approuvée en première lecture à l’assemblée nationale par la majorité parlementaire qui se passe ainsi de « l’onction du gouvernement »[1] pour allonger de 12 à 14 semaines le délai d’IVG et supprimer la clause de conscience spécifique à la pratique de l’avortement. Preuve de ce que cette proposition est néanmoins perçue comme une forme de « rébellion » par le gouvernement, celui-ci n’exprime pas un avis « favorable » sur ce texte qu’il aurait aimé être à « l’actif de la majorité »[2]. Aux dire du Ministre de la santé, cette absence d’avis « favorable » ne saurait toutefois être considérée comme un désaveu du contenu de la loi. En l’absence de véritable désaccord de fond, ne serait-il alors qu’une sanction de la fronde parlementaire ? S’il est bien sûr impossible d’apporter une réponse tranchée à cette question (sauf à spéculer sur les pensées et intentions des membres du pouvoir exécutif), quelques hypothèses peuvent néanmoins être formulées, en prenant en considération tant le contexte de la pratique constitutionnelle sous la Vème République (I) que le contexte particulier des réformes en lien avec des questions bioéthique (II).

I. L’absence d’avis favorable : une sanction caractéristique du non-respect des « bonnes pratiques » constitutionnelles

Nombreux ont été les articles de presse qui ont parlé de « fronde parlementaire » pour désigner la proposition de loi visant à renforcer le droit à l’avortement. Aujourd’hui, en droit, le terme de « fronde » est régulièrement utilisé, dans son sens « littéraire »[3], pour désigner une opposition, que ce soit celle de la population à une nouvelle réforme[4], ou celle de certaines instances politiques, juridiques ou administratives à l’autorité. C’est ainsi que ce terme a pu servir à décrire les résistances de certains juges du fond à la jurisprudence dégagée par les Cours supérieures, telles que la Cour de cassation[5] ou le Conseil d’Etat[6], la résistance des autorités locales (et notamment des maires) à certaines politiques décidées à l’échelle nationale[7] ou la résistance de la majorité parlementaire aux projets du gouvernement. Cela étant, en droit constitutionnel, la « fronde » désigne un phénomène particulier d’opposition, à savoir le désaccord de plusieurs parlementaires issus de la majorité présidentielle avec le Gouvernement. L’expression de « fronde » apparaît à l’été 2014[8] alors que des députés du Parti socialiste s’opposent explicitement (et virulemment), pendant le mandat présidentiel de François Hollande, à la politique économique (jugée trop libérale) des chefs de gouvernement de l’époque. Cette acception spécifique (du terme de « fronde ») mérite notre attention tant elle révèle, en creux, un changement assumé dans la manière de percevoir la nécessaire concordance entre majoritaire parlementaire et présidentielle. En effet, on le sait, depuis 1962, ces deux majorités sont « censées » converger[9] puisque comme le déclarait Charles de Gaulle au lendemain du référendum approuvant l’élection du président de la République au suffrage universel direct, « en votant oui la nation vient de dégager une large majorité de rénovation politique et je dis qu’il est tout à fait nécessaire, pour que dure la démocratie, que cette majorité s’affermisse et s’agrandisse, et d’abord qu’elle s’établisse au Parlement »[10]. L’émergence de la majorité présidentielle, c’est-à-dire « d’un fait majoritaire soudé autour du Président de la République », qui découle à la fois de la rationalisation du parlementarisme et du « présidentialisme politique »[11], conduit finalement à une séparation des pouvoirs avant tout structurée autour de la « distinction entre majorité et opposition »[12]. Or, cette nouvelle conception de la séparation des pouvoirs est incompatible avec l’indiscipline parlementaire car « le fait majoritaire exige la docilité du pouvoir législatif »[13].

C’est notamment pour éviter de nouvelles situations de cohabitation que la révision constitutionnelle de 2000 prévoit la réduction du mandat présidentiel au quinquennat et la loi organique de 2001, l’organisation de l’élection présidentielle avant les élections parlementaires, l’idée étant qu’« il semble aller de soi que les électeurs ne se déjugent pas à quelques semaines d’intervalle; la majorité parlementaire sera vraisemblablement la même que la majorité présidentielle ». Cependant, le terme de « fronde » met en lumière le délitement du fait majoritaire en raison de la récente (et relative) « insoumission du Parlement à cette situation de discipline qu’il n’accepte plus avec autant de docilité »[14] ; précisément une majorité présidentielle « ne peut être suscitée ni garantie par le droit »[15] et, partant, rien ne peut garantir sa pérennité[16]. Le terme de « fronde » souligne également le pas franchi entre un système qui laisse se dégager une majorité présidentielle et un système qui considère qu’un écart de point de vue entre quelques parlementaires issus du parti majoritaire et la majorité présidentielle est une « fronde ». Rappelons sur ce point qu’historiquement la Fronde est un nom propre, désignant une révolte, au début du règne de Louis XIV, dirigée contre la régente Anne D’Autriche et Mazarin[17] et provoquée par la publication d’un édit auquel, précisément s’oppose le parlement de Paris[18]. Synonyme d’insurrection, le terme apparaît dès lors particulièrement péjoratif, si ce n’est porteur d’une certaine violence politique. Il marque un changement assumé de conception (fût-ce, avant tout, sur le plan symbolique) du principe de séparation des pouvoirs (du moins dans sa conceptualisation historique). En effet, du point de vue théorique, l’idée même de fronde parlementaire apparaît contradictoire avec ce principe puisque dès lors que le pouvoir législatif est séparé, indépendant et autonome, du pouvoir exécutif, il ne saurait être lié à ce dernier. Par hypothèse, le pouvoir législatif n’a dès lors pas à suivre les « directives » du pouvoir exécutif et ne saurait recevoir de sa part de « consignes de vote ». Mais le terme de « fronde » suggère bien au contraire une nécessaire allégeance entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. In fine, ce terme souligne à lui seul les ambivalences du régime de la Vème République au sein duquel s’oppose à la fois deux conceptions de la séparation des pouvoirs (celle qui refuse l’immixtion d’un pouvoir au sein d’un autre et, celle qui oppose majorité et opposition) et deux conceptions du parlementarisme (celle du parlementarisme rationalisé (i.e. majoritaire) qui se fonde sur la majorité stable dont dispose le gouvernement au sein du parlement – et qui s’accompagne, partant, d’une discipline de vote de la part des députés – et celle du parlementarisme « classique» qui se fonde sur la pleine indépendance des parlementaires et sur les ressorts de la démocratie représentative. Cette première conception du parlementarisme, aux origines de la Vème République, s’oppose ainsi à cette seconde conception du parlementarisme, historiquement antérieure à la première. Cette conception est pourtant la plus actuelle puisqu’elle a conduit, depuis 2008, à revaloriser le Parlement voire même à « dérationnaliser »[19] le parlementarisme[20].

Au regard de ces différents éléments, il n’apparaît dès lors pas absurde de poser l’hypothèse selon laquelle l’absence d’avis favorable du gouvernement sur la proposition de loi visant à renforcer le droit à l’avortement est effectivement une « sanction » de la fronde parlementaire ; mais là n’est toutefois pas l’argumentaire dégagé par le Ministre de la Santé lors des débats parlementaires devant l’Assemblée parlementaire en première lecture ; argumentaire qui mérite d’être pris au sérieux tant il est paradigmatique de la manière dont a été pensé en France le traitement juridique des questions bioéthiques[21].

II. L’absence d’avis favorable : une sanction caractéristique du non-respect des « bonnes pratiques » bioéthiques

Lors des débats parlementaires à l’Assemblée parlementaire précédant l’adoption de la loi visant à renforcer le droit à l’avortement, le Ministre de la santé indique clairement ne pas être en désaccord avec le contenu de la loi[22] : « Je ne parle pas du fond de la proposition de loi »[23] et « n’exprime pas de position défavorable sur le fond […] je suis et resterai un fervent défenseur de la cause des femmes et du droit à l’avortement »[24]. Il n’exprime pas pour autant un avis favorable à l’égard de cette proposition mais un « avis de sagesse » – à comprendre comme un refus d’approbation – en raison de l’absence de saisine du Conseil consultatif national d’éthique ; qu’il a d’ailleurs, en parallèle, saisi afin que ce dernier se prononce sur l’allongement du délai d’IVG et sur la suppression de la clause de conscience. Il énonce ainsi ne pas « pouvoir, en conscience, considérer que nous disposons de tous les éléments pour prendre une telle décision aujourd’hui. Je vous le dis en toute sincérité : allonger le délai d’accès à l’IVG sans avoir au préalable consulté les instances indépendantes que l’Etat a créées pour éclairer les décisions de politique publique…[…] Quand on veut mener un travail complet, abouti, de modification du droit en matière éthique, ne pas saisir le CCNE, ne pas écouter la voix de ceux à qui nous avons donné une place au sein même de l’Etat pour éclairer les décisions de politique publique, c’est un problème »[25]. La réserve du gouvernement ne serait dès lors que l’expression d’une forme de prudence : « j’appelle toutefois votre attention sur le fait qu’il s’agirait, à mon sens, d’un précédent que de voter sur un texte avant d’avoir le résultat de la saisine des autorités censées nous éclairer sur le sujet en question »[26]

Or, un tel argumentaire reflète une spécificité du traitement politico-juridique des questions bioéthiques au regard duquel ces questions ne devraient pas seulement être appréhendées sous un angle politique et axiologique (à savoir comme une question de choix politique entre plusieurs options toutes porteuses de différentes valeurs) mais sous un angle « éthique » qui suppose d’accorder une place à la délibération, la discussion, voire le consensus au sein d’organes consultatifs et/ou décisionnels présentées comme pluridisciplinaires. Les avis formulés par le CCNE – donc l’objectif « éclairer les progrès de la science, soulever des enjeux de société nouveaux et poser un regard éthique sur ces évolutions » – n’ont, en effet, pas seulement pour but de fournir des « informations » au Parlement mais poursuivent également une fonction fondamentale de légitimation[27] ; finalité qui tend comme l’ont montré plusieurs travaux[28], à dépolitiser les questions bioéthiques en mettant en avant leur caractère scientifique.

Car en effet, que pourrait ici ajouter (ou préciser) le CCNE que le Parlement ne saurait décider seul ? Le Ministre de la santé mentionne, à cet égard, deux éléments.

En premier lieu, il s’inquiète des « risques sanitaires potentiels pour la femme » que pourraient engendrer l’allongement du délai d’IVG. Mais sur ce point, force est d’observer que, bien que la pratique à l’œuvre ne soit pas la même avant et après la fin du premier trimestre de la grossesse, l’allongement du délai d’IVG de 12 à 14 semaines ne comporte que de très faibles risques sanitaires : non seulement plusieurs pays d’Europe[29] pratiquent des IVG après un délai de 12 semaines sans que cela n’ait de conséquence notable sur la protection de la santé des femmes[30] mais, qui plus est, des milliers d’interruptions médicales de grossesse (en raison d’une affection d’une particulière gravité touchant le fœtus[31]) sont pratiquées chaque année en France, par hypothèse, après le délai de 12 semaines sans que cela n’engendre, là encore (et fort heureusement) de « risque sanitaire » majeur.

En second lieu, le Ministre de la santé s’inquiète du manque d’adhésion du corps médical à la réforme qui le conduirait à renoncer (ou a minima à diminuer) sa pratique des IVG, ce qui conduirait de facto à un affaiblissement du droit à l’avortement[32].

Dès lors la saisine du CCNE apparaît bien poursuivre d’autres finalités, et notamment encourager l’acceptation de la solution finalement votée par le Parlement. La légitimité de ladite solution ne réside alors pas dans la légitimité démocratique des représentants du peuple mais dans celle de la parole de l’expert. Or, cette fonction de légitimation est fondamentale dans un champ particulièrement irrigué par le savoir scientifique, voire même co-construit par le pouvoir politique et le pouvoir médical ; pouvoir médical qui, précisément, a été peu consulté (et ce, alors même que, généralement, les réformes des questions bioéthiques se font avec l’aval du corps médical). Dès lors, l’absence d’avis favorable de la part du gouvernement ne serait pas tant une sanction à l’égard de la fronde parlementaire en tant que telle mais une sanction de ses éventuelles conséquences : un manquement « aux bonnes pratiques » en matière de construction du droit de la bioéthique au regard desquelles l’encadrement juridique de ces questions sont le fruit d’une construction complexe, accordant une place centrale au corps médical et à la parole de l’expert.

Bien sûr, il serait possible d’observer que le CCNE n’a pas été saisi de toutes les questions bioéthiques récentes : s’il l’a bien sûr été de la réforme à venir des lois bioéthiques, il ne l’a pas été en ce qui a concerné en 2016 la transformation du cadre juridique applicable au changement de la mention du sexe à l’état civil ou des réformes précédentes en matière d’IVG (ni en 2007 ; ni en 2014 ; ni en 2016 ; ni en 2019). On pourrait alors supposer que la mesure du gouvernement pour « des raisons formelles mais significatives » n’est que stratégie politique (visant, peut-être, à sanctionner la fronde). Pour autant, les autres réformes mentionnées suscitaient une controverse moindre que l’allongement du délai d’IVG et la suppression de la clause de conscience et il serait, dès lors, aisé de considérer que leurs besoins de légitimation étaient dès lors, eux aussi, moindres…

[1] « La proposition de loi allongeant le délai d’accès à l’IVG votée malgré les réserves du gouvernement », octobre 2020, Libération

[2] « Avortement : La proposition de loi qui sème la zizanie dans la majorité », 7 octobre 2020, 20 minutes

[3] Définition du dictionnaire « l’internaute ».

[4] Voir par exemple, Marie-Christine de Montecler, « La fronde contre la loi de programmation de la recherche s’amplifie dans les universités », Dalloz actualité, 19 novembre 2020.

[5] Voir notamment : « Construction – aspects substantiels », Répertoire de droit pénal et de procédure pénale, §89 à propos de des résistances de la Cour d’appel de Bourges à la décision de la Cour de cassation (Crim. 6 nov. 2012, n^o 12-82.449).

[6] Voir notamment, « Fonction publique : contentieux de la sortie – Contentieux du licenciement dans la fonction publique », Répertoire du contentieux administratif à propos des résistances de plusieurs Cours administratives d’appel (CAA Bordeaux, 19 déc. 2002, req. n^o 99BX01111).

[7] Voir par exemple, « Fermeture des commerces : la fronde des maires bloquée par les juges – Tribunal administratif de Montpellier 4 novembre 2020 », AJDA, 2020, p. 2118.

[8] Kerléo Jean-François, « Le fait majoritaire, chronique d’une mort annoncée ? », Jus Politicum, n°18.

[9] Avril Pierre, « Les chefs de l’État et la notion de majorité présidentielle », Revue française de science politique, 34ᵉ année, n°4- 5, 1984. p. 753.

[10] Discours et messages Paris Pion vol 1970 44 cité par Ibid.

[11] Kerléo Jean-François, « Le fait majoritaire, chronique d’une mort annoncée ? », Jus Politicum, n°18.

[12] Ibid.

[13] Ibid.

[14] Kerléo Jean-François, « Le fait majoritaire, chronique d’une mort annoncée ? », Jus Politicum, n°18.

[15] Denquin Jean-Marie, « Constitution politique et fait majoritaire », Jus Politicum, n° 24.

[16] Ibid.

[17] Définition CNRTL

[18] Encyclopédie Larousse. Pour une explication plus détaillée, voir également : Kerléo Jean-François, « Le fait majoritaire, chronique d’une mort annoncée ? », Jus Politicum, n°18.

[19] Kerléo Jean-François, « Le fait majoritaire, chronique d’une mort annoncée ? », Jus Politicum, n°18.

[20] Ce qui ne signifie pas, pour autant, que le Parlement exerce effectivement un contre-pouvoir de poids à l’encontre du pouvoir exécutif. 

[21] On pourrait bien sûr débattre de la définition des questions bioéthiques ; on opte ici pour une définition large incluant toutes les questions ayant trait à l’encadrement du progrès scientifique en lien, direct ou indirecte, avec le vivant (humain).

[22] Il se prononce d’ailleurs défavorablement vis-à-vis de tous les amendements cherchant à restreindre l’accès à l’avortement.

[23] AN, 8 octobre 2020, 1^èreséance.

[24] AN, 8 octobre 2020, 1^ère séance.

[25] AN, 8 octobre 2020, 1^ère séance.

[26] AN, 8 octobre 2020, 1^ère séance.

[27] En 2013, François Hollande avait lui aussi décidé de saisir le CCNE avant de se prononcer sur l’ouverture de la PMA aux couples de femme (https://www.huffingtonpost.fr/2017/06/26/pma-le-comite-dethique-pretexte-de-francois-hollande-pour-ne_a_23002478)

[28] Sur la manière dont est créé le droit de la bioéthique : FERREIRA B., « La délibération de compétences normatives : le rôle du comité d’éthique dans l’élaboration des normes dans le domaine biomédical », in LOCHAK D., Mutations de l’État et protection des droits de l’homme ; FERRY (Luc), « Tradition ou argumentation ? Des comités de « sages » aux comités de délibération », Pouvoirs, n° 56, 1991 ; BELLIVIER F., « Peut-on évaluer la loi bioéthique », Raison-publique, mai 2012 ; GALLOUX J.C., « Le CCNE pour les sciences de la vie et de la santé est-il une autorité de doctrine », in CURAPP, La doctrine juridique, Paris, PUF, 1993, p. 240 : MONIER S., Les comités d’éthique et le droit – Éléments d’analyse sur le système normatif de la bioéthique, op. cit. 

[29] On pense notamment aux Pays bas ; au Royaume-Uni ou encore L’Espagne

[30] Dès lors que l’avortement est médicalisé, les risques sanitaires sont extrêmement faibles comme l’indique le site de l’OMS

[31] Article L2213-1 CSP. Quant aux chiffres d’interruptions médicales de grossesse : voir le rapport de l’Agence de la Biomédecine de 2017.

[32] AN, 8 octobre 2020, 1^èreséance, Olivier Véran : « risque de recul s’il y a un effondrement du nombre de gynécologues pratiquant l’avortement ».

Crédit photo: Alexandre.kamm, CC BY SA 4.0. Albane Gaillot, députée du Val-de-Marne, auteure de la proposition de loi visant à renforcer le droit à l’avortement