« Un spectacle lamentable » : la réforme des retraites entre opposition radicale et mauvaises pratiques gouvernementales

Par Denis Baranger

Invectives et obstructions auront marqué l’examen parlementaire de la réforme des retraites portée par le Gouvernement d’Élisabeth Borne. Cette radicalité n’est pourtant le fait que d’une des composantes de l’opposition à la réforme. Ce billet examine les différentes formes d’opposition qui se sont exprimées. Par ailleurs, on doit aussi prendre en considération les us et abus des mécanismes de limitation des droits du Parlement par l’exécutif.

This blogpost envisages the unusually tense debates that took place in the French Parliament during the passing of the Pension reform bill that is currently under way. While several forms of oppositions have been at play, one should not overlook that the executive is also to blame in using and possibly abusing of its constitutional prerogatives.

Par Denis Baranger, Professeur de droit public à l’Université Panthéon-Assas

Dans la mémoire collective de la crise sociale de 2023, le double bras d’honneur adressé le 7 mars par le ministre Eric Dupond-Moretti à un membre de l’opposition parlementaire[1] rejoindra peut-être l’invective lancée quelques semaines plus tôt, le 13 février, à Olivier Dussopt par Aurélien Saintoul, un député de la France Insoumise : « vous êtes un imposteur et un assassin ». Outre qu’il donne une image saisissante de la conception de la civilité qui prévaut dans notre vie politique, cet échange traduit bien, hélas, le fond de notre situation politico-institutionnelle. Nous voyons d’un côté non pas une mais des oppositions, avec des stratégies politiques et un rapport aux institutions très différents. Nous observons de l’autre un exécutif aux marges de manœuvre limitées qui a tiré tout le parti possible des mécanismes de « rationalisation » de la discussion parlementaire au risque (selon nous réalisé) de se rendre responsable d’un abus de procédure et d’une série de mauvaises pratiques institutionnelles. On voit donc se produire la confrontation d’une forme de radicalité dans les formes d’opposition et d’un usage problématique par l’exécutif des outils constitutionnels dont il dispose. Dans la Cinquième république « nouvelle manière » issue des élections de 2022, s’est donc installée une situation périlleuse pour nos institutions.

Les oppositions : radicalité, quelle est ta victoire ?

Après les élections législatives, notre régime a connu une phase de re-parlementarisation. L’utilité du débat – et du combat – parlementaire a été remise en évidence du fait des circonstances. La légitimité du Parlement semblait s’être renforcée. Avec le débat sur la réforme des retraites, le travail parlementaire a montré un visage moins favorable : invectives, obstruction, voire, selon le mot élégant du ministre Gérald Darmanin « bordélisation » pure et simple. Pour en comprendre la raison, il faut regarder en détail comment les forces politiques ont pris position. Mettons de côté pour le moment un groupe qui s’est placé dans l’opposition au gouvernement mais qui semble aller vers le soutien à une réforme qui fait partie depuis longtemps de son programme : les Républicains. Nous ne parlerons pas non plus d’une opposition silencieuse mais qui pourrait ramasser la mise : le Rassemblement National, fort peu en vue dans la discussion parlementaire – sinon pour conforter sa politique de crédibilisation – dont un sondage récent nous apprend qu’il est pourtant aux yeux des Français la meilleure incarnation de l’opposition à la réforme des retraites (IFOP, Le Figaro, 3 mars 2023). Le reste des forces d’opposition peut être réparti en trois groupes.  

Le premier groupe est composé de l’opposition radicale. La France Insoumise a fait le « choix de la conflictualité ». Pendant les quinze jours de débat à l’Assemblée nationale, ses députées et députés ont adopté une stratégie de rupture. Le groupe a déposé un déluge d’amendements (plus de la moitié, a-t-on pu lire, des 20.000 amendements déposés par l’opposition) en vue de faire obstruction au débat. Ses membres ont eu recours à une rhétorique très virulente et à la tactique du chahut pour ne pas dire du « clash », venant d’une génération formée aux réseaux sociaux et habituée aux codes de certains plateaux télévisés. Cette philosophie du conflit a conduit à une pratique, plus ou moins maîtrisée, de l’invective, voire de l’injure : outre les propos déjà cités du député Saintoul, citons bien sûr le fameux « tweet » où son collègue Thomas Portes se montrait le pied posé sur un ballon à l’effigie du même ministre. Déluge d’amendements et invectives se sont d’ailleurs parfois rejoints, comme dans le désormais fameux amendement rebaptisant la « prime Macron » en « prime d’enfumage » (sic).

Une seconde sorte d’opposition se veut au contraire raisonnable ou disons pragmatique. Elle rejette la réforme mais diffère quant à la façon de la combattre. Cette attitude est celle du reste des composantes de l’intergroupe NUPES, à commencer par la plupart des socialistes et même des communistes qui entendent concilier la « colère » avec la « crédibilité »[2]. Mais elle va au-delà, comme l’ont montré les critiques, ciblées et techniques mais faisant souvent mouche, du député centriste Charles de Courson. Enfin, on peut ranger dans un troisième groupe les syndicats qui se sont mobilisés contre la réforme « Borne ». Ce sont des opposants à la réforme qui ne constituent pas à proprement parler une opposition politique, puisqu’ils ne visent pas à la prise du pouvoir mais à la défense d’intérêts professionnels. Nous serions tentés de dire que les syndicats n’ont pas été jusqu’à maintenant une opposition, mais qu’ils ont su se poser en véritables contre-pouvoirs. Assez fragiles en termes de représentativité des salariés, ils n’en ont pas moins su prendre la tête d’un mouvement social important. Ce sont eux qui, à ce jour, ont su le mieux mobiliser l’opinion publique à travers des journées de grève bien suivies et des manifestations qui n’ont pas dégénéré.

Dans le débat sur les retraites, l’excès n’est donc pas venu de l’extérieur mais de l’intérieur des institutions. Il n’est pas venu de la rue, mais de parlementaires à la culture militante qui voient la politique, à la suite de Gramsci et de Chantal Mouffe (voire peut-être aussi de Carl Schmitt…) comme un conflit opposant des adversaires irréconciliables. Ils sont parvenus en partie à leurs fins, le texte ayant quitté l’Assemblée nationale sans avoir été voté et sans que sa mesure phare – l’article 7 reportant à 64 ans l’âge de départ à la retraite – soit même venue en discussion. Passons sur le constat que ce dernier fait d’armes ait pu être une « divine surprise » pour une majorité macroniste qui n’était nullement certaine de prévaloir. Le plus important est ailleurs : l’embolie de la discussion parlementaire ne signifie probablement, pour La France Insoumise, ni une victoire tactique (le texte ayant toutes les chances d’être malgré tout adopté), ni une réussite stratégique. Le parti de Jean-Luc Mélenchon a plus étalé ses contradictions qu’il n’a conforté sa place de chef de file de l’opposition.  

A ce stade, en effet, l’opposition radicale a conduit à l’impasse. Pour commencer, elle s’est heurtée à une désapprobation quasi unanime, y compris dans le camp progressiste. Le syndicaliste Laurent Berger a parlé d’un « spectacle lamentable » au Parlement. L’universitaire Pierre Rosanvallon a décerné à la France Insoumise « la palme du hors-jeu », accusant le parti de Jean-Luc Mélenchon de n’avoir fait qu’usage « caricaturalement négatif des droits » de l’opposition. La même vague de réprobation s’est exprimée au sein de l’intergroupe Nupes. L’élu du PCF André Chassaigne, s’est même dit avoir été « humilié » par de tels propos. Les invectives et les agressions verbales n’ont donc visiblement pas cimenté la NUPES. Elles en ont plutôt accentué les fissures. Surtout, on peut se demander dans quelle mesure cette stratégie est payante. LFI n’a-t-elle pas amenuisé ses chances d’apparaître comme une « alternative crédible » en vue d’une alternance future au pouvoir ? Dans ce conflit, LFI a en tout cas montré toute l’ambiguïté de son rapport à la démocratie. Se revendiquant de la « démocratie radicale », le mouvement de Jean-Luc Mélenchon rencontre ici un double problème démocratique. Problème intérieur : comment expliquer que le parti de la démocratie radicale la mette aussi peu en pratique dans sa gouvernance interne ? Problème extérieur : la stratégie du groupe LFI à l’Assemblée nationale ne traduit-elle pas un désir de faire basculer les institutions pour parvenir à une sorte de « situation révolutionnaire » rendant possible la mise en place d’une Sixième République ? Pour le moment, il n’est même pas certain que le parti qui se réclame du peuple ait bien compris sociologiquement les intentions du peuple « réel »[3] qui manifeste et se met en grève. En tout cas, le mouvement de Jean-Luc Mélenchon ne semble pas avoir provoqué cette situation de convergence entre les différents « secteurs » de la lutte sociale qui fait partie de sa théorie de la prise de pouvoir. Le « spectacle lamentable » dénoncé par un influent syndicaliste (peu suspect de conservatisme) n’a pas été l’étincelle déclenchant une situation révolutionnaire ou une convergence des luttes. D’ailleurs, le parti semble en permanence hésiter entre la révolution et les institutions, c’est-à-dire entre la tentation anti-système et l’usage des ressorts internes à ce système. Jean-Luc Mélenchon lui-même ne vient-il pas de réclamer « soit une dissolution, soit un référendum »[4] ? On est encore loin du grand soir…

Ces différents registres de l’opposition à la réforme des retraites ne traduisent pas seulement des postures ou des tactiques de court terme. Ils reflètent des conceptions différentes de l’action politique et un rapport différent au régime. Commençons par un rappel qui fait souvent défaut. Pauvrement et tardivement constitutionnalisée (dans l’article 51-1 de notre Constitution issu de la réforme du 23 juillet 2008), l’opposition n’en est pas moins, dans notre régime politique libéral, pleinement légitime. Elle n’est pas extérieure aux institutions : elle est elle-même une institution. Disposer d’une constitution politiquement libérale où l’opposition peut s’exprimer, détient des droits et pourra un jour, au bénéfice d’une alternance, devenir majorité est un bien d’une valeur immense. Cela fait la différence entre nos régimes libéraux et les régimes autoritaires et totalitaires. Si le terme d’opposition a tardé à être employé dans notre loi fondamentale – et seulement dans le cadre de l’organisation des assemblées – l’institution existe par le fait des mécanismes qui permettent la compétition organisée pour le pouvoir : la liberté des partis, les élections libres, et la liberté d’expression, y compris politique. Ce dispositif libéral au sens le plus large – et le plus noble – du terme, permet aussi la discussion voire la contestation publique des choix gouvernementaux, sans basculer pour autant dans la guerre civile ou du moins sans réveiller les vieux clivages qui, en France, nous privent trop souvent d’une culture du consensus et de la modération politique. Mais, derrière ce dispositif, il y a une règle du jeu non écrite : celle du fair play ou disons de la tempérance. Elle impose, comme l’a dit Pierre Rosanvallon que « majorité et opposition acceptent de jouer ce rôle »[5], c’est-à-dire que la majorité respecte ceux qui ne pensent pas comme elle et que l’opposition ne bascule pas dans la contestation systémique des règles du jeu elles-mêmes. Au sein des assemblées, comme l’a dit avec justesse Olivier Rozenberg, il est nécessaire que les parlementaires « acceptent de jouer le jeu du pluralisme pacifié. La majorité doit accepter de ne pas abuser de sa domination numérique pour laisser la parole à l’opposition. L’opposition doit accepter de ne pas abuser de ce droit à la parole qui lui est confié pour bloquer la machine ». Il faut « se tolérer mutuellement et retenir ses coups »[6]. C’est aussi de cette façon que les coups portés peuvent faire le plus mal, comme l’a montré l’habile tactique à laquelle a eu recours le député socialiste Jérôme Guedj. Celui-ci a fait usage de ses pouvoirs de co-président de la mission d’évaluation des comptes de la Sécurité sociale (au titre de l’article LO-111-9 du Code de la Sécurité Sociale)[7] en vue d’obtenir auprès de la direction de la Sécurité Sociale des informations semblant contredire les affirmations du ministre relatives au nombre potentiel de bénéficiaires de la retraite à 1200 euros. Le ministre a dû ensuite concéder que ce nombre n’était pas de 40.000 comme initialement prétendu mais se situait plutôt entre 10.000 et 15.000. On ne peut donc pas prétendre que les pouvoirs de contrôle du Parlement sont inutiles, du moment qu’on s’en sert…

Enfin, il ne faut pas oublier que dans le système constitutionnel libéral qui est le nôtre, du moment que l’opposition a pu exprimer son désaccord, il n’est pas illégitime que la majorité prévale. C’est la logique des institutions et du droit. Le couple composé d’un président récemment élu – et qui avait mis cette réforme dans son programme – et d’une majorité relative au Parlement peut l’emporter sans qu’on parle pour autant de coup de force. La légitimité institutionnelle issue des élections et des mécanismes de décision constitutionnels doit avoir le dernier mot, du moins en ce qui concerne l’adoption de la réforme. Cela ne veut pas dire que le président et son gouvernement en ressortiront indemnes.  Ils ont au contraire des chances de sortir fragilisés de cette séquence qui n’est pas tellement à leur avantage : loi mal préparée d’un point de vue technique (et dont le paramètre-clé du départ à 64 ans est apparu difficilement compréhensible, même pour nombre d’experts), mal justifiée d’un point de vue politique, et enfin, nous allons y venir, juridiquement portée par un véhicule procédural inadapté. Un recours devant le Conseil Constitutionnel aura probablement lieu pour tester l’hypothèse fréquemment avancée d’une inconstitutionnalité due en particulier à la multiplication des « cavaliers sociaux » dans le texte. On a d’ailleurs appris que tant le Conseil d’Etat, dans une note qui n’a pas été rendue publique, que le président du Conseil constitutionnel, auraient alerté l’exécutif sur ce risque.

Le parlementarisme rationalisé n’est pas un long fleuve tranquille…

Face à cette radicalité d’une partie de l’opposition, il faut aussi dire que le gouvernement n’a guère cherché la conciliation. La stratégie retenue par l’exécutif pour porter sa réforme des retraites ne se comprend que dans le contexte créé par les élections présidentielle et législatives de 2022. L’explication tient au contexte politique : le Gouvernement ne jouit que d’une majorité relative pour le soutenir à l’Assemblée. Encore celle-ci semble-t-elle manquer de solidité interne. N’a-t-il pas fallu au groupe Renaissance agiter la menace de sanctions contre les éventuels frondeurs ? Face à lui, il n’y a donc pas une opposition mais des oppositions aux programmes et aux stratégies très variées. Le débat public y perd beaucoup en clarté. Le spectacle donné à l’assemblée n’a pas seulement pu sembler excessif. Il a aussi, comme l’a relevé Oliver Rozenberg, été « incompréhensible » : « pourquoi la gauche fête-t-elle comme une victoire l’échec de l’article 2, qui prévoyait la mise en place d’un index senior ?  Pourquoi la droite apparaît-elle comme la meilleure défenseuse des carrières longues ? »[8]. Tout le monde semble, dans cette séquence, avoir perdu ses repères. On en serait à regretter l’époque de la bipolarisation où, en matière de guerre de position, on savait assez bien où était placée la ligne de front.

Mais le contexte politique n’est pas la seule explication. Il ne faut pas oublier que le parlementarisme dit « rationalisé » (terminologie que nous rejetons, on y viendra) n’est pas un long fleuve tranquille. Loin de rationaliser quoi que ce soit, il repose sur un étouffement permanent de la liberté parlementaire et sur une dénaturation systématique des procédures internes aux assemblées. Qu’il soit ou non nécessaire pour stabiliser le régime – et il est probable qu’il le soit – le parlementarisme rationalisé n’en procède pas moins par voie de dérèglement, voire de déraillement de la discussion parlementaire normale, et de création d’un rapport de force structurellement biaisé entre l’exécutif et les assemblées. Or indépendamment de son contenu – sur lequel nous ne nous prononçons ici en aucun cas – la réforme des retraites de 2023 est un cas d’école d’empilement de ces mauvais procédés. Le support de la réforme était inadapté : un projet de loi de financement, qui plus est rectificatif, de la sécurité sociale. Si le Gouvernement avait cherché un débat apaisé, un dialogue constructif, il n’aurait pas eu recours à ce véhicule législatif. Celui-ci n’avait qu’un avantage, mais majeur : permettre l’usage de l’article 47-1 de la Constitution, désormais bien connu et qui date de 1996 [9]. Ce texte ouvre la voie, on le sait, à une cascade de dispositifs permettant d’entraver une discussion parlementaire normale. D’abord, « Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat ». C’est ce qui s’est produit en février 2023 : l’assemblée n’a pas voté le texte, et cette réforme majeure a donc été renvoyée, sans approbation ni improbation par l’Assemblée représentant le suffrage universel direct, devant un Sénat élu au suffrage indirect et où la distribution des forces politiques est moins représentative de l’état actuel de l’opinion. Ledit Sénat est d’ailleurs lui-même limité dans sa marge de manœuvre par le même article 47-1 : il devra statuer dans un délai de quinze jours. A la suite d’une commission mixte paritaire, le dernier mot – avec possibilité de « 49-3 » – reviendra à l’Assemblée nationale, à moins que soit utilisé l’ultime coupe-circuit de l’article 47-1: « si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet [ sont ] mises en œuvre par ordonnance ». Passons enfin sur les techniques de rationalisation complémentaires que sont par exemple, la désactivation du travail en commission devant l’Assemblée nationale[10], le recours à l’article 38 du règlement du Sénat pour limiter à deux les prises de parole sur un amendement, et pour finir (pour le moment) la réécriture en commission d’un amendement permettant de faire tomber la quasi-totalité des amendements déposés par la gauche sénatoriale[11].

On peut soutenir – encore une fois avec des arguments – que les mécanismes de parlementarisme rationalisé contribuent à stabiliser le régime politique en permettant de passer outre à des conflits parlementaires stériles et en permettant de cimenter des majorités[12]. Mais il y a systématiquement un prix à payer qui est celui de la dénaturation du régime parlementaire. Dans le contexte politique actuel – majorité fragile, oppositions divisées, radicalisation et populisme, …- cet effet de fragilisation est décuplé. Quel que soit le gouvernement en  place, nos exécutifs ont pris l’habitude d’expédier leurs mesures devant les chambres. Ils ont aussi acquis des habitudes d’irresponsabilité incompatibles avec ce que doit être un régime parlementaire. Une éclatante démonstration en a été la réponse étonnante du ministre Olivier Dussopt aux demandes de clarification de Jérôme Guedj. Au député qui l’interrogeait sur l’origine dans ses services du chiffrage du nombre de bénéficiaires de la retraite à 1200 euros et sur le mode de calcul retenu, le ministre a répliqué : « Je n’ai pas à rendre de comptes ni sur les canaux ni sur la manière dont je fais les prévisions (…). »[13]. On comprend mal d’où viendrait cette limitation prétendue de la responsabilité ministérielle en régime parlementaire. Au total, le triste spectacle du débat sur les retraites a donc au moins deux protagonistes : l’exécutif et la frange la plus radicale de l’opposition.

[1] V. Le Parisien, 8 mars 2023. Au demeurant, notons qu’adresser un tel geste au président du groupe LR, supposé venir en soutien de la majorité lors du vote de la réforme traduit une vision pour le moins originale de la diplomatie parlementaire…

[2] Le Monde,  25 juillet 2022.

[3] Nous employons cette formule pour insister sur le problème auquel fait face une partie de la gauche aujourd’hui, mais nous comprenons bien toutes les limites de l’opposition entre « peuple légal » et peuple ou « pays » réel…

[4] « Retraites : Mélenchon exige une dissolution ou un référendum, seules « sorties par le haut » pour Macron », Le Figaro et AFP, 8 mars 2023.

[5] « Le débat sur les retraites est le signe d’un ébranlement de notre démocratie », propos recueillis par Anne Chemin, Le Monde, 25 février 2023.

[6] « La réforme des retraites met à vif les fragilités inhérentes au parlementarisme », Le Monde, 28 février 2023.

[7] Cf.  La lettre du député au ministre Olivier Dussopt en date du 17 février 2023.

[8] Art. cit., Le Monde, 28 février 2023.

[9] Loi constitutionnelle n°96-138 du 22 février 1996 constitutionnelle instituant les lois de financement de la sécurité sociale. Voir sur ce point les explications très convaincantes de Benjamin Morel sur ce blog : https://blog.juspoliticum.com/2023/01/19/reforme-des-retraites-et-article-47-1-de-la-constitution%E2%80%89-coup-de-genie-politique-ou-detournement-de-procedure%E2%80%89-par-benjamin-morel/

[10] Puisque, par application de l’article 42, al. 2 de la Constitution, c’est le texte du gouvernement qui a été discuté en première lecture, non celui issu du travail en commission.

[11] https://www.publicsenat.fr/article/parlementaire/retraites-apres-une-nuit-d-incidents-le-senat-interrompt-les-debats-avant-le. On notera au passage que, dans la circonstance présente, la majorité sénatoriale n’est pas en reste s’agissant de « rationaliser » le débat parlementaire.

[12] Nous l’avons  écrit nous-même à propos par exemple de l’article 49-3 : https://blog.juspoliticum.com/2022/11/16/le-nouveau-visage-de-larticle-49-3-par-denis-baranger/

[13] Le Monde, 18 février 2023.