La fin du pouvoir discrétionnaire du Président en matière de nomination du Premier ministre

Par Olivier Beaud

Les résultats du second tour des élections législatives du 7 juillet 2024 ont créé une situation totalement inédite sous la Ve République qui conduit inévitablement à des divergences d’interprétation de la constitution, notamment en ce qui concerne la question aujourd’hui brûlante de la nomination du nouveau Premier Ministre. Ces divergences sont d’autant plus compréhensibles que le texte de la constitution censé régir la nomination d’un nouveau chef de gouvernement (art 8C alinéa 1) est d’un redoutable laconisme : « Le président de la République nomme le premier ministre. »[1]

Le caractère inédit de l’actuelle situation[2] tient au fait que le président de la République réélu en mai 2022 se retrouve, après la dissolution qu’il a lui-même provoqué le 9 juin 2024, face à une Assemblée nationale fractionnée ou divisée en trois blocs, dont l’un a été exclu par ce qu’on appelle le front républicain constitué, sinon improvisé, entre les deux tours des législatives. Aucun parti ou aucune coalition de parti n’a obtenu de majorité absolue ;  le Nouveau Front populaire – alliance composite de trois groupes (LFI, PS et écologistes) devance avec 193 élus, le camp présidentiel – lui aussi composite — (161 sièges) qui lui-même devance le Rassemblement national (126 sièges). Jean-Marie Denquin a parfaitement résumé la situation en observant que « le Président a donc perdu, mais il n’en résulte pas que quelqu’un ait gagné. »[3]. Il s’agit d’examiner ici comment cette nouvelle situation politique rétroagit sur l’interprétation de la constitution relativement à la formation du gouvernement, c’est-à-dire essentiellement la désignation du Premier Ministre.

I – Un Président ayant perdu son pouvoir discrétionnaire de désignation du Premier Ministre voit son rôle réduit à celui de « médiateur »

Il découle des chiffres électoraux précités une certitude : le président de la République est désormais confronté à une situation de « cohabitation » puisqu’il a clairement perdu la majorité à l’Assemblée nationale, son parti étant arrivé deuxième et disposant seulement d’un peu moins d’un tiers de sièges de celle-ci. Mais cette cohabitation, au sens faible du terme, est différente des trois précédentes (1986, 1993 et 1997) dans la mesure où il n’y a pas à sa tête un parti (ou une coalition de partis) majoritaire[4] . Une telle absence de majorité absolue dément la thèse fort répandue à gauche selon laquelle M. Macron aurait l’obligation constitutionnelle de nommer un premier ministre issu du Nouveau Front Populaire. La situation actuelle peut se résumer d’un seul trait : « le fait majoritaire a, du moins pour l’instant, vécu. »[5]

Il ne s’ensuit pas pour autant que le président de la République retrouverait, pour nommer le Premier Ministre, le pouvoir discrétionnaire qu’il possédait antérieurement et en vertu duquel il jouissait au nom de sa  faculté de le « nommer » (art. 8) d’une libre faculté de le choisir, de le désigner. Pourtant, certaines personnalités politiques prétendent le contraire. Ainsi, François Bayrou considère que le choix du Premier Ministre serait encore une « prérogative présidentielle »[6]. Pourtant aussi, certains juristes (constitutionnalistes) estiment que « là enfin,  le président nomme la personnalité de son choix » et « pourrait même nommer Didier Deschamps, s’il le voulait », mais une telle hypothèse est démentie par le fait que le chef de l’Etat doit « bien sûr prendre la configuration politique en compte. »[8] Celle-ci, comme on le sait désormais, limite grandement son pouvoir de désignation car il doit tenir compte de la nouvelle composition de l’Assemblée.

En réalité, la nouvelle donne politique, cette cohabitation si particulière, a fait perdre au chef de l’Etat un tel pouvoir discrétionnaire de nomination car les élections de juillet 2024 ont fait basculer le régime d’un régime présidentialiste[9] à un régime parlementaire[10]. Dès lors, il doit se plier aux règles qui sont, en général, valables pour tout régime parlementaire. Un tel changement a bien pour origine une élection dont la signification ne doit pas être négligée, et c’est le point fort de l’argumentation de la gauche et du NFP : le président a perdu les élections, et comme nous sommes en démocratie, les élections les plus récentes (législatives) prévalent sur les élections plus anciennes (présidentielle et législatives de 2023). L’actuel président ne peut même plus invoquer la thèse gaullienne selon laquelle l’élection présidentielle – élection nationale – serait plus légitime que les élections législatives, que le fondateur de la Ve percevait comme de simples « compétitions locales », ce qui était un des fondements les plus forts du présidentialisme de la Ve. Il le peut d’autant moins d’ailleurs qu’en raison de la dissolution, ces élections législatives ont une dimension nécessairement nationale. Du point de vue démocratique, le président Macron n’est plus légitime pour choisir qui il veut comme Premier ministre. Il doit s’en remettre aux partis politiques, ce qui est un brin paradoxal quand on songe aux origines de la Ve République.

Cependant, ici aussi, les choses se compliquent car, quoi qu’on en ait dit, la Ve République n’a jamais été fondée sur « une philosophie parlementaire »[12], même si sa Constitution a établi un régime parlementaire dont on doit souligner le caractère un peu bancal. Juridiquement parlant, il s’agit d’un régime parlementaire parce que le gouvernement est responsable devant le Parlement, devant l’Assemblée nationale, comme il résulte notamment des articles 49 et 50 de la constitution. Mais c’est un régime parlementaire bancal car le Général de Gaulle était hostile aux partis politiques et au « régime des partis », ce qui l’a conduit à introduire au moins deux types de dispositions qui sont contraires à l’esprit de tout véritable régime parlementaire. Le premier concerne la désignation du Premier Ministre et du gouvernement. Le Général de Gaulle a tout fait pour que ce gouvernement procède de la volonté du chef de l’Etat et non pas du Parlement. Il avait déjà annoncé cela dans son fameux discours de Bayeux de 1946. C’est pour cette raison qu’il a veillé à ce que le pouvoir de nommer le Premier Ministre (art 8 al. 1^er) soit un pouvoir propre, dispensé de tout contreseing et à ce que le vote de l’Assemblée n’ait pas un pouvoir d’investiture du gouvernement, l’article 49 al.1^er ayant été systématiquement interprété comme n’imposant pas une obligation pour le Premier Ministre de poser la question de confiance.

Par ailleurs, l’hostilité du Général de Gaulle au régime parlementaire s’est illustrée par sa volonté affichée d’imposer l’article 23 fixant l’incompatibilité entre le statut de parlementaire et celui de ministre que l’on a prétendu interpréter comme étant conforme à une conception française de la séparation des pouvoirs. Une telle incompatibilité a indéniablement fragilisé le statut du Parlement et témoigne clairement de la volonté de rendre l’Exécutif supérieur à celui-ci.

Quoi qu’il en soit, une chose est sûre : le chef de l’Etat a perdu le pouvoir de désigner qui il veut comme Premier ministre. Il devra désigner celui qui s’avèrera capable de gouverner en s’appuyant sur une majorité à l’Assemblée. Comme il n’y a pas de majorité absolue détenue par quiconque, la seule solution a priori envisageable sera, comme cela se fait à l’étranger, de former un gouvernement de coalition. La coalition ne pourra advenir cependant que si les partis politiques eux-mêmes parviennent à un accord. Ainsi, ceux-ci sont redevenus, en raison de la configuration de l’Assemblée nationale, les acteurs déterminants comme dans tout régime parlementaire, ce qui est pourtant étonnant en raison de leur affaiblissement manifeste et de leur place qui n’est plus structurante dans la vie politique actuelle.

Les leçons du comparatisme : le parlementarisme français de la Ve reste atypique

En ce qui concerne la formation du gouvernement, la situation française se singularise par rapport à l’étranger alors même que la Ve République peut être considérée comme étant formellement un régime parlementaire. Les exemples de l’Allemagne et de l’Espagne sont particulièrement éclairants pour comprendre comment se déroule la formation d’un gouvernement de coalition dans un régime vraiment parlementaire. La constitution de chacun des deux pays partage avec l’autre le fait de prévoir pour la désignation du Premier Ministre son élection par la Chambre populaire. En Allemagne, l’article 63 de la Loi fondamentale prescrit que « le Chancelier fédéral est élu sans débat par le Bundestag sur proposition du Président fédéral. » Il lui faut pour cela obtenir « les voix de la majorité des membres du Bundestag. » (al.2). Sans détailler le processus (plus compliqué en réalité), il convient de retenir que la conséquence d’une telle élection du Chancelier tient à ce que le gouvernement ne peut exister avant l’approbation parlementaire, ce qui est une différence majeure avec le cas français. La désignation du Chancelier procède bien du Bundestag et le Président de la RFA n’a qu’un rôle purement formel de proposition et de nomination.

Le cas espagnol est largement similaire, à cette différence près cependant que le chef de l’Etat est le Roi qui organise la consultation des « représentants désignés par les groupes politiques dotés d’une représentation parlementaire » (art. 69 al.1), à la suite de laquelle il propose « par l’intermédiaire du président du Congrès, (…) un candidat à la présidence du gouvernement. » (art 69 al.1). La phase décisive est celle qui suit, consistant dans l’investiture du candidat pressenti par la chambre populaire, les Cortes. Lors du premier vote, celui-ci doit obtenir la majorité absolue, mais en cas d’échec, il peut se contenter d’une majorité relative des voix pour être considéré comme le premier ministre du gouvernement.

Il ressort de cette brève étude étrangère qu’en matière de formation du gouvernement, le premier mot et le dernier mot, en quelque sorte, reviennent à l’Assemblée, à la chambre populaire du Parlement. Le président fédéral en Allemagne ou le Roi en Espagne « nomme » le Premier ministre seulement après son investiture par l’assemblée. Or, en France, le président de la République doit le nommer avant qu’il ne se présente devant l’Assemblée nationale. On a vu plus haut que c’était une sorte d’axiome de la pensée constitutionnelle gaullienne. La différence est capitale pour comprendre le fossé qui sépare le parlementarisme « à la française » du parlementarisme classique. Une telle différence n’est pas minime dans ses conséquences car la nomination en France du Premier Ministre, nécessairement antérieure à une éventuelle confiance (ou défiance) de la part de l’Assemble nationale fait que, une fois nommé, le Premier Ministre le restera, quoique démissionnaire (comme ses ministres) si une majorité à l’Assemblée nationale décidait après coup si l’on peut dire soit de lui refuser la confiance (art. 49 al.1), soit de le renverser (motion de censure, art. 49 al.32).

Analyse du cas concret : le refus présidentiel de nommer Mme Castets

Les élections législatives de juin et juillet 2024 ont donné naissance à une « cohabitation » que l’on peut appeler « atypique » à moins encore de lui donner un autre nom pour souligner sa singularité. Elle entérine l’échec démocratique du président de la République qui ne peut plus se comporter comme le chef d’une république présidentialiste. Par voie de conséquence, il perd son pouvoir de désigner de façon discrétionnaire le nouveau Premier Ministre[13].

Son rôle devient alors en la matière celui d’un facilitateur, ou plutôt d’un médiateur qui organise la « consultation », pour reprendre l’expression figurant dans la Constitution espagnole du chef de l’Etat, des partis. En raison du laconisme de l’article 8, il doit accomplir cette fonction qui entre dans le cadre de l’article 5 de la Constitution (il est notamment gardien de la constitution). Cela suppose de sa part, qu’il ne tergiverse pas trop longtemps[14] car c’est lui qui, par la dissolution prononcée unilatéralement et sans véritable consultation des autorités prévues par la Constitution, a provoqué la situation actuelle. Cela implique, aussi, de sa part de ne plus se comporter dans cette fonction arbitrale ou médiatrice comme s’il était le chef du parti présidentiel car, sinon, il serait juge et partie et ne pourrait pas jouer un tel rôle.

Le président de la République a-t-il outrepassé ce rôle-là en refusant le 26 août au soir de de nommer Mme Castets, candidate désignée par le NFP pour devenir Premier Ministre ?

Dans le communiqué officiel publié sur le site de l’Elysée, il est indiqué que « le Président de la République a constaté qu’un gouvernement sur la base du seul programme et des seuls partis proposés par l’alliance regroupant le plus de députés, le Nouveau Front Populaire, serait immédiatement censuré par l’ensemble des autres groupes représentés à l’Assemblée nationale. »[15] C’est sur le fondement de ce constat que le président de la République a écarté cette candidature, mais ce n’est pas sa décision à proprement parler mais plutôt celle des autres partis qui ont déclaré par anticipation qu’ils ne voulaient pas d’un tel gouvernement. Le président est ici une sorte de greffier ou d’huissier qui notifie aux citoyens (d’où le communiqué de l’Elysée) la décision prise par les autres partis de s’opposer à la nomination de Mme Castets comme Premier ministre.   

A ce propos, il convient de rappeler ici une nouvelle fois qu’une telle décision de rejet ou de refus n’est pas antidémocratique pour la seule et bonne raison que le NFP n’a pas « gagné » les élections législatives de juillet 2024. On doit ici encore signaler que les exemples sont nombreux, à l’étranger, de partis qui, arrivés en tête des élections législatives et qui n’ont pourtant pas vu leur chef accéder à la fonction de chef du gouvernement en raison de leur absence de majorité absolue auxdites élections[16] ? Faire croire aux citoyens qu’il s’agit d’une négation de la démocratie, c’est faire preuve d’inculture constitutionnelle ou simplement de mauvaise foi.

Toutefois, ce communiqué présidentiel n’est pas sans poser quelques problèmes au constitutionnaliste. La principale tient à la justification avancée selon laquelle le président de la République devrait refuser cette nomination parce qu’il serait le gardien de la « stabilité institutionnelle ». En réalité, cette dernière notion n’a aucun sens dans un régime redevenu parlementaire qui est un régime dans lequel le gouvernement est structurellement à la merci d’une décision de la Chambre lui retirant la confiance précédemment accordée. Si le président de la République est bien le gardien de la constitution (art. 5), il doit en conséquence tout faire pour qu’un gouvernement advienne sans pour autant invoquer une quelconque « stabilité institutionnelle ».

De ce point de vue, si l’on admet cette idée de fonction de médiation qui désormais incombe au chef de l’Etat pour nommer le Premier Ministre, il serait bien plus judicieux qu’il fasse en sorte à l’avenir d’obtenir du candidat pressenti qu’il s’engage à demander la confiance à l’Assemblée nationale, ce qui aurait pour effet de réactiver la fonction latente, de l’article 49 alinéa 1[17] non exploitée en raison de la tournure présidentialiste du régime. Il est très curieux qu’on parle seulement de motion de censure alors que l’engagement de confiance est plus facile à obtenir d’ailleurs selon les exigences constitutionnelles, prévues par l’article 49 al.1. Mais surtout, ce recours à la question de confiance permettrait de restaurer le lien à la base de la communauté politique, et de faire fonctionner les institutions.  Une telle idée correspond peu ou prou à la proposition récente d’un député socialiste selon laquelle les partis concluent un « accord de non-censure »[18].

Il existe donc des solutions à imaginer et à creuser que l’on pourrait imposer au président de la République qui, dans les circonstances actuelles, ne peut et ne doit pas se comporter comme s’il était l’arbitre au sens du capitaine qui tranche et décide de tout, voulant récupérer un pouvoir qu’il a pourtant perdu dans les urnes en juillet dernier.

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Tentons de résumer notre propos pour tenter d’éclairer le débat constitutionnel en essayant de cerner les points relativement certains et les zones d’incertitude.

Il nous apparaît que, dans les circonstances actuelles, le pouvoir de désignation du futur chef du gouvernement échappe au chef de l’Etat alors qu’il incombe désormais aux dirigeants des partis politiques ayant contracté une alliance électorale au second tour pour empêcher la victoire du Rassemblement national. Ce sont eux qui devraient, logiquement, former une coalition pour gouverner le pays et s’accorder pour désigner un Premier Ministre que le président de la République se bornerait à « nommer. » Il est paradoxal de ce point de vue de constater que la constitution de la Ve République doit désormais être interprétée selon les canons d’un régime parlementaire de sorte que l’on voit ressurgir les tractations entre partis antérieures à la formation d’un gouvernement, ce qui rappelle par maints aspects les us et coutumes parlementaires de la défunte IVe République.

Pourtant, rien ne garantit qu’un tel schéma puisse fonctionner correctement. En effet, il est évident aux yeux de beaucoup que les dirigeants politiques actuels ne sont pas accoutumés à jouer un tel rôle, qu’ils n’ont pas d’ailleurs l’esprit de compromis nécessaire pour l’accomplir, et surtout qu’ils pensent tous à la future élection présidentielle de sorte que personne n’a vraiment envie de gouverner pour conserver toutes ses chances pour celle-ci. Ainsi, même dans cette période parlementaire du régime de la Ve, le mode d’élection du chef de l’Etat introduit en 1962 est une sorte d’épée de Damoclès qui plane sur les acteurs, les paralysant, et interdisant le bon fonctionnement d’un régime supposé redevenir parlementaire [19]. Il n’est donc pas improbable que la seule voie restant à la disposition du président de la République sera celle d’un gouvernement « technicien » pour tenter au moins d’arracher le vote d’un budget.

Rien de bien enthousiasmant, certes, mais est-ce bien raisonnable d’invoquer de façon incantatoire une prétendue violation de la Constitution pour qualifier le retard apporté à la nomination d’un chef de gouvernement ? Les juristes, conscients des difficultés de l’interprétation constitutionnelle, se garderont bien de le faire, laissant une telle outrance de langage aux politiciens qui instrumentalisent le droit en fonction de leurs visées politiques.

[1] La seule chose certaine est que ce pouvoir est un « pouvoir propre », dispensé de contreseing (art. 19C).

[2] Relevé par maints auteurs, notamment par Pierre Avril qui parle d’une « situation aussi confuse qu’inédite » Le Président manque aux devoirs de sa charge, in Blog de Jus Politicum du 15 juillet 2024. [https://blog.juspoliticum.com/2024/07/15/le-president-manque-aux-devoirs-de-sa-charge-par-pierre-avril/]

[3] Jean-Marie Denquin, « République présidentielle, cohabitation, et république parlementaire » , Blog de Jus Politicum, 24 juillet 2024 [https://blog.juspoliticum.com/2024/07/24/republique-presidentielle-cohabitation-republique-parlementaire-par-jean-marie-denquin/]

[4] C’est d’ailleurs pourquoi Jean-Marie Denquin estime que « La prépondérance présidentielle et la cohabitation sont également impossibles. » Ibid.

[5] JM. Denquin, op. cit.

[6] Cité dans l’article suivant : Macron cherche le casting sans Castets », La Tribune du dimanche, 25 août 2024

[7] Comme le soutient Julien Jeanneney en considérant que le Parlement n’a qu’un contrôle a posteriori sur la nomination du Premier Ministre, « , Macron doit choisir sans délai un nouveau premier ministre », Le Monde du 27 juillet 2024.

[8] Philippe Blachèr, entretien intitulé « Destitution. « C’est voué à l’échec », Le Parisien Aujourd’hui en France 19 août 2024

[9] Même si à maints égard, la période 2022- 2024 ressemblait fort à un présidentialisme minotaire puisque le chef de l’Etat n’avait pas de majorité présidentielle absolue à sa disposition.

[10] Voir sur ce point l’article précité de Jean-Marie Denquin, « République présidentielle, cohabitation, et république parlementaire ».

[11] Voir sur ce point, P. Avril,, « Aux sources du présidentialisme de la Ve République », in Mélanges offerts à Philippe Lauvaux, Presses Panthéon-Assas, 2020, pp .69-70.

[12] Voir le propos de D. Rousseau dans l’article précité : « L’esprit et la lettre de la Constitution de la Ve République relèvent de la philosophie parlementaire et la pratique actuelle, loin de l’ignorer, s’y rattache. »

[13] De ce point de vue, nous ne partageons pas l’opinion de Pierre Avril (art. préc.) selon laquelle  « en transférant aux partis la prérogative de déterminer les contours d’une possible majorité et les personnalités susceptibles de devenir Premier ministre », le président se déroberait « aux devoirs de sa charge ».  L’échec de son parti aux élections législatives est aussi son échec, et le place nécessairement dans une position différente puisque la République n’est plus présidentialiste (Voir Supra, I). 

[14] Ce que souligne à juste titre Julien Jeanneney dans son article précité.

[15] Communiqué suite aux consultations avec les responsables des partis et les Présidents des deux chambres des 23 et 26 août 2024, [https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2024/08/26/communique-suite-aux-consultations-avec-les-responsables-des-partis-et-les-presidents-des-deux-chambres-des-23-et-26-aout-2024].

[16] Nous avons cité les exemples (allemand et espagnol) en ce sens dans notre article avec D. Baranger, B. Daugeron et J.-M. Denquin, « La classe politique et les médias vont devoir apprendre ce qu’est un véritable régime parlementaire » Le Monde du 9 juillet 2024.

[17] Le premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.

[18] Philippe Brun, « Un accord de non-censure serait la seule issue pour sortir de la crise politique » Le Monde du 26 août 2024.

[19] C’est en tout cas la lecture que nous faisons de la fort intéressante tribune de P. Brunet A. Le Pillouer M. Troper « Le parlementarisme authentique suppose de rompre avec la confusion des rôles », Le Monde du 22 juin 2024.

Crédit photo : Julien Chatelain, Matignon côté Jardin / CC 0