Un Ministre ne devrait pas faire cela. Et après ? Par Olivier Beaud
Le Garde des Sceaux a effectué plusieurs bras d’honneur dans l’hémicycle de l’Assemblée nationale, ce qui a suscité un certain émoi. Il a été seulement réprimandé par la Première ministre. Ce regrettable incident donne l’occasion de réfléchir à l’absence, dommageable, d’une responsabilité politique individuelle dans le cadre de la Ve République.
The French Minister of Justice gave several middle fingers as he was in the National Assembly. Despite that it caused a stir, the only sanction this Minister got was a rebuke by the Prime Minister. It therefore provides the opportunity to think at the fact that there is no individual political accountability under the Fifth Republic and we can only regret it.
Par Olivier Beaud, Professeur de droit public à l’Université de Paris Panthéon-Assas
Les faits
Le mardi 7 mars 2023, le Garde des Sceaux a adressé deux bras (sinon trois) d’honneur à M. Marleix, président du groupe parlementaire des LR (les Républicains) après que celui-ci lui avait rappelé à la tribune qu’il était mis en examen devant la Cour de justice de la République. Après une heure d’interruption de séance, le ministre a fini par demander à « la représentation nationale » de l’excuser pour ce geste.
Alors que la droite républicaine demandait à l’Exécutif des sanctions à l’égard du Garde des Sceaux, la Première Ministre, Mme Borne, l’a simplement réprimandé au téléphone – en privé donc — en estimant qu’un tel comportement d’un ministre « n’a(vait)pas sa place dans l’hémicycle ». M. Dupond-Moretti s’est défendu en affirmant qu’il avait été ulcéré par sa mise en cause personnelle par le député LR pour une mise en examen qu’il jugeait profondément injuste.
Il a d’ailleurs raison de la trouver injuste. En effet, comme on le sait, la justice lui reproche une prise illégale d’intérêt pour l’enquête diligentée sur les magistrats du Parquet national financier alors qu’il n’a fait que poursuivre l’enquête initialement ordonnée par Mme Belloubet — Garde des Sceaux à laquelle il a succédé. Il était en réalité de son devoir de ministre d’agir ainsi, et il a eu raison de ne pas céder aux syndicats de magistrats[1] . Comme lui, on peut donc estimer cette mise en examen fort critiquable en soi.
Mais cela ne justifie pas pour autant son comportement devant l’Assemblée nationale, le 7 mars 2023 car cet après-midi là, dans l’enceinte de l’Assemblée nationale, il a dérapé et gravement dérapé. C’est d’autant plus malencontreux que son double bras d’honneur a eu lieu juste après une séquence de quinze jours où l’Assemblées nationale a donné « un spectacle lamentable »[2] avec notamment un festival d’insultes au sein du Palais-Bourbon. Il est donc très regrettable qu’il ait imité en un sens certains députés de La France insoumise, compromettant encore un peu plus l’image de la classe politique (gouvernants et membres de l’opposition) auprès de l’opinion publique.
C’est peu dire que M Dupond-Moretti a, par sa réaction impulsive, violé le devoir d’exemplarité qu’on exige de nos jours des gouvernants[3]. Bref un ministre ne devrait pas faire cela. Son double geste témoigne donc d’une dégradation des mœurs politiques que le citoyen, les juristes et les politistes observent avec une certaine consternation. Bruno Cautrès regrette cette « culture du clash et ce manque de civilité (qui) ont des effets négatifs sur le crédit accordé au politique »[4]. Mais si l’on délaisse le domaine des mœurs politiques pour s’intéresser au droit, on peut dire que ce cas est instructif, en ce qu’il révèle l’absence de responsabilité politique des ministres. Il en résulte hélas, l’impression d’impunité dont bénéficieraient les hommes politiques et qu’a regretté à juste titre le député socialiste Jerome Guedj, s’étonnant de l’absence de sanction à l’égard du ministre.
Que dit donc le droit ?
Comme on pouvait s’y attendre, le réflexe pénal a joué immédiatement : tandis que M. Marleix invoquait l’injure publique pour qualifier les bras d’honneur, un pénaliste publiait dans la Lettre du Cercle des juristes, puis, dans Le Monde[5] une opinion étayée selon laquelle M. Dupond-Moretti se serait rendu coupable d’un outrage à l’égard de « personnes investies d’une mission de service public » (l’article 433-5 du Code pénal). De tels délits seraient passibles de la Cour de justice de la République, à supposer que celle-ci soit saisie. Et encore, la décision juridictionnelle interviendra nécessairement dans un temps éloigné..
Toutefois, le problème devrait être prioritairement posé en recourant au droit constitutionnel. On laissera de côté le droit parlementaire qui n’est d’aucun secours ici car le règlement disciplinaire ne s’applique qu’aux parlementaires, ce que ne sont pas les ministres sous la Ve[6]. En 2009, pour le même geste, le député Noël Mamère fut sanctionné par la Chambre. Il reste alors la solution de la responsabilité politique qui est un des socles du droit constitutionnel. C’est ici que les choses se compliquent et qu’on découvre une lacune dommageable dans notre édifice constitutionnel. En effet, il n’y a pas, sous l’empire de la constitution de la Ve République, de responsabilité politique individuelle pour les ministres, à l’inverse de ce qui était prévu sous la IIIe République pour les « actes personnels ». « Si l’acte désapprouvé concerne exclusivement un ministre, écrivent Barthélémy et Duez —, c’est le ministre personnellement visé qui tombe seul. »[7]
A l’époque, une telle responsabilité pouvait jouer – et elle et a joué[8] – quand elle était sans rapport avec la politique générale du gouvernement. Elle était indépendante de toute action pénale et elle avait l’immense avantage d’être mise en œuvre immédiatement.
Mais, la Constitution de 1958 ne prévoit qu’une responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Une telle responsabilité signifie essentiellement que les ministres sont collectivement et solidairement responsables. C’est-à-dire qu’en droit, la faute de l’un des ministres devrait rejaillir sur l’ensemble du gouvernement. Dans le cas d’espèce, on comprend fort bien que le gouvernement en son entier ne peut pas voir sa responsabilité engagée pour le fait isolé d’un ministre qui « a perdu ses nerfs ».
Faute d’une telle responsabilité politique individuelle devant la représentation nationale, il est apparu sous la Ve République une pratique constitutionnelle qui est cependant une solution de fortune. Sous ce régime, le ministre est responsable individuellement devant le chef de l’Exécutif, qui est moins le Premier ministre que le président de la République. On ne compte plus sous la Ve République le cas de ministres qui ont été démis de leurs fonctions par le chef de l’Etat pour des fautes commises ou prétendument commises. Faute commise, par exemple, quand Olivier Stirn avait en 1990 payé des figurants pour remplir la salle d’une réunion publique. Faute prétendument commise quand, en 1992, François Mitterrand a sacrifié son ministre de l’Intérieur (Philippe Marchand) pour sauver le vrai responsable, son ministre des affaires étrangères et son ami (Roland Dumas) dans l’affaire Habache. Ce dernier cas, emblématique selon nous[9], démontre que c’est une responsabilité totalement arbitraire.
Comme on le devine, cette responsabilité individuelle politique dépend en réalité du bon vouloir du chef de l’Etat. Dans les deux mandats de M. Macron, plusieurs ministres ont déjà dû démissionner pour des affaires judiciaires ou quasi-judiciaires et il est évident que ces démissions ont été avalisées par le Président. Celui-ci aurait dû logiquement demander la démission de M. Dupond Moretti – dès lors que ce dernier ne l’avait pas fait de lui-même — pour ce geste malencontreux et impardonnable, mais il ne l’a pas fait pas pour des raisons qui lui appartiennent et qu’on ne peut pas connaître. Le résultat est que le Garde des Sceaux « s’en tire », si l’on peut dire, avec une réprimande de la Première Ministre exprimée lors d’un entretien téléphonique.
A partir de cet exemple de non-sanction, on comprend aisément que la véritable responsabilité politique des ministres ne peut fonctionner que si elle s’exerce devant un Tiers. Elle n’a pas de sens, comme on le voit ici, si elle joue seulement à l’intérieur de l’Exécutif. Or, dans la période actuelle de majorité présidentielle relative, ou plutôt très relative, il n’est pas absurde de penser que si une procédure existait en vertu de laquelle une majorité de l’Assemblée nationale pouvait retirer sa confiance à un ministre pour un « acte personnel », elle pourrait être suivie d’effet et offrir une solution politico-juridique permettant de sortir de l’impasse dans lequel on se trouve ici : un Ministre qui ne devait pas faire cela et qui reste en fonctions.
Comment s’étonner après ce nouvel épisode que les citoyens éprouvent de plus en plus un sentiment de défiance à l’égard de la classe politique et surtout des institutions ?
[1] C’est ce que nous avions écrit : « Affaire Dupond-Moretti : Non seulement les syndicats de magistrats font de la surenchère mais ils se discréditent », Le Monde du 22 juillet 2021.
[2] D. Baranger, « Un spectacle lamentable » : la réforme des retraites entre opposition radicale et mauvaises pratiques gouvernementales », Blog de Jus politicum, billet du 9 mars 2023
[3] Voir L’Exemplarité des gouvernants, numéro 28 de Jus Politicum (2022)
[4] Le Monde du 14 mars 2023
[5] B. Fiorini « Le délit d’outrage pourrait être caractérisé à l’encontre du garde des sceaux », Le Monde du 15 mars 2023
[6] Encore un effet pervers de cette incompatibilité entre les fonctions ministérielles et parlementaires, voulue par le général de Gaulle et en total décalage avec l’esprit d’un régime parlementaire que le régime de la Ve est censé être.
[7] Traité de droit constitutionnel, 2° éd. 1933, réédité in Editions Panthéon-Assas, 2004, p. 706.
[8] Ibid.
[9] Nous l’avons étudiée en détail dans un article désormais ancien : – « Le transfert de la responsabilité politique du Ministre vers ses proches subordonnés », in O. Beaud, J.-M. Blanquer (dir.) La responsabilité des gouvernants, Paris, Descartes & Cie, 1999, pp. 203 et suiv.
Crédit photo: Assemblée Nationale
