Faut-il renforcer la liberté d’expression des députés au sein de l’hémicycle ?Par Anthony Sfez
L’actualité la plus récente, qui a vu un député du Rassemblement National (RN) sanctionné pour avoir tenu des propos jugés racistes en pleine séance, a abouti à une sanction sévère – la censure avec exclusion temporaire – que l’on peut considérer comme légitime au regard de l’émotion causée par les propos incriminés, lesquels n’ont évidemment pas leur place dans l’hémicycle. Mais, paradoxalement, cette récente affaire, très médiatisée, ne doit pas occulter le fait qu’en ce début de législature, la Présidente de l’Assemblée Nationale a prononcé de trop nombreux rappels à l’ordre des députés – une autre sanction disciplinaire moins sévère et moins spectaculaire que la censure – qui ont pu inquiéter tous ceux sensibles à la liberté d’expression des députés dans l’hémicycle. S’agit-il d’une simple dérive individuelle ou est-ce la traduction d’un problème plus profond, appelant à la modification du Règlement de l’Assemblée nationale (RAN) ?
The most recent news, which saw a member of the Rassemblement National (RN) sanctioned for articulating comments deemed racist in the middle of a session, resulted in a severe sanction – censure with temporary exclusion – which can be considered legitimate in view of the emotion caused by the incriminated remarks, which obviously have no place in the hemicycle. But, paradoxically, this recent case, which received a lot of media coverage, should not obscure the fact that from the beginning of this legislature, the President of the National Assembly has been issuing too many calls to order to deputies – another disciplinary sanction that is less severe and less spectacular than censure – which may have worried all those who are sensitive to the freedom of expression of deputies in the Chamber. Is this simply a case of individual drift or does it reflect a deeper problem, calling for a change in the Rules of Procedure of the National Assembly (RAN)?
Par Anthony Sfez, Docteur en droit public de l’Université Paris-Panthéon-Assas, qualifié aux fonctions de Maître de conférences en droit public (section 02)
La question posée dans le titre de cette contribution peut surprendre lorsque l’on sait que les parlementaires jouissent, en la matière, d’une protection de leur liberté d’expression tant au niveau constitutionnel qu’au niveau législatif. Au niveau constitutionnel, l’article 26 de la Constitution de 1958 dispose en effet qu’aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi à l’occasion des opinions émises par lui dans l’exercice de ses fonctions, ce qui concerne les propos tenus dans l’enceinte du Parlement. C’est l’une des deux formes de l’immunité parlementaire, l’autre étant l’inviolabilité, expressément prévue par la constitution et une des institutions les plus classiques depuis la Révolution française[1]. On sait moins qu’une telle protection est aussi assurée au niveau législatif, puisque l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse est encore plus explicite : il dispose que ne donneront ouverture à aucune action, les discours tenus au sein du Parlement.
Les dispositions des deux articles précités instaurent donc un régime d’irresponsabilité, commun à quasiment toutes les démocraties parlementaires. C’est sur elles que se fondent les juges pour rappeler aux justiciables, désireux de mettre en cause des propos tenus par des élus dans l’hémicycle, qu’« aucune juridiction n’a compétence pour connaître des agissements commis par un parlementaire dans l’exercice de ses fonctions, et en rapport direct avec celles-ci »[2].
Mais l’irresponsabilité n’étant pas l’impunité, les organes de l’Assemblée ou l’Assemblée elle-même disposent du pouvoir de sanctionner les députés qui auraient commis un abus de droit. On parle parfois de pouvoir de police de l’Assemblée, mais il s’agit surtout d’un pouvoir disciplinaire. Ainsi, ce que la justice ne peut faire, les collègues du parlementaire le peuvent en sanctionnant leur collègue défaillant. Cette exclusion de l’immixtion du justiciable et du juge – lequel était, à l’origine, considéré comme un danger pour la liberté d’expression des parlementaires[3] – peut néanmoins s’avérer à double tranchant, justement en ce qu’elle exclut aussi tout contrôle du juge sur les sanctions prononcées par l’Assemblée Nationale ou ses organes[4].
Nous disons à double tranchant, car l’expérience récente de certaines démocraties dites « illibérales », tels que la Hongrie[5], nous enseigne que le pouvoir disciplinaire de l’Assemblée peut être détourné pour museler systématiquement les députés de l’opposition. Certes, la France n’est pas la Hongrie et il serait excessif d’affirmer que, dans notre pays, le pouvoir de police dont dispose l’Assemblée et les organes en émanant est systématiquement utilisé au détriment de l’opposition.
Reste que l’usage du pouvoir disciplinaire qui a parfois été fait en ce début de législature dans l’enceinte de l’Assemblée nationale suscite des interrogations légitimes (I). À tel point qu’il est permis de se demander si une évolution du règlement de la chambre (RAN pour Règlement de l’Assemblée nationale) ne serait pas nécessaire, afin d’encadrer plus strictement le pouvoir de sanction et, partant, garantir une meilleure protection de la liberté d’expression de tous les députés au sein de l’hémicycle (II).
1. Usages et mésusages du rappel à l’ordre en ce début de législature
Les dispositions de l’article 71 du RAN prévoient quatre types de sanctions. Celle qui nous intéresse ici n’est pas la plus forte prévue, au cœur de l’actualité, à savoir la censure dont a écopé le député du RN, M. Grégoire de Fournas. Notons simplement à cet égard, d’une part, que la censure n’est pas prononcée par la Présidente de séance mais par l’Assemblée sur proposition du Bureau et, d’autre part, qu’il existe deux types de censures, la simple et celle avec exclusion temporaire, celle qui a été infligée au député du RN. Notons également que, depuis 1958, seuls deux censures avaient été prononcées, dont une seule assortie d’une exclusion temporaire[6], ce qui démontre, s’il en était besoin, la gravité des faits reprochés au député exclu.
Les sanctions qui nous intéressent ici sont les rappels à l’ordre. Il en existe de deux natures prévues dans le RAN. Premièrement, le rappel à l’ordre simple, prononcé par le Président de séance, qui n’emporte pas d’effets particuliers ; secondement, le rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, prononcé soit par le Bureau soit par le seul Président de séance, qui entraine, pendant un mois, la privation d’un quart de l’indemnité allouée au député.
S’agissant des comportements pouvant faire l’objet d’une sanction, ils sont décrits à l’article 70 du RAN et vont de « la manifestation troublant l’ordre » jusqu’à la « voie de fait » en passant par « l’injure » ou encore « la provocation ».
Depuis le début de la présente législature, soit en moins de six mois, ce ne sont pas moins de quatre rappels à l’ordre simples[7] et deux rappels à l’ordre avec inscription au procès-verbal[8] qui ont été prononcés sur le fondement de ces dispositions. Force est de constater qu’il s’agit d’un usage anormalement élevé de cette sanction sous la Cinquième République. Si le rappel à l’ordre fut en effet fréquemment utilisé sous les Républiques précédentes, il n’avait été utilisé, depuis 1958, que de manière épisodique[9].
D’une certaine manière, on peut se réjouir de ce renouveau du rappel à l’ordre, en ce qu’il traduit un recentrage de la vie politique autour de l’Assemblée. Mais on peut également s’en inquiéter, car une application trop stricte et trop systématique des rappels à l’ordre à l’encontre des députés pourrait également avoir pour effet néfaste d’inhiber leur prise de parole et d’aseptiser les débats parlementaires. L’inquiétude apparait légitime compte tenu des rappels à l’ordre prononcés depuis le début de la législature, dont certains apparaissent très discutables.
On prendra trois exemples, tous issus de la séance particulièrement houleuse du 11 octobre dernier.
Le premier exemple concerne un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal infligé à un député du RN, M. Alexandre Loubet. À la suite d’un échange avec le ministre de l’Économie sur la souveraineté industrielle du pays, le député avait tenu ces propos : « Monsieur Le Maire, vous avez travaillé pour Dominique de Villepin. Il avait dénoncé la lâcheté de ceux qui refusent de défendre les intérêts de la France. Aujourd’hui, le lâche, c’est vous ! »[10]. La Présidente de séance a sanctionné le député d’un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, au motif qu’il aurait injurié le ministre. Mais le qualificatif de « lâche » est-il vraiment une injure ?
Il n’est pas inintéressant, bien qu’il ne soit pas applicable en l’espèce, de se référer au raisonnement du juge pénal. Celui-ci distingue les injures grossières des injures non grossières, parmi lesquelles il classe le qualificatif de « lâche ». Si donc le terme de lâche peut bien être considéré comme une injure « non grossière », le juge précise que ce type d’injure doit toujours faire l’objet d’une contextualisation particulière. Or, en l’espèce, une fois que l’on a remis l’échange dans son contexte, il apparait que le député, quoi que l’on puisse penser du fond de son propos, ne parle pas de la lâcheté « intrinsèque » du ministre – ce n’est pas sa personne en elle-même qui est visée – mais bien la lâcheté de décisions liées à une politique économique.
On peut donc penser que de tels propos n’auraient pas fait l’objet d’une sanction pénale s’ils avaient été prononcés en dehors des murs de l’Assemblée. On se retrouve donc dans une situation hautement paradoxale : les députés jouissent d’une plus grande liberté d’expression en dehors de l’hémicycle, par exemple sur un plateau télé, qu’en son sein, là où ils sont précisément censés jouir d’une plus grande protection pour faire vivre le débat public.
Ces observations sont toutes aussi valables – sinon plus – concernant les deux autres rappels à l’ordre prononcés par la Présidente lors de la séance du 11 octobre dernier. Les deux autres députés à avoir été rappelés à l’ordre en ce « mardi noir » sont, d’une part, M. Frédéric Boccaletti, un autre député du RN, pour avoir qualifié le ministre de l’Éducation Nationale de « communautariste » et, d’autre part, Mme Astrid Panosyan-Bouvet, députée du groupe Renaissance (de la majorité donc…), pour avoir dit, en se référant au RN, qu’il était un parti « xénophobe ».
À nouveau, si l’on se réfère à la jurisprudence répressive, on constatera que ce dernier accorde une liberté d’expression bien plus large que la Présidente de séance, puisqu’il prend en considération le contexte de polémique politique pour admettre, et donc refuser de sanctionner, des qualificatifs bien plus forts tels que celui de « fasciste »[11] ou encore d’« homophobe »[12].
Des exemples qui précèdent, il apparait une forme de dérive dans l’usage du rappel à l’ordre au sein de l’hémicycle en ce début de législature qui a été le fait de la Présidente de séance. Autrement dit, la Présidente de l’Assemblée nationale a clairement abusé de son pouvoir disciplinaire. Comment y remédier, c’est-à-dire empêcher que de tels excès présidentiels ne se reproduisent ?
Le RAN a déjà fait l’objet d’une modification, adoptée par l’Assemblée le 28 novembre 2014, qui portait notamment sur les sanctions applicables aux députés. Mais, comme l’avait souligné le rapporteur à l’origine de la proposition, M. Jean-Jacques Urvoas, il s’agissait d’une modification à « droit constant », dont l’objectif était « d’ordre légistique »[13]. Peut-être est-il temps de procéder à cette modification du règlement, réclamée par certains députés en 2014, et tendant, cette fois-ci, à améliorer la protection de la liberté d’expression des députés dans l’hémicycle.
2. La nécessaire modification du Règlement de l’Assemblée nationale
Il est vrai que le RAN, dans sa rédaction actuelle, n’est pas entièrement à l’origine des récentes dérives. Il n’imposait nullement à la Présidente de séance de sanctionner d’un rappel à l’ordre les députés à l’origine des propos incriminés lors de la séance du 11 octobre dernier. D’ailleurs, des propos d’une nature similaire, voire plus virulents, ont été proférés par la suite en séance, sans pour autant qu’ils n’entraînent un quelconque rappel à l’ordre. La Première Ministre s’est ainsi vu qualifiée, lors de la séance du 24 octobre dernier, de « paillasson du fascisme », et ce sans que le député à l’origine de ces propos ne soit sanctionné d’un rappel à l’ordre[14]. Il existe donc, comme toujours lorsqu’il s’agit d’appliquer un texte,une marge d’interprétation du RAN et donc une marge d’appréciation. Aussi, une modification du RAN ne saurait-elle, en toute hypothèse, neutraliser les dérives éventuelles d’interprétation et d’appréciation des dispositions modifiées du RAN.
Il n’en demeure pas moins qu’une modification du règlement apparaitrait tout de même bienvenue, et ce pour au moins deux raisons, l’une d’ordre procédurale, l’autre d’ordre substantiel, dans le but commun d’encadrer le pouvoir de sanction du Président de séance.
S’agissant de la procédure, qui est — on le sait — l’outil principal de protection des droits, elle pourrait être largement améliorée. En l’état, les droits de la défense sont faiblement garantis, notamment en ce qui concerne la procédure applicable au rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal. Rappelons que le RAN prévoit que cette sanction peut être prononcée soit par le Bureau, soit par le Président de séance seul. Dans ce dernier cas, le député sanctionné dispose d’une voie de recours devant un organe collégial, le Bureau de l’Assemblée.
Le principal problème de cette procédure est que, lorsque le rappel à l’ordre est prononcé par le Président seul, l’autorité disciplinaire à l’origine de la sanction …siège au sein de l’organe collégial compétent pour se prononcer sur le recours contre la sanction ! En effet, le Président de séance, qui ne peut être que le Président de l’Assemblée[15] ou l’un des six vice-présidents, siège nécessairement au sein du Bureau, lequel est notamment composé du Président de l’Assemblée et des six vice-présidents. Ainsi, un député qui déciderait de saisir le Bureau pour contester un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal infligé par le Président de séance pourrait légitimement avoir le sentiment que l’organe saisi du recours n’est pas impartial, en ce qu’il est composé de l’autorité qui a prononcé la sanction initialement.
Dès lors, deux options apparaissent envisageables pour assurer une procédure plus équitable et respectueuse des droits de la défense. La première option, proposée par des députés lors de la modification du règlement en 2014, serait de retirer au Président de séance la faculté de prononcer un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal. Cette faculté serait alors confiée au seul Bureau. Une telle modification reviendrait à restreindre le pouvoir de police du Président de séance au seul rappel à l’ordre simple. Cette proposition avait été écartée lors de la modification du RAN en 2014, au motif qu’elle pourrait conduire, selon les termes du rapporteur, à « désarmer unilatéralement la présidence de séance, qui doit pouvoir faire face à des troubles éventuels, voire à du tumulte »[16]. La seconde option consisterait simplement à prévoir une disposition interdisant au Président de séance, lorsqu’il est à l’origine de la sanction, de siéger au sein du Bureau en charge d’examiner le recours.
S’agissant des nécessaires révisions d’ordre substantiel, elles portent sur la liste de l’article 70 du RAN, qui prévoit les différents comportements pouvant entraîner le prononcé d’une sanction disciplinaire. Dans cette liste, on trouve des comportements, dont il est parfaitement justifié qu’ils soient sanctionnés – l’injure, la menace ou encore la mise en cause personnelle – car ils apparaissent d’aucune utilité au débat public. Mais la sanction d’autres comportements prévus dans cette liste peut apparaitre problématique. Il s’agit notamment des « provocations ».
La provocation ne fait-elle pas partie intégrante de la fonction du député, notamment celui d’opposition ? Comme le soulignait en ce sens le député Alain Tourret lors des débats en commission portant sur la révision du règlement en 2014, les députés ne sont « pas des professeurs de droit public enseignant à des étudiants de doctorat. Il est donc tout à fait normal que nous provoquions »[17].
Cette conception de la liberté d’expression des parlementaires fait écho à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Celle-ci garantit en effet le droit aux députés minoritaires d’exprimer leur opinion, non seulement de manière constructive et apaisée, mais aussi dans un langage dur, controversé, polémique et même grossier[18]. Or, n’est-ce pas précisément ce type d’intervention – protégés par la CEDH – que le RAN vise à interdire en réprimant les « provocations » ? N’est-ce pas aussi précisément ce type d’intervention qu’a réprimée la Présidente de séance le 11 octobre dernier ?
Pour conclure cette courte étude, il est probablement utile de rappeler que les dernières élections législatives de juin 2022 ont fait entrer de façon massive à l’Assemblée nationale des députés qui sont bien plus radicaux politiquement que leurs devanciers. Il n’y a, dès lors, rien d’étonnant à ce que les propos outranciers refleurissent de nos jours, comme ils existaient sous la IIIe République (faut-il le rappeler ?). Il faut donc adapter la pratique et si nécessaire le droit, tout en continuant à sanctionner les abus manifestes de la liberté de parole, comme celui de M. de Fournas. C’est donc sur une ligne de crête que doivent agir les membres des organes dirigeants de l’Assemblée nationale pour concilier des exigences contradictoires : la liberté d’expression des députés et le respect d’une sorte d’ordre public parlementaire.
Je remercie le Professeur Olivier Beaud pour sa relecture et ses remarques précieuses.
[1] Et que certains auteurs proposent de supprimer en s’inspirant du modèle anglo-saxon : voir sur ce blog le billet de Cécile Guérin-Bargues: « Immunités et statut des députés: vers une suppression de l’inviolabilité? », JP Blog, 22 novembre 2017.
[2] Cour d’appel, Paris, Chambre correctionnelle 11 section B, 19 Septembre 2003
[3] Car le Parquet, en France, est sous l’autorité du pouvoir exécutif de sorte que depuis la Révolution française, les parlementaires peuvent voir les magistrats comme le bras armé du pouvoir exécutif.
[4] En France, cette absence de recours juridictionnel dirigé contre une sanction disciplinaire est rappelée par le Conseil d’État en 2017 : voir CE, 3 mars 2017, M. Aubert, n°403398.
[5] Voir le billet de Viktor Zoltán Kazai publié sur ce blog : « La liberté d’expression des députés et l’autonomie parlementaire en Hongrie : Un rapport conflictuel », JP Blog, 23 mars 2018.
[6] La censure simple fut infligée, le 2 février 1984, à MM. d’Aubert, Madelin et Toubon. La censure avec exclusion temporaire fut infligée à M. Maxime Gremetz, le 16 mars 2011.
[7] Outre les deux rappels à l’ordre simples du 11 octobre dernier, qui sont étudiés dans le présent billet, on fait l’objet d’une sanction disciplinaire de cette nature, d’une part, la députée de la NUPES, Mme Danielle Obono, le 4 octobre 2022, et, d’autre part, le député du groupe majoritaire, M. Rebeyrotte, le 12 juillet dernier.
[8] Outre le rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal dont a écopé M. Loubet le 11 octobre, étudié dans ce billet, a également fait l’objet, le 4 octobre 2022, de cette sanction la députée de la NUPES précitée pour avoir protesté trop vivement contre le rappel l’ordre simple.
[9] P. Avril, J. Gicquel, J-E. Gicquel, Droit Parlementaire, 6e édition, LGDJ, 2021, pp. 214-215
[10] Voir le compte-rendu de la séance du 11 octobre 2022 accessible en ligne : Compte-rendu de la séance du mardi 11 octobre 2022 (assemblee-nationale.fr).
[11] TGI Paris, 17e ch., 10 avr. 2014, Le Pen c/Mélenchon, Légipresse 2014. 268, no 316-14;
[12] Crim. 23 janv. 2018, no 16-87.545 , NP, D. 2019. 216, obs. E. Dreyer ; Légipresse 2018. 67 , no 357.
[13] Voir le rapport M. Jean-Jacques Urvoas du 20 novembre 2014, accessible en ligne : N° 2381 – Rapport de M. Jean-Jacques Urvoas sur la proposition de résolution de M. Claude Bartolone tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (2273) (assemblee-nationale.fr).
[14] Voir le compte-rendu de la séance du 24 octobre 2022 accessible en ligne : Compte-rendu de la séance du lundi 24 octobre 2022 (assemblee-nationale.fr).
[15] Le « Président » désigne ici la fonction qui est exercée en ce moment par une femme, Mme Yaël Braun-Pivet.
[16] Voir le compte-rendu du débat en séance du 26 novembre 2014 : https://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2014-2015/20150074.asp
[17] Voir l’intervention du député lors du débat sur rapport de M. Urvoas, op. cit.
[18] CEDH, Szanyi c. Hongrie, Requête n°35493/, 8 novembre 2016.
