LA QUERELLE DE L’ABROGATION DE LA LOI « RETRAITES » : RETOUR SUR L’ECLIPSE D’UNE CONVENTION PARLEMENTAIRE Par Denis Baranger
Le 8 novembre dernier, le bureau de l’Assemblée nationale a semble-t-il fait obstacle définitivement aux tentatives des groupes d’opposition de faire voter un texte abrogeant les principales dispositions de la loi sur les retraites du 14 avril 2023. Depuis le printemps dernier, ces efforts ont vu émerger une querelle relative à l’interprétation des dispositions combinées de l’article 40 de la Constitution et de l’article 89 du règlement de l’Assemblée nationale. Traditionnellement, le contrôle de la recevabilité des propositions de loi créant une charge nouvelle, et donc en principe irrecevables, était assoupli devant le bureau de l’Assemblée, sur le fondement d’une convention parlementaire d’interprétation de la constitution. Cette convention a connu une éclipse lors de l’examen de ces propositions abrogatives. Ce billet tente de retracer les conditions dans lesquelles cette éclipse s’est produite, en vue de mieux comprendre la convention constitutionnelle elle-même.*
On November 8 2023, the Bureau of the National Assembly apparently put a definitive stop to attempts by opposition groups to pass a bill repealing the main provisions of the law on pensions of April 14, 2023. Since last spring, these efforts have seen the emergence of a dispute over the interpretation of the combined provisions of article 40 of the Constitution and article 89 of the National Assembly’s standing orders. Traditionally, control of the admissibility of bills creating a new burden on public finances, and therefore in principle inadmissible, was relaxed before the bureau of the Assembly, on the basis of a parliamentary convention interpreting the constitution. This convention was” eclipsed” during the preliminary parliamentary review of these repeal proposals. This blogpost attempts to retrace the conditions under which this “eclipse” occurred, with a view to better understanding the constitutional convention itself.
Par Denis Baranger, Professeur de droit public à l’Université Panthéon-Assas
Le 25 avril 2023, le groupe LIOT (Libertés, indépendants, outre-mer et territoires) a demandé que soit inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, au titre de sa « niche parlementaire », une proposition de loi[1] (ensuite : P.P.L.) visant à abroger la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) du 14 avril 2023, dite « loi retraites »[2]. La proposition de loi était brève. L’article 1er ayant pour effet d’abroger une mesure réalisant des économies budgétaires, l’article 2 de la même proposition de loi avait pour finalité de « gager » cette mesure, c’est-à-dire d’opérer une compensation de la dépense supplémentaire ainsi occasionnée. Ce gage était réalisé au moyen d’une majoration tout à fait classique de l’accise sur les tabacs. Dans une de ses versions, le texte comportait aussi un article visant à « organiser une conférence de financement du système de retraite avant le 31 décembre 2023 ».
La proposition de loi a été d’abord renvoyée à une délégation du bureau de l’Assemblée nationale, en application de l’article 89, 1 du règlement de l’Assemblée nationale (ensuite : RAN), en vue de vérifier sa recevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution[3]. Sollicitée par la majorité, la présidente de l’Assemblée nationale a refusé de revenir sur cette décision le 23 mai. La présidente Renaissance de la commission des affaires sociales, Fadila Khattabi, n’a pas hésité, par un courrier au demeurant fort courtois, à saisir le président LFI de la Commission des finances (au fondement de l’article 89, al. 4) pour l’interroger sur la recevabilité financière du texte. Le 30 mai, sans surprise, Eric Coquerel a jugé le texte recevable. La P.P.L. a ensuite été examinée par la Commission des affaires sociales. Le 31 mai, celle – ci, au terme d’une séance houleuse (5 heures et de nombreuses péripéties…), en a supprimé le 1er article, celui ayant un effet abrogatif. La finalité poursuivie par cette suppression semble avoir été tactique : contraindre LIOT à déposer un amendement rétablissant l’article 1er de sa proposition de loi lors de la séance du 8 juin [4]…ce que le député Charles de Courson se déclara déterminé à faire. Toujours le 31 mai, la Présidente de l’Assemblée nationale exprima un point de vue divergent de celui exprimé fin avril …par la Présidente de l’Assemblée nationale elle-même. Alors qu’en avril elle n’avait pas voulu revenir sur la décision du bureau, fin mai elle déclara qu’il ne devait « pas y avoir de débat sur cet article [ de rétablissement de la disposition d’abrogation de la loi retraites ] qui est clairement anticonstitutionnel (sic) »[5]. Avant l’examen du texte le 8 juin des amendements de rétablissement du texte initial ont été déposés par le groupe LIOT et les groupes de la NUPES. Ce sont ces amendements déposés en séance de rétablissement de l’article 1er de la P.P.L. LIOT que la présidente de l’Assemblée a déclarés irrecevables, sur le fondement de l’alinéa 3 de l’article 89 RAN. C’est en raison de cette décision que le groupe LIOT a retiré le texte de son ordre du jour.
1. Autocensure ou autogestion ?
L’article 40 de la Constitution est traditionnellement, et non sans raisons, rangé au nombre des mécanismes de parlementarisme rationalisé [6]. Un observateur avait pu faire remarquer que la particularité de cette irrecevabilité financière consiste dans le fait qu’elle confie « à des instances parlementaires un pouvoir d’autolimitation qui confine à l’autocensure »[7]. Cette autocensure a été en partie adoucie par l’émergence d’une interprétation plus souple de l’article 40, et, ensemble, de l’article 89 du règlement de l’Assemblée nationale (RAN). On était passé ainsi de l’autocensure pure et simple à une forme d’autogestion des organes parlementaires propre à redonner quelques marges de manœuvre aux députés. Cette convention interprétative peut se résumer en deux points.
1) D’une part, il était d’usage que l’irrecevabilité de l’article 40 ne fut pas opposée par le bureau (ou généralement par sa délégation) aux propositions de loi, tandis qu’une plus grande rigueur était appliquée aux amendements d’origine parlementaire. Cette pratique, qui est parfois qualifiée par les rapports officiels de « tolérance », revêt une portée limitée : elle ne purge pas la proposition de loi de son irrecevabilité. Elle en permet simplement le dépôt. Donc la souplesse ainsi concédée est contrebalancée du fait des dispositions de l’article 89, al. 4 RAN, qui organise ce qu’un rapport a qualifié de contrôle « incident et a posteriori » des propositions de loi.
2) D’autre part, il était également d’usage que les avis rendus par le président de la commission des finances en matière de recevabilité des amendements fussent « toujours suivis par le Président de l’Assemblée et par les présidents des commissions saisies au fond, bien qu’ils n’y soient pas tenus »[8]. Il est à noter que ces avis étaient rares : on relève un seul usage en 5 ans par le précédent président de la Commission des finances (Eric Woerth)…d’ailleurs effectué semble-t-il sur le fondement d’une autosaisine [9]. Cette convention est d’autant plus intéressante qu’elle semble aller au rebours de la jurisprudence constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel exige en effet que le contrôle des propositions de loi au titre de l’article 40 soit « systématique » et fasse, en cas de rejet, obstacle au dépôt[10]. La tolérance « en entrée » (devant le bureau, avant le dépôt) est donc compensée par les différentes cordes de rappel que sont les contrôles des autres organes ainsi que la formule « à tout moment » dans l’al. 4 de l’article 89 RAN[11].
Cette interprétation souple de l’article 40 était parfois qualifiée de « pratique » [12]. Eric Coquerel a parlé à son sujet de « jurisprudence » mais aussi d’une « convention parlementaire établie »[13]. Les deux formules semblent également admissibles. Les organes parlementaires rendent des décisions sur le fonctionnement interne de leur chambre, et il n’est pas interdit de parler à ce sujet de « jurisprudence ». Mais il semble tout aussi justifié de parler d’une convention de la constitution.
Cette convention avait une double raison d’être. a) La tolérance vis-à-vis des propositions de loi s’explique par le conflit possible entre le droit d’initiative législative reconnu aux parlementaires par la Constitution et l’effet de couperet qu’aurait sur ce droit une application stricte de l’article 40. Comme beaucoup l’ont remarqué, si on applique rigoureusement l’article 40, autant interdire purement et simplement les propositions de loi…On peut ajouter que cette pratique accommodante peut se comprendre comme une forme de considération envers l’opposition, une manière d’en respecter les droits ou du moins de ne pas en amenuiser par trop les facultés d’action…C’est d’ailleurs de cette façon que la Présidente de l’Assemblée nationale a, dans un premier temps, justifié son refus de revenir sur la décision de son bureau.
b) D’autre part, l’usage consistant à solliciter puis à suivre les avis rendus par le président de la commission des finances se comprend pour sa part par le fait que c’est devant cette commission que s’est élaborée la « jurisprudence » parlementaire. Il semble par ailleurs logique de spécialiser l’examen de ces irrecevabilités, la jurisprudence en question étant tout à la fois fort technique et en forte croissance quantitative en ce qui concerne le contrôle des amendements. On croit savoir par ailleurs qu’en pratique, l’exercice de ce contrôle posait rarement problème. La question de la distribution des rôles au titre de l’article 89, al. 4 RAN n’en soulevait guère plus. Si le président n’était pas disponible, on « allait chercher » le rapporteur général ou un autre membre du bureau de la commission pour que l’avis fut donné par lui. Tout cela se passait de manière apaisée et transpartisane, comme une bonne partie du travail parlementaire lorsqu’il se déroule hors la vue des médias…
2. Tolérance élargie ou tolérance zéro ?
Extension du domaine de la tolérance…
Si la délégation du bureau de l’Assemblée s’était, dans un premier temps, prononcée favorablement au dépôt de la proposition de loi, c’était donc au prisme d’une interprétation visant à permettre que les propositions de loi ne fussent pas écartées d’emblée par une décision d’irrecevabilité faisant échec à leur dépôt. En temps ordinaires, la majorité parlementaire peut ensuite facilement écarter le texte en commission ou en séance. Toutefois, les temps que nous vivons ne sont pas ordinaires, puisque le gouvernement ne jouit plus que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale. Dès lors, une « jurisprudence parlementaire » classique, c’est-à-dire une sorte de convention interprétative de la constitution, a été remise en question par les forces politiques. Les fronts se sont en quelque sorte renversés. Les conservateurs ont contesté la tradition. Les « insoumis » et leurs alliés s’en sont réclamés.
Toutefois, l’habileté de la position de M. Coquerel tient au fait que sa décision du 30 mai – considérant, sur le fondement du pouvoir que lui confère l’article 89, al. 4 du RAN, la proposition de loi comme recevable – n’était pas tout à fait « dans la ligne droite » (pour reprendre sa propre formule)[14] de la pratique passée. En effet, la tolérance généralement consentie par la délégation du bureau de l’Assemblée ne vaut qu’à cette seule étape de la procédure : celle conduisant à l’inscription à l’ordre du jour. Ultérieurement, et en particulier au stade du contrôle par le Président de la commission des finances, c’est la jurisprudence constitutionnelle, dans toute sa sévérité, qui l’emportait. Autrement dit, la proposition de loi aurait dû être déclarée irrecevable à ce stade. C’est d’autant plus vrai que la jurisprudence du Conseil constitutionnel prohibe toute aggravation de charge publique, « fut-elle compensée par la diminution d’une autre charge ou par une augmentation des ressources publiques »[15]. La jurisprudence des présidents de la Commission des finances semble être toujours allée dans ce sens. Pour se prononcer en sens contraire, M. Coquerel a fait valoir que le bureau avait par le passé admis les gages compensant des charges nouvelles. Cette position, que l’on peut tout à fait comprendre, avait toutefois pour effet d’étendre significativement la tolérance « à l’entrée » des propositions de loi génératrices de charges nouvelles en permettant à cette mansuétude d’être à nouveau manifestée par le Président de la Commission des finances sur le fondement de l’article 89, al. 4 du règlement de l’Assemblée. A notre sens, le président de la Commission des finances avait parfaitement la possibilité de faire ce qu’il a fait – car on ne peut et ne doit pas lui refuser un pouvoir autonome d’interprétation de la Constitution – mais il ne pouvait pas le faire en prétendant se réclamer de la pratique parlementaire passée.
… versus tolérance zéro
Le 8 juin, la Présidente Braun-Pivet a opéré une « rupture de convention », en choisissant de ne pas suivre l’avis du président de la commission des finances. Mais on peut tout aussi bien dire que ledit président de la Commission des finances avait de son côté rompu le consensus préexistant en déclarant recevable, sur le fondement de l’article 89, al. 4 RAN, une disposition créant une charge nouvelle (et que les amendements déclarés irrecevables par la présidente visaient à rétablir). La rupture du consensus est donc imputable tout à la fois à la majorité relative et à l’opposition.
La querelle de l’abrogation de la loi « retraites » ne s’est pas terminée avec ces événements de mai et juin 2023. En octobre dernier, le groupe LFI a déposé deux nouvelles propositions de loi visant à l’abrogation de cette loi [16]. Le 17 octobre 2023, le bureau de l’Assemblée s’est prononcé sur la recevabilité de ces P.P.L. par une décision fortement motivée. S’appuyant sur « de nombreuses décisions rendues sur le fondement des alinéas 2, 3 et 4 de l’article 89 du Règlement » il a déclaré ces deux P.P.L. irrecevables. Il a en particulier relevé que « la cohérence des décisions rendues en cette matière est nécessaire au bon fonctionnement de l’institution ». Il est à noter ici que le bureau a fait en quelque sorte le chemin inverse du président Coquerel. Là où celui-ci avait voulu prolonger la tolérance vis-à-vis des P.P.L. génératrices de charges nouvelles jusqu’au stade du contrôle par le président, le rapporteur général ou un membre du bureau de la Commission des finances (art. 89, al. 4 RAN), le bureau, s’appuyant sur les jurisprudences… d’autres organes que sa propre délégation (al. 2, 3 et 4 du même article) a décidé de passer, si l’on peut dire à une attitude de « tolérance zéro ».
Le groupe LFI ne se l’est pas tenu pour dit. En octobre dernier, il a trouvé le moyen de remettre le même ouvrage sur le métier en demandant l’inscription à l’ordre du jour… d’une proposition de loi que le groupe LIOT avait déposée le 25 avril 2023[17] et qui n’avait pas été inscrite, ledit groupe LIOT ayant préféré l’inscription d’une autre (la P.P.L. n°1164 dont il était question au début de ce billet). La décision du bureau qui s’est réuni le 8 novembre 2023 a été conforme à la doctrine de la « tolérance zéro » : il a, cette fois par une décision très brève, déclaré irrecevable la proposition de loi[18].
3. Temps calmes ou périodes de turbulence
Avec les événements qu’on vient de relater, on a donc assisté à la mise entre parenthèses d’une convention parlementaire d’interprétation de l’article 40 de la Constitution. Pourquoi cela s’est-il produit ? L’adoption de la proposition LIOT, le 8 juin, aurait provoqué, selon certains acteurs, un « tournant dans le quinquennat » voire une série de malheurs dignes des plaies d’Egypte : « remaniement, dissolution, référendum… »[19]. Pour ne pas en arriver là, la majorité relative se montra déterminée à recourir à des tactiques qui sont normalement le monopole de l’opposition. Par exemple, le groupe Renaissance semblait disposé à avoir recours à des techniques « d’obstruction » telles que le dépôt massif d’amendements ou la multiplication des prises de parole en séance afin de ralentir les débats. De son côté, le gouvernement aurait pu – cela était évoqué et craint par l’opposition – avoir recours au vote bloqué pour ne retenir et soumettre au vote du 8 juin que les amendements de son choix, afin de faire voter un texte privé de sa substance[20]. Tout conspire à faire penser que, si la mesure d’abrogation avait été mise au vote le 8 juin, Renaissance et ses alliés auraient été placés en minorité.
En ce qui concerne notre convention d’interprétation de l’article 40, son éclipse a coïncidé avec un moment d’hystérisation du combat parlementaire : la réforme des retraites au printemps 2023. Depuis, les choses semblent parfois être revenues à la normale. Ainsi, plusieurs propositions de loi ont été déposées les 12 et 13 septembre 2023. Elles ont été renvoyées à une commission saisie au fond, sans donc être frappées a priori d’irrecevabilité avant leur dépôt. On en est donc revenu, au moins dans ces hypothèses, à l’application de la convention parlementaire de tolérance pour les P.P.L. créatrices de charge.
Cette éclipse a par ailleurs correspondu à une configuration très spécifique de notre régime politique. La situation n’est finalement pas très éloignée de celle d’un gouvernement minoritaire ne persistant dans son être que grâce aux mécanismes du parlementarisme dit rationalisé. Avec l’éventuel retour d’une majorité absolue, rien ne justifierait la persistance de l’interprétation dérogatoire. On évoluerait donc vers un dispositif à géométrie variable : par temps calme – c’est-à-dire quand le gouvernement jouit d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale – application d’une convention de tolérance à l’entrée (seulement) pour les propositions de loi créatrices de charge. Lorsque les temps sont politiquement agités, par contre – c’est-à-dire lorsque le gouvernement n’est soutenu que par une majorité relative – éclipse de cette convention parlementaire et passage à une norme de « tolérance zéro » de la part du bureau pour les propositions (art. 89, al. 1er RAN) et de la présidente pour les amendements (art. 89, al. 3 RAN). Le gouvernement n’ayant pas renoncé à bâtir des majorités de circonstances, texte par texte, il sera peut-être tenté de laisser la tolérance perdurer… aussi longtemps du moins que la politique nationale n’aura pas replongé dans la zone des turbulences.
* Ce billet reprend le contenu d’une présentation orale faite à l’Université de Nice-Côte d’Azur. Je remercie le prof. Mathias Latina de m’avoir autorisé à en publier une version abrégée sur ce blog. Une version plus développée paraîtra prochainement dans la revue « Lex Société ».
[1] Proposition n°1164 (à ne pas confondre avec sa sœur presque jumelle, la proposition n°1165 dont il sera question plus tard).
[2] Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
[3]« Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».
[4] Il aurait alors été possible à la présidente de l’Assemblée nationale d’opposer l’irrecevabilité à cet amendement (art. 89, al. 2 RAN). Le Monde, 31 mai 2023, M. Darame et J. Lamothe.
[5] Le Monde du 31 mai.
[6] Cf le V° « article 40 » dans G. Conac et al., « La Constitution », p. 1009.
[7] Ibid p. 1009.
[8] A.N. fiche de synthèse n°38.
[9] A comparer avec les milliers d’amendements contrôlés chaque année par le même président de la Commission des finances et estimés à 20.000 par an : cf. p. 4 du rapport annuel pour 2022.
[10] Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 – Résolution tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale (cons. n° 38).
[11] « Les dispositions de l’article 40 de la Constitution peuvent être opposées à tout moment aux propositions de loi et aux amendements »
[12] Rapport 2022, p. 28.
[13] Dans son billet sur Facebook.
[14] Dans le billet publié sur sa page Facebook le 16 mai : « P.P.L. LIOT : laissons l’assemblée voter ».
[15] Décision n°85-203 DC du 28 décembre 1985, cons n°3.
[16] La P.P.L. déposée par Mme Panot visait à porter l’âge légal de départ à la retraite à 60 ans ; celle déposée par M. Bernalicis visait à abroger le report de l’âge légal de départ à la retraite à 64 ans.
[17] La proposition de loi n° 1165.
[18] Le relevé de conclusions énonce à son point n° 8 que « se fondant sur les articles 40 et 47-1 de la Constitution et se référant aux articles 14, 89 et 121-2 du Règlement de l’Assemblée nationale ainsi qu’à sa décision du 17 octobre 2023, le Bureau a constaté que la proposition de loi n° 1165 était irrecevable. »
[19] Dixit un « macroniste anonyme » cité par Le Monde, 23 mai 2023.
[20] LM, 25 mai 2023.
Crédit photo : Drutchy2017 / Wikicommons / CC BY-SA 4.0
