La fin du groupe des « isolés » en droit parlementaire italien ?

Par Chiara Spiniello et Alexis Fourmont

Alors que l’Assemblée nationale française comporte actuellement 23 non-inscrits, il n’y en a pas au sein du Parlement italien. En effet, les parlementaires sont obligatoirement rattachés à un groupe. À cet égard, le groupe mixte (gruppo misto) comprend les élus qui n’ont pas pu atteindre le quorum fixé par le règlement de leur assemblée ou encore qui ont choisi de quitter leur groupe d’origine. Il leur est également possible, à certaines conditions, de se structurer en courants internes au groupe mixte (seulement au sein de la Chambre des députés). Si ce système du groupe mixte contribue à valoriser le pluralisme interne de la Chambre des députés et du Sénat, il semble par ailleurs favoriser l’instabilité politique et gouvernementale, à telle enseigne que d’aucuns préconisent ouvertement la suppression du groupe mixte pour conjurer le spectre du transformisme parlementaire. En tout état de cause, les phénomènes de dissidence, de recomposition et de « francs-tireurs » sont extrêmement récurrents dans l’histoire parlementaire italienne. Le droit ne peut décidément jamais dicter totalement les comportements !

While there are currently 23 non-attached members in the French National Assembly, there is none in the Italian Parliament. In fact, parliamentarians are obliged to belong to a group. In this respect, the mixed group (gruppo misto) comprises those elected members who have not been able to reach the quorum set by the rules of their assembly or who have chosen to leave their original group. It is also possible for them, under certain conditions, to structure themselves into currents within the mixed group (only in the Chamber of Deputies). While this mixed group system helps to enhance the internal pluralism of the Chamber of Deputies and the Senate, it also seems to encourage political and governmental instability, so much so that some people openly advocate the abolition of the mixed group in order to avert the spectre of parliamentary transformation. In any case, the phenomena of dissidence, recomposition and « mavericks » are extremely recurrent in Italian parliamentary history. The law can never totally dictate behaviour!

Par Chiara Spiniello, Doctorante en droit public, comparé et international, Université de Rome La Sapienza et Alexis Fourmont, Maître de conférences en droit public de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Par-delà les Alpes, tout parlementaire est obligatoirement inscrit à un groupe (article 14 du règlement de la Chambre des députés et du Sénat) : c’est là une donnée importante, qui singularise le parlementarisme italien. Il s’agit à la fois d’un élément qui différencie le Parlemento par rapport à la plupart des assemblées européennes et d’un caractère du droit parlementaire transalpin s’inscrivant dans l’épaisseur du temps. Les députés ou sénateurs qui n’adhèrent pas à un groupe parlementaire classique ou ne sont pas en mesure d’en constituer un sont rattachés d’office au gruppo misto, le groupe mixte.

Ces traits sont hérités de l’histoire parlementaire italienne. À cet égard, la première raison de la persistance des groupes mixtes à travers les époques est que leur apparition a accompagné l’émergence des groupes parlementaires à partir de 1920. Cette année-là, le règlement de la Chambre des députés fut modifié afin de prendre en compte les implications de la réforme électorale de l’année précédente, inspirée des principes de la représentation proportionnelle[1].

Dès cette époque, la Chambre des députés connaissait l’« ufficio promiscuo », soit l’équivalent du groupe mixte, puisqu’un député qui n’était pas inscrit à un groupe l’était automatiquement à cette formation. Cette « collectivisation » forcée visait à organiser et rationaliser le travail parlementaire. Mais une telle affiliation soit à un groupe de plein exercice soit à l’ufficio promiscuo n’est pas sans poser de questions, au sens où elle est susceptible d’entraver la liberté individuelle de l’élu. À rebours des traditions égalitaristes et individualistes propres au parlementarisme français, en vertu desquelles les groupes ont longtemps été cantonnés à une « préface secrète »[2] aux travaux des assemblées, les élus italiens ne pouvaient revendiquer cette « liberté négative »[3] de demeurer non-inscrits ou isolés.

Puis, aux termes de la formulation retenue en 1949, l’article 25 du Règlement de la Chambre a prévu un seuil de 20 députés pour la formation d’un groupe. Malgré tout, cette disposition admettait qu’un groupe composé d’au moins 10 députés « soit exceptionnellement autorisé à se constituer par le Bureau, à la condition que celui-ci reconnaisse que ce groupe représente un parti implanté dans le pays », portant le même nom, ayant présenté ses candidats dans au moins 20 collèges électoraux et obtenu au moins 300 000 voix au niveau national. Ainsi l’Ufficio di Presidenza disposait-il d’un pouvoir discrétionnaire consistant à autoriser (ou pas) la constitution en groupe d’un courant de parlementaires ne parvenant pas à se hisser au niveau du seuil réglementaire. Par ailleurs, les députés qui ne faisaient pas partie d’un groupe formellement reconnu devaient rejoindre le groupe mixte. Ces tendances structurelles du droit parlementaire italien résultent de l’attachement à la proportionnelle ainsi qu’à l’État de partis et de groupes.

En la matière, le Parlement français a connu des dilemmes analogues[4]. En 1971, à l’occasion de la création de la Réunion administrative regroupant les non-inscrits, Marcel Prélot (UNR) affirmait, au sein du Sénat français, qu’il y a lieu de différencier, d’une part, les non-inscrits et, d’autre part, les parlementaires « isolés » : en effet, expliquait-il, « si des sénateurs désirent n’appartenir à aucun groupe et n’avoir aucune étiquette, ils seront des “isolés”, ainsi dénommés de façon à ce qu’il n’y ait pas de confusion avec les non-inscrits actuels. Ces isolés pourront former une réunion et désigner un porte-parole pour faire valoir […] leurs droits collectifs »[5]. Selon nous, un parallèle pourrait être tracé avec les groupes mixtes du Parlamento. Et Marcel Prélot de préciser que les sénateurs « isolés » de la Réunion administrative se distinguent des non-inscrits, ces derniers ayant délibérément fait le choix de demeurer indépendants de toute formation : de la sorte, il s’agit de garantir « l’absolue liberté pour un sénateur de ne pas appartenir à un groupe. Cette liberté est totale »[6]. Aussi féconde puisse-t-elle apparaître, cette différenciation est, toutefois, demeurée plutôt théorique, car le Règlement du Sénat n’évoque que les non-inscrits, « les apparentés ou rattachés administrativement » (article 5).

Concrètement, la place occupée par les groupes mixtes au sein de chaque chambre est très singulière et problématique, comme le montrent les réformes des dernières années. Valorisant le pluralisme interne des assemblées, les groupes mixtes ont fait preuve d’une remarquable capacité de s’adapter aux évolutions successives du système de gouvernement italien. Mais la question se pose de savoir si les groupes mixtes représentent un facteur de fragmentation du paysage politique et, donc, d’instabilité gouvernementale. Plus spécifiquement, l’institutionnalisation de courants internes (componenti) au sein du gruppo misto de la Chambre des députés s’avère-t-elle de nature à compromettre toute « rationalisation politique »[7] du système parlementaire italien ? De façon paradoxale, puisque ceci est codifié dans le règlement de la Chambres des députés, peut-on y voir un ferment de « dérationalisation »[8] ?

Si les groupes mixtes et leurs componenti se justifient par le parlementarisme de partis et de groupes, ils ont connu des évolutions telles qu’ils paraissent contribuer à déstabiliser le système partisan et politique (I). Voilà pourquoi Enrico Letta a dernièrement proposé leur suppression (II), ce qui s’inscrit dans une logique de « rationalisation camérale délibérative » du parlementarisme italien[9].

I. L’évolution de la pratique du groupe mixte : d’un organisme résiduel à un groupe «fourre-tout»

Souvent projection des partis au sein du Parlement et, en même temps, organisation fonctionnelle de la représentation parlementaire, les groupes font l’objet d’un débat doctrinal assez intense en Italie. Si certains les considèrent comme des organes des Chambres, d’autres les tiennent pour de simples associations privées. Entre ces deux orientations antithétiques, il y a ceux qui les définissent comme des « organes du parti », des « organismes publics indépendants » ou encore des « organes charnières entre les Chambres et les partis »[10]. La difficulté de formuler une définition univoque du groupe est particulièrement forte dans le contexte italien en raison de la figure atypique du groupe mixte.

De 1948 à 1994, le groupe mixte s’est avéré « un lieu de transition, d’attente »[11]. Les membres siégeant parmi les rangs du groupe mixte étaient généralement des élus en rupture de ban avec leur parti ou groupe d’origine. L’objectif était alors contestataire et les parlementaires en question ne restaient au sein du groupe mixte que le temps de s’affilier à une autre formation.

Toutefois, au fil du temps et surtout depuis la XIII^e législature (1996-2001), le groupe mixte s’est transformé, passant d’une formation technique à « une sorte de groupe omnibus »[12]. Au départ, il a été conçu comme un « contenitore » (conteneur) pour les parlementaires qui ne pouvaient pas atteindre le seuil numérique pour la constitution d’un groupe, sachant que ce dernier est respectivement de 20 députés et 10 sénateurs. La réalisation de cette exigence numérique est suffisante à la Chambre des députés. Mais, depuis la réforme de 2017, une condition « politique-électorale » est requise au Sénat : chaque groupe doit « représenter un parti ou un mouvement politique » résultant également de l’association de plusieurs partis ou mouvements politiques, qui ont présenté leurs propres candidats portant le même symbole aux élections (§ 4).

À la suite de l’introduction du système électoral majoritaire (avec les lois n° 276 et 277 du 4 août 1993, dites « Mattarella »)[13], le gruppo misto est devenu le siège de transit ou de destination finale des parlementaires qui abandonnent leur groupe d’origine. Peu à peu, le groupe mixte s’est pérennisé et, même, étoffé. Il n’est plus la « voiture-balai » du Parlemento, agrégeant seulement les parlementaires isolés ou mécontents de leur formation d’origine, puisque le nombre de ses membres augmente significativement. Il est devenu de plus en plus important numériquement, au point de comprendre jusqu’à 100 parlementaires et d’être le troisième groupe de la Chambre des députés (lors de la XIII^e législature).

Ce phénomène, connu sous le nom de transfughismo (transfugisme)[14] – c’est-à-dire la mobilité des parlementaires d’un groupe politique à un autre, notoirement élément déstabilisateur du parlementarisme italien –, a été exacerbé par la réforme réglementaire de 1997, qui a introduit les « courants » dans le groupe mixte de la Chambre des députes.

Au cours de la séance du 24 septembre 1997, l’article 14 du règlement a été révisé par l’ajout du § 5. Depuis lors, une composante politique peut être établie au sein du groupe mixte sans aucune autre condition, si un seuil numérique (égal à 10 députés) est atteint ; si tel n’est pas le cas, un sous-groupe (au moins 3 parlementaires) peut être constitué s’il représente un parti ou un mouvement politique dont l’existence, à la date des élections, résulte de « certains éléments non équivoques ». Enfin, au moins 3 députés représentant les minorités linguistiques peuvent constituer une composante politique[15].

Pour sa part, le Règlement du Sénat mentionne les composantes politiques dans un seul article, introduit en 1988 (article 156 bis, concernant les interpellations de groupe). En effet, la Giunta per il Regolamento (Conseil pour le Règlement)[16], dans un avis du 30 mars 2004, a expressément établi que « le règlement du Sénat, à l’exception de la disposition isolée et non extensible de l’article 156 bis, § 1, ne connaît pas la figure des composantes politiques du groupe mixte ». En revanche, un seul sénateur appartenant au groupe mixte peut s’attribuer une étiquette politique (« monogroupe »), sans que cela donne droit à des prérogatives d’une autre nature. S’agissant des sénateurs à vie, ils ne peuvent, depuis 2017, adhérer à aucun groupe en vertu, « de l’autonomie de leur légitimité » (article 14, § 1).

L’introduction des composantes politiques dans le groupe mixte de la Chambre des députes répondait à la volonté de donner une représentation autonome aux mouvements dépourvus de la capacité numérique nécessaire pour former un groupe. Toutefois, cette réforme a abouti à la multiplication des courants au sein du groupe mixte, devenu « un petit Parlement, une sorte de microcosme politique »[17]. En effet, les composantes politiques du groupe mixte ont été dotées à peu près des mêmes pouvoirs reconnus aux groupes parlementaires, comme le droit d’intervenir dans la discussion ou la possibilité d’être invité à la Conferenza dei capigruppo (mais sans la possibilité de voter sur la programmation du calendrier des travaux parlementaires).

À la suite de la réintroduction du scrutin proportionnel en 2005 (loi électorale n° 270 du 21 décembre 2005, dite « Calderoli »), la reviviscence des règles sur les groupes « par dérogation » a conduit à la formation de nouveaux groupes comptant moins de 20 parlementaires, apparus avant la formation des partis politiques. La réintroduction de la possibilité de former des groupes composés d’un nombre de parlementaires inférieur à celui établi par le Règlement aurait dû, en effet, conduire à l’abolition des règles concernant les « composantes politiques » du groupe mixte. Leur raison d’être avait clairement échoué.

Mais cela n’a pas été le cas : durant la XV^e législature (la première élue en application de la loi électorale n° 270/2005), il y avait 14 groupes à la Chambre des députés et 5 courants dans son groupe mixte (dont certains composés de seulement 3 députés, correspondant aux partis ou mouvements politiques apparus après les élections).

II. Le projet de Enrico Letta : supprimer le groupe mixte pour mettre fin au transfugisme

Tant l’élargissement du groupe mixte que la multiplication des groupes sont la conséquence des « phénomènes migratoires » enregistrés au Parlement italien. Pendant l’actuelle XVIII^e législature, il y a eu 203 changements de groupe à la Chambre et 90 au Sénat. De plus, le groupe mixte de la Chambre des députés est fragmenté en 6 courants politiques[18].

Conscient de la gravité de cette situation, Enrico Letta – le 14 mars dernier, dans son discours d’investiture en tant que secrétaire du Partito Democratico – a annoncé sa volonté de mettre fin au transformisme parlementaire[19]. En identifiant dans ce phénomène l’une des causes de l’embolie de la démocratie italienne, M. Letta a présenté quatre sujets sur lesquels orienter son travail de « réforme institutionnelle » : la mise en place de la motion de censure constructive (déjà connue dans les assemblées allemande et espagnole) ; l’élaboration d’une nouvelle loi électorale ; la revitalisation de l’article 49 de la Constitution relatif aux partis politiques ; et, surtout, la nécessité de limiter la mobilité des parlementaires d’un groupe politique à un autre.

À cet égard, après avoir évoqué l’interdiction du mandat impératif, conformément à l’article 67 de la Constitution, le nouveau secrétaire du PD a identifié précisément dans l’élimination du groupe mixte la solution pour mettre un terme aux « retournements des vestes politiques ». Selon lui, le groupe mixte favorise l’instabilité politique et gouvernementale, car il s’agit là d’« un paradis » pour les parlementaires indisciplinés qui leur assure « plus de temps, plus d’espace, plus d’argent ». Il a également proposé de reconnaître la figure du non-inscrit pour les élus qui ne déclarent pas leur appartenance à un groupe politique au début de la législature[20].

Plusieurs personnalités se sont déclarées favorables à cette mesure, soulignant que « l’introduction de la figure du député qui n’appartient à aucun groupe permettrait de renforcer la fonction politique du groupe parlementaire ». En effet, elle marginaliserait ceux qui, « pour des raisons pas toujours partagées », abandonnent leur groupe d’origine pour entrer « habilement dans le groupe mixte, sans toutefois payer de prix réel »[21].

Une autre recommandation consiste à maintenir le groupe mixte, mais en restaurant son rôle originel de « conteneur » des élus des partis qui n’ont pas reçu un nombre suffisant de voix aux élections. En parallèle, un lien plus étroit entre parti et groupe parlementaire doit être assuré[22]. À cet égard, sous cette législature, le groupe Italia Viva – P.S.I. a pu se constituer grâce à une interprétation extensive de cette exigence « politique-électorale », introduite dans le Règlement du Senato en 2017.

Cependant, le projet de Letta intervient à un moment particulier de l’activité parlementaire : les deux chambres discutent de la révision de leurs règlements, devenue nécessaire après la réduction du nombre de parlementaires (loi constitutionnelle n° 1 du 19 octobre 2020)[23]. Ainsi, ce projet de cantonnement, voire de suppression, du groupe mixte pourrait être éclipsé par d’autres révisions considérées comme plus urgentes[24]. Tel est d’autant plus le cas que la fin du gruppo misto remettrait en cause la liberté des parlementaires italiens de quitter leur groupe d’origine.

[1] L’Italie était alors une monarchie constitutionnelle, régie par le Statut albertin : une Charte octroyée par le roi Charles Albert en 1848. Les élections de 1920 (scrutin proportionnel aux listes concurrentes) ont mené à l’élection de deux partis à forte base populaire (le Parti socialiste et le Parti populaire italien) et, par suite, à la création de groupes parlementaires.

[2] Selon la formule d’E. Pierre.

[3] F. Laffaille, « La “souveraineté des groupes parlementaires”. L’Italie et le pluralisme partitocratique désordonné », É. Lemaire (dir.), Les groupes parlementaires, LGDJ/Varenne, 2019, p. 162.

[4] Concernant les regroupements de non-inscrits sous la III^e République, voir J. WALINE, « Les groupes parlementaires en France », RDP, 1961, p. 1182 et s.

[5] JO débats, Sénat, séance du 22 avril 1971, p. 195.

[6] Ibid., p. 199.

[7] D. Baranger et A. Le Divellec, « Régime parlementaire », in D. Chagnollaud et M. Troper (dir.), Traité international de droit constitutionnel, Tome 2, Dalloz, 2012, p. 186 et s.

[8] Selon la formule d’O. Rozenberg (« De la difficulté à être un Parlement normal », in O. Duhamel (dir.), La V^e République démystifiée, Presses de Sciences Po, 2019, p. 59-65).

[9] J.-F. De Bujadoux, Rationalisation du parlementarisme en France (XIX^e-XXI^e siècles), Thèse de doctorat, Université Panthéon-Assas Paris II, 2019, dactyl., p. 99 et s.

[10] Sur la question de la nature des groupes politiques, voir V. Di Ciolo – L. Ciaurro, Il diritto parlamentare nella teoria e nella prassi, V éd., Milano, Giuffré, 2013, p. 314-315. Pour la doctrine française, voir l’étude récente dirigée par Elina d’E. Lemaire (dir.), Les groupes parlementaires, Paris, Institut francophone pour la justice et la démocratie, 2019.

[11] F. Laffaille, « La “souveraineté des groupes parlementaires”. L’Italie et le pluralisme partitocratique désordonné », p. 173.

[12] G. Maestri, « Patologie nella genesi delle componenti politiche interne al gruppo misto (e dei gruppi): riflessioni dopo la riduzione dei parlamentari », Rivista AIC, n° 2/2021, p. 24.

[13] L’élection directe dans les collèges uninominaux affaiblit le lien avec les partis, favorisant les choix autonomes des élus et l’abandon des groupes d’origine.

[14] Quant à lui, le trasformismo désigne la pratique au XIX^e de coalitions informelles entre les ailes modérées des deux camps partisans théoriquement opposés.

[15] Ces prévisions ont été corroborées par l’introduction de différents principes (d’ordre financier et procédural) visant à réguler la vie au sein du groupe mixte. Ils se trouvent dans les articles 13, p. 2 ; 15 bis ; 15, p. 3 ; 83, p. 1 ; 85, p. 5 et 7 ; 116, p. 3 ; 118 bis, p. 4 ; 125, p. 2 du Règlement de la Chambre de députés.

[16] La Giunta per il Regolamento du Sénat (ou de la Chambre) est composée de 10 membres, nommés par le Président après la constitution des groupes. Elle traite de l’examen des projets de modification du Règlement.

[17] A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, il Mulino, 2003, p. 93.

[18] Il est composé de 80 députés (cinquième en taille). Le groupe mixte du Sénat, en revanche, inclut 39 sénateurs (quatrième parmi les groupes parlementaires). Voir S. Curreri, « Basta transfughi: Letta può chiudere un’era indecorosa », Il Riformista, 16 mars 2021.

Les modifications apportées au sein des groupes parlementaires de la Chambre et du Sénat sont disponibles aux adresses suivantes : www.camera.it/leg18/1083 et www.senato.it/Leg18/4839.

[19] La vidéo du discours est disponible à cette adresse : www.youtube.com/watch?v=e26_a9UD-4Q.

[20] Voir A. Fourmont, « Les députés non-inscrits, une survivance ? », Constitutions, 2018.

[21] F. Clementi, « Contro i ‘transfughi’ in Parlamento », Fortuneita, 5 mai 2021.

[22] Proposition du sénateur Dario Parrini, Président de la Commission des affaires constitutionnelles du Sénat, voir L. Rivara, « Ogni cambio di casacca vale 56 mila euro. Parlamento, il piano antitrasfughi del PD », La Repubblica, 1^er avril 2021.

[23] Après l’approbation populaire lors du référendum des 20-21 septembre 2020, le projet de loi visant à réduire le nombre de parlementaires a été officialisé : les députés sont passés de 630 à 400 et les sénateurs de 315 à 200. Voir C. Spiniello, « Italie : la réduction du nombre des parlementaires », in J.-Ph. Derosier (dir.), « Chronique de droit constitutionnel comparé européen – 2020 », Revue du Droit de l’Union européenne, 1/2021, p. 52-55.

[24] A. Fabozzi, « Letta contro il gruppo misto, che può crescere, Il Manifesto, 17 mars 2021.

Crédit photo: Palazzo Chigi, CC NC SA 2.0