De l’indignité des hommes politiques. Éléments de réflexion à partir de l’affaire Quatennens Par Camille Aynès
La condamnation du député Adrien Quatennens à quatre mois de prison avec sursis pour violences sur conjoint sans incapacité de travail ainsi que pour « envoi régulier et malveillant de messages » a créé un malaise au sein de son groupe. Et pour cause : en l’absence de peine d’inéligibilité prononcée par le juge, le droit positif n’offre aucun moyen de déchoir un parlementaire de son mandat. Cette affaire soulève la question de savoir qui décide de lege lata et de lege ferenda de l’indignité des hommes politiques.
The conviction of MP Adrien Quatennens to a suspended four-month prison sentence for “violence against a spouse” as well as for sending “repeated hostile messages” has triggered a crisis within his parliamentary group and in Parliament. And for good reason: in the absence of a sentence of ineligibility pronounced by the judge, positive law does not offer any means of stripping a parliamentarian of his mandate. This case raises the question of who decides de lege lata and de lege ferenda on the unworthiness of politicians.
Par Camille Aynès, Enseignante-chercheuse contractuelle en droit public à l’ENS (Ulm), qualifiée aux fonctions de Maître de conférences en droit public (section 02) et en philosophie (section 17)
« Nous, membres de la France insoumise et de la Nupes, demandons l’exclusion d’Adrien Quatennens »[1]. Le titre de cette tribune collective parue récemment dans la presse témoigne de la crise que suscite à l’Assemblée et y compris dans son propre parti l’affaire Adrien Quatennens. Député LFI, celui-ci a été condamné le 13 décembre dernier à quatre mois de prison avec sursis pour violences sur conjoint sans incapacité de travail (ITT) ainsi que pour « envoi régulier et malveillant de messages ». À la suite de cette condamnation, son groupe l’a radié des activités parlementaires LFI pour la même durée et a conditionné son retour à un stage[2] alors même que la juridiction ne l’avait pas, en l’espèce, exigé. Qu’elle soit temporaire ou définitive, qu’on la nomme « suspension », « radiation » ou « expulsion », l’exclusion, par un groupe parlementaire, de l’un de ses membres, est une mise au ban politique qui ne prive pas la personne concernée de son mandat : si celle-ci ne peut plus siéger qu’avec les non-inscrits, elle reste néanmoins député. Les chambres du Parlement ne peuvent davantage exclure définitivement un parlementaire et le déchoir de son mandat (v. infra).
L’absence de pouvoir du Parlement en ce domaine soulève la question de savoir qui décide de lege lata (I) et de lege ferenda (II) de l’indignité des hommes politiques. Les lignes qui suivent entendent moins répondre à ce (trop) vaste sujet qu’apporter quelques éléments de clarification et de discussion, tirés notamment d’épisodes peu connus du droit français.
I. La compétence exclusive du juge pénal en matière d’indignité des membres du Parlement
Le rôle limité du Parlement et du Conseil constitutionnel
Face à un député ou à un sénateur qui, par ses actes, se révélerait indigne de représenter la Nation, le pouvoir du Parlement en droit positif est limité[3]. Les règlements de l’Assemblée nationale (art. 70 et s.) et du Sénat (art. 92 et s.) prévoient bien tous deux que les chambres puissent exclure « par assis et levé et sans débat » l’un de leurs membres, sur proposition du Bureau (pour le Parlement) ou du Président (pour le Sénat). Cette peine disciplinaire – la plus lourde qui puisse être prononcée – ne peut toutefois sanctionner que des faits commis par les parlementaires dans l’enceinte de l’Assemblée, dans l’exercice de leur mandat. Ainsi en est-il par exemple de députés qui feraient appel à la violence en séance publique ou qui proféreraient des injures, menaces ou provocations à l’encontre d’autres parlementaires ou de membres du gouvernement. Fort rarement mise en œuvre (deux seules occurrences en mars 2011 et en novembre 2022)[4], cette sanction inapplicable dans l’affaire analysée est de surcroît limitée dans le temps : « la censure avec exclusion temporaire » entraîne l’interdiction de prendre part aux travaux et de reparaître dans le Palais jusqu’à l’expiration du quinzième jour de séance qui suit celui où la mesure a été prononcée (du trentième jour, si l’exclusion concerne pour la deuxième fois un même parlementaire). En matière d’indignité lato sensu, la compétence du Parlement est donc très restreinte.
Seul le Conseil constitutionnel, juge des élections, a le pouvoir, en droit, de déchoir un député de son mandat (art. L.O.136 c. élect.) – à la requête, selon les cas, du bureau de l’Assemblée nationale, du garde des sceaux ou du ministère public. Encore qu’il se limite, dans toutes ces hypothèses, à « constater » la déchéance qui résulte de « plein droit » de l’inéligibilité de la personne concernée. Alors qu’il doit décider si un parlementaire est en situation d’incompatibilité, il se borne ici à prendre acte de la déchéance : quand une personne, investie d’un état ou d’une fonction, vient à perdre une qualité sans laquelle elle n’aurait pu initialement en être investie ou chargée (en l’espèce l’éligibilité), l’état ou la fonction cessent logiquement de plein droit[5]. L’inéligibilité emporte ipso facto – autrement dit, inclut – la perte du droit d’exercer une fonction publique élective qui s’applique aux mandats en cours quels qu’ils soient.
Le juge pénal : un « (dé)faiseur de roi » ?
Sachant que les causes possibles d’inéligibilité, en cours de mandat, se réduisent essentiellement au prononcé d’une condamnation emportant privation du droit d’éligibilité, c’est en définitive le droit pénal qui détermine l’indignité. La seule marge de manœuvre dont dispose le Conseil constitutionnel consiste à ne pas constater la déchéance tant que la condamnation n’est pas devenue définitive. Sur les 28 demandes tendant à la déchéance d’un parlementaire dont il a été saisi sous la Ve République, le Conseil constitutionnel a ainsi prononcé 17 décisions de déchéance (la dernière, relative au sénateur Gaston Flosse, datant de 2014) et 11 décisions de rejet (lorsque les voies de recours n’étaient pas épuisées), de sursis à statuer et de non-lieu (lorsque le parlementaire a entre-temps démissionné).
Depuis que le nouveau code pénal de 1994 a interdit les peines « accessoires », ces sanctions qui s’appliquaient de façon automatique en vertu de la loi, c’est plus précisément au juge pénal qu’il revient de décider indirectement de l’indignité des représentants – dans la limite, cela s’entend, du respect des immunités parlementaires. En l’espèce, dans le cas Quatennens, le juge, qui en avait la faculté, n’a pas prononcé de peine complémentaire d’inéligibilité. On notera que si les violences commises par le député avaient entraîné une incapacité totale de travail d’une durée égale ou supérieure à huit jours, le juge y aurait été obligé (art. 131-26-2 c. pén.). En effet, la Loi pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017 a élargi le champ d’application de la peine d’inéligibilité que le juge a l’obligation de prononcer du cercle restreint des manquements à la probité à l’ensemble des infractions graves (d’où l’exigence d’ITT) qui trahissent une violation des valeurs fondamentales de la société (parmi lesquelles les discriminations, les agressions sexuelles, le harcèlement, etc.)[6]. La liberté du juge n’en reste pas moins réelle y compris dans ces cas puisqu’il peut décider d’écarter le prononcé de la peine d’inéligibilité, de façon dûment motivée. Que le juge ait la faculté ou l’obligation de prononcer une peine d’inéligibilité, il peut également en faire varier la durée. Appliquée à une personne comme Adrien Quatennens investie d’un mandat public électif au moment des faits, l’inéligibilité eût pu aller jusqu’à dix ans.
Ce système est susceptible de faire l’objet de deux types de critiques. Pour les uns, il pécherait par excès : accorder cette place au juge et plus généralement au droit pénal reviendrait à criminaliser de façon inopportune et excessive la vie politique. Pour les autres, il pécherait par défaut en ce qu’il empêche de pouvoir mettre fin au mandat d’un élu, autre qu’un maire ou adjoint au maire[7], i) dont le comportement, sans constituer une infraction pénale, ne respecterait pas les règles inhérentes à l’exercice de responsabilités publiques ; ii) dont le comportement, qui constitue une infraction, n’aurait pas été assorti comme en l’espèce d’une peine d’inéligibilité.
II. Les solutions alternatives
Pour mieux comprendre l’actuel système et distinguer, parmi les solutions alternatives, celles qui sont envisageables de celles qui doivent d’emblée être écartées, un petit détour par l’histoire constitutionnelle s’avère indispensable.
Que le juge électoral puisse « apprécier » l’inéligibilité imposée par le droit pénal ? Les (mauvaises) leçons de l’histoire
Sous les IIIe et IVe Républiques, l’institution qui assurait les fonctions de juge des élections parlementaires et qui prononçait les déchéances – à savoir la Chambre parlementaire – a pu contourner à certaines occasions les problèmes nés de l’« excès » ou de la carence du droit pénal en ne s’estimant liée ni par la loi, ni par les condamnations prononcées. Le droit en vigueur disposait que « la déchéance [des parlementaires] sera prononcée par le Corps législatif sur le vu des pièces justificatives ». Si une interprétation stricte eût voulu que la simple constatation de l’existence d’une condamnation définitive entraînant une perte des droits politiques représente une pièce justificative liant la Chambre, une partie des députés et de la doctrine en a jugé différemment. Dans son célèbre Traité de droit politique électoral et parlementaire, Eugène Pierre affirme que « la Chambre, siégeant comme jury souverain, [peut] apprécier, en son âme et conscience, les causes d’inéligibilité » [8]. Et d’ajouter que « lorsque la Chambre croit, pour des raisons dont elle n’a pas à rendre compte, qu’un candidat, même frappé de condamnations entraînant la perte de ses droits politiques, est digne de représenter ses concitoyens, elle peut le déclarer »[9]. En matière d’éligibilité et de déchéance, la Chambre aurait selon l’auteur un pouvoir de décision absolu et discrétionnaire, sans quoi elle ne serait plus qu’un simple comité d’enregistrement. De fait, l’Assemblée a parfois validé l’élection de personnes ayant fait l’objet de condamnations pénales définitives auxquelles la loi attachait de plein droit une inéligibilité[10]. À l’inverse, elle a parfois invalidé des éligibles, sans respecter l’autorité absolue de la chose jugée au criminel : considérant que la « carence du pouvoir judiciaire ne dispens[e] pas l’Assemblée de se prononcer en toute souveraineté »[11], la Chambre s’est reconnue le droit de qualifier les faits aux lieu et place de la juridiction compétente – soit que la juridiction n’ait pas été saisie, mais que les faits étaient patents, soit qu’elle n’ait pas prononcé de condamnation entraînant l’inéligibilité. La Chambre est même allée jusqu’à créer des cas d’indignité morale outre la loi.
Ces cas où les Chambres ont fait fi de la loi et des condamnations pénales sont toutefois restés fort rares. Ils s’inscrivent par ailleurs dans une dérive du régime bien connue. On ne saurait par conséquent s’inspirer de ces épisodes et suggérer que le Conseil constitutionnel, saisi d’une demande tendant à la déchéance d’un parlementaire, « apprécie » comme son prédécesseur l’inéligibilité résultant d’une condamnation pénale.
Que l’inéligibilité soit automatiquement attachée à certaines condamnations par la loi ?
Quand bien même le lecteur s’accordera avec cette conclusion, il pourrait lui sembler préférable, a minima, que l’inéligibilité soit comme par le passé prévue de plein droit par la loi plutôt que laissée à l’appréciation du juge auquel ce type de décision n’appartiendrait pas. Que certaines condamnations empêchent, en vertu de la loi, d’exercer une fonction publique élective, c’est au demeurant ce qui avait été proposé à l’Assemblée nationale en 2016 et en 2017. L’idée d’exiger un casier judiciaire vierge de certaines condamnations pour les élus a néanmoins été écartée. Elle l’a été au motif qu’en rétablissant une peine automatique, contraire aux principes de nécessité et d’individualisation des peines garantis à l’article 8 de la Déclaration de 1789, elle encourrait la censure du Conseil constitutionnel. Ce motif ne nous paraît guère convaincant : si l’interdiction d’exercer une fonction élective serait bien dans ce cas-là automatique, on a démontré, ailleurs[12], qu’elle ne devrait pas être interprétée comme une mesure punitive et qu’elle ne relèverait pas, ce faisant, du champ d’application de l’article 8.
L’argument tiré de ce que l’application automatique de la loi dans le domaine qui nous occupe peut parfois s’avérer (trop) sévère nous paraît plus décisif. Sur le sujet, l’arrêt rendu par la cour d’appel de Versailles en 2004 dans l’affaire des emplois fictifs de la ville de Paris n’est pas anodin. Bien qu’elle ait confirmé la culpabilité de Monsieur Juppé, la cour d’appel l’a relevé de l’inéligibilité automatique de dix ans qu’entraînait, en vertu de l’ancien article L. 7 c. élect., sa condamnation pour prise illégale d’intérêt. Elle a prononcé, à titre de peine complémentaire dont elle peut faire varier la durée, une inéligibilité d’un an. La doctrine a fait part de ses doutes quant à la solidité juridique de cet arrêt qui pourrait avant tout s’expliquer par la « mort politique » qu’une inéligibilité de dix ans aurait entraîné pour l’intéressé, ce qu’ont voulu éviter les juges.
Que la déchéance d’un mandat électif soit considérée comme une sanction non pas pénale, mais politique ?
Au-delà de sa sévérité, la subordination du droit d’exercer une fonction publique élective à un casier judiciaire vierge de certaines condamnations ne répondrait que partiellement aux critiques qu’entraîne le système actuel. Selon les critiques dont on a fait état, la question n’est pas seulement de savoir si le Conseil constitutionnel peut apprécier la sanction d’inéligibilité, ni de déterminer qui, du juge ou de la loi, doit la prononcer ou la prévoir. La déchéance d’un mandat électif étant essentiellement une sanction politique, elle devrait (aussi) pouvoir être décidée par le peuple ou ses représentants. Au Danemark ou en Finlande par exemple, il n’existe pas de peine d’inéligibilité – qu’elle soit prononcée par le juge ou qu’elle découle de l’application de la loi. C’est le Parlement qui peut considérer qu’un élu condamné n’est plus digne de confiance (après avis d’une commission constitutionnelle, en Finlande, ou bien si la condamnation porte sur « un acte qui, pour l’opinion publique », le rend indigne, au Danemark). En France, différents mécanismes seraient possibles moyennant une révision constitutionnelle. On pense notamment à celui de la révocation – ou du rappel (recall) – des élus par les citoyens, procédure bien connue aux États-Unis et que La France Insoumise a inscrite depuis plusieurs années dans son programme. En décembre 2021, Adrien Quatennens lui-même déposait, avec d’autres députés de son parti, une proposition de loi constitutionnelle visant à instituer le droit de révocation populaire par la méthode du référendum d’initiative citoyenne[13]. Concernant les faits susceptibles de donner lieu à une révocation, il conviendrait de déterminer s’ils incluent les condamnations pénales et/ou les manquements déontologiques graves ne constituant pas nécessairement des infractions. Devrait enfin être décidé si ce système se cumulerait avec celui de l’inéligibilité en vigueur ou s’il le remplacerait.
Quelles que soient les voies juridiques envisagées, c’est vraisemblablement l’opinion publique et des facteurs politico-médiatiques qui continueront le plus souvent à déterminer l’issue d’un mandat, l’élu ou le gouvernant démissionnant volontairement. Qu’on le déplore ou qu’on s’en félicite, la part du droit dans l’exigence d’exemplarité ou de dignité lato sensu des hommes politiques est moindre que celle de la moralité sociale[14].
[1] Le Monde, 26 décembre 2022.
[2] Stage qui n’est pas sans rappeler celui que prévoit l’article 131-5-1 al. 7 du code pénal (« stage de lutte contre le sexisme et de sensibilisation à l’égalité entre les femmes et les hommes »).
[3] V. aussi « Retour d’Adrien Quatennens à l’Assemblée : une question juridique épineuse », Le Point, 16 décembre 2022.
[4] V. A. Sfez, « Faut-il renforcer la liberté d’expression des députés au sein de l’hémicycle ? », Blog Jus Politicum, 8 novembre 2022.
[5] Cette hypothèse est à distinguer de celle où le Conseil constitutionnel décide lui-même de l’inéligibilité : en cas de violation des règles relatives aux comptes de campagne, lorsqu’il relève une volonté de fraude ou un manquement d’une particulière gravité, le Conseil constitutionnel a la faculté (et non l’obligation) de déclarer le candidat inéligible (art. L.118-3 c. élect.).
[6] Sur ces questions, que l’on nous permette de renvoyer à C. Aynès, La privation des droits civiques et politiques. L’apport du droit pénal à une théorie de la citoyenneté, Paris, Dalloz, vol. 211, 2022.
[7] Un mécanisme de révocation « par décret motivé pris en Conseil des ministres » est prévu à l’article L. 2122-16 CGCT. La jurisprudence administrative a précisé qu’outre le cas des condamnations pénales, cette sanction se justifie lorsque la nature et la gravité des faits reprochés, même étrangers aux fonctions, privent l’intéressé de « l’autorité morale nécessaire à l’exercice de ses fonctions » (CE, 12 juin 1987, Chalvet, Lebon T., p. 619).
[8] E. Pierre, Traité de droit politique électoral et parlementaire, 5e éd., Paris, Imprimeur de la Chambre des députés, 1924, p. 412.
[9] Ibid. (nous soulignons).
[10] Pour des exemples, v. J.-P. Charnay, M. Prélot, Le suffrage politique en France : élections parlementaires, élection présidentielle, référendums, Paris, La Haye, Mouton & Co, 1965, p. 365 s.
[11] Élections Durand-Teyssier, Assemblée de l’Union Française, 2 et 12 déc. 1952.
[12] C. Aynès, « Le droit de se porter candidat aux élections : observations sur le droit français de la probité à la lumière de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme », RDLF, 2021, chron. n° 41.
[13] Proposition de loi constitutionnelle n° 4751 visant à instaurer un droit de révocation des élus, déposée à l’A.N. le 1er décembre 2021.
[14] V. C.-É. Sénac, « Vie privée des gouvernants et exemplarité », Jus Politicum, n° 28, 2022.
Crédit photo: Mairie de St Brevin les Pins CC BY-NC-SA-2.0
