« Golden Passports : la Cour de justice ferme le marché de la citoyenneté » Par Jules Lepoutre
La Cour de justice de l’Union européenne condamne Malte pour son programme de « golden passports », affirmant que la citoyenneté européenne ne peut être obtenue via une simple transaction commerciale. La Cour souligne que la nationalité doit reposer sur un rapport particulier de solidarité et de loyauté entre États membres et nationaux. Cette décision étend la supervision européenne à l’égard des législations régissant l’octroi de la nationalité et pose des questions cruciales sur ses conséquences futures pour Malte et les autres États membres.
The Court of Justice of the European Union condemns Malta for its “golden passports” scheme, affirming that European citizenship cannot be acquired merely through a commercial transaction. The Court emphasizes that nationality must be based on a special relationship of solidarity and good faith between Member States and their nationals. This decision extends European supervision to nationality granting legislation and raises critical questions regarding its future implications for Malta and other Member States.
Par Jules Lepoutre, Professeur de droit public à Université Côte d’Azur, Directeur du Laboratoire de droit international et européen (UPR n° 7414)[1]
Il y a trente ans, Stephan Hall avait vu juste. Dans son livre, Nationality, Migration Rights and Citizenship of the Union, tiré d’une thèse de doctorat réalisée à Oxford et publié en 1995, plutôt oubliée des études européennes, l’auteur avait brillamment prédit le changement profond que l’adoption de la citoyenneté de l’Union par le traité de Maastricht devait créer à l’égard des nationalités des États membres. Il aperçoit dès cette époque – quoi qu’un peu (trop) tôt – la possibilité « d’un pouvoir de supervision sur la manière dont les États membres exercent leur pouvoir discrétionnaire [en matière de nationalité] »[2], qui tient d’une part dans l’encadrement par les droits fondamentaux des mesures de perte de la nationalité et, d’autre part, dans l’encadrement par le principe de coopération loyale des mesures d’octroi de la nationalité. Par l’arrêt en constatation de manquement rendu par la grande chambre le 29 avril 2025, la Cour de justice vient consolider ce pouvoir de supervision des institutions européennes dans les exactes dimensions que Hall avait identifiées.
Clôture des ventes. La Cour de justice vient en effet de condamner pour manquement la République maltaise pour violation combinée des article 20 TFUE et 4, § 3 TUE dans le cadre de l’examen de son programme de vente de la nationalité – les fameux golden passports. C’est une surprise. La grande chambre de la Cour s’écarte des conclusions de son avocat général qui considérait en octobre dernier que ce programme de commercialisation de la nationalité n’était pas prohibé par le droit de l’Union européenne. L’affaire est retentissante. En reconnaissant que le droit de l’Union européenne ne permet pas la « commercialisation de l’octroi de la nationalité », la Cour referme une séquence ouverte en 2014 à l’égard de Malte, qui a animé les institutions européennes comme la doctrine intéressée par les questions de citoyenneté de l’Union. Malte était en effet depuis longtemps dans le « viseur » de la Commission européenne comme du Parlement européen, et la Commission avait mis à exécution ses menaces d’une action en manquement en 2023, face aux refus répétés de Malte de mettre fin à son programme de vente, se retranchant derrière ce qu’elle considérait comme relevant de sa stricte souveraineté[3].
La grande chambre statue ainsi pour la première fois en manquement à l’égard d’une législation relative à l’acquisition de la nationalité, reconnaissant sa contrariété aux dispositions relatives à la citoyenneté de l’Union (art. 20 TFUE) et au principe de coopération loyale (art. 4, § 3 TUE). Le contrôle de la Cour progresse pour désormais intégrer formellement les mesures d’octroi de nationalité et leur confrontation au principe de coopération loyale (I). La commercialisation de la nationalité est alors réputée contraire au droit de l’Union européenne (II). Les conséquences de l’arrêt sont encore obscures en ce qui concerne Malte, et surtout symboliques pour la construction politique de l’Union (III).
I. Une extension sans révolution de la supervision européenne
Quel est l’apport de cet arrêt sur le plan de ce que Hall nomme cette « supervision européenne » ? Force est de constater d’abord que la grande chambre inscrit son contrôle dans le sillon déjà tracé par de nombreux arrêts. L’arrêt Micheletti de 1992, rappelé dans le présent arrêt (§ 81), indiquait déjà que « [l]a définition des conditions d’acquisition et de perte de la nationalité relève, conformément au droit international, de la compétence de chaque État membre, compétence qui doit être exercée dans le respect du droit communautaire ». La nationalité a beau être une compétence retenue des États membres, celle-ci doit s’exercer dans le respect du principe de primauté du droit de l’Union. Face à Malte qui argumentait que l’examen des conditions d’octroi de la nationalité ne relevait d’aucune forme de contrainte en droit de l’Union européenne, sauf peut-être en cas de grave violation, la grande chambre réitère en substance le principe déjà fixé : c’est le « cadre constitutionnel de l’Union » et la « primauté » de son droit qui s’opposent à toute « exception à l’obligation de respecter le droit de l’Union », y compris « pour ce qui concerne l’octroi de la nationalité d’un État membre » (§ 83).
La nationalité n’est donc pas hors du champ de l’ordre juridique de l’Union européenne, comme le montrent les nombreux arrêts qui se sont penchés sur les mesures individuelles de perte ou de refus d’octroi de la nationalité depuis plus d’une décennie (§§ 79-83). La Cour rappelle aussi l’importance de la citoyenneté de l’Union. Elle détaille en effet longuement les droits attachés à la citoyenneté de l’Union (§§ 84-92) que sont la libre circulation, les droits politiques et la participation à la démocratie représentative et le droit à la protection consulaire et diplomatique. Autant d’éléments qui concourent à faire de la citoyenneté de l’Union « le statut fondamental des ressortissants des États membres » (§ 92) – et non plus un statut ayant « vocation »[4] à le devenir. De l’ensemble, la Cour déduit ainsi que la citoyenneté est « une des concrétisations majeures de la solidarité qui est au fondement même du processus d’intégration » (§ 93).
L’apport de l’arrêt tient dans la confrontation de la citoyenneté de l’Union (art. 20 TFUE) non pas aux droits fondamentaux garantis par la Charte mais directement au principe de coopération loyale prévu par l’article 4, § 3 du TUE. La Cour précise ce qu’il faut déduire de cette combinaison jusqu’alors inédite : « La citoyenneté de l’Union repose en effet sur les valeurs communes que contient l’article 2 TUE et sur la confiance mutuelle que s’accordent les États membres quant au fait qu’aucun de ceux-ci n’exerce cette compétence d’une manière qui serait incompatible, de façon manifeste, avec la nature même de la citoyenneté de l’Union » (§ 95). La grande chambre considère dès lors que « le lien de nationalité d’un État membre réside dans le rapport particulier de solidarité et de loyauté entre cet État et ses ressortissants ainsi que la réciprocité de droits et de devoirs » (§ 96), et que ce même rapport « constitue également le fondement des droits et obligations que les traités réservent aux citoyens de l’Union » (§ 97). C’est une définition substantielle de la nationalité et de la citoyenneté, dont les formules sont issues d’une pluralité de sources : l’arrêt Rottmann, la jurisprudence des années 1980 relative à la libre circulation des travailleurs, mais aussi l’arrêt Nottebohm de la Cour internationale de Justice.
Dès lors, le droit de l’Union européenne impose aux États membres qu’ils prennent en compte ce « rapport particulier de solidarité et de loyauté » dans le cadre de la « large marge d’appréciation [dont ils disposent] dans le choix des critères à appliquer [en droit de la nationalité] » (§ 98). Ce que signifie fondamentalement cette jonction de la citoyenneté de l’Union, de la nationalité des États membres et de la coopération loyale est que la nationalité, en ce qu’elle donne accès à la citoyenneté de l’Union, ne saurait être une coquille vide placée librement entre les mains des États membres. La nationalité, comme la citoyenneté de l’Union, matérialisent en droit un rapport éminemment factuel nourri de solidarité et de loyauté, et les États membres octroyant autant le statut de national que de citoyen ne peuvent faire fi de cette exigence, sauf à agir de manière déloyale en rompant la confiance qu’ils se doivent à chacun (dimension horizontale) et à porter atteinte aux objectifs de l’Union (dimension verticale). Et ce rapport de loyauté et de solidarité est justement absent lorsque la nationalité est octroyée sur une base exclusivement commerciale.
II. La prohibition d’une transaction exclusivement commerciale de la nationalité
Les États membres doivent donc reconnaître ce rapport particulier de loyauté et de solidarité, de droits et de devoirs réciproques, avec leurs ressortissants, lorsqu’ils octroient leur nationalité, sauf à méconnaître la confiance mutuelle sur laquelle repose la citoyenneté de l’Union, telle que définie sur le fondement combiné des articles 20 TFUE et 4, § 3 TUE. Sur ce fondement, la grande chambre considère que Malte a « manifestement » manqué à ses obligations en mettant en œuvre un « programme de naturalisation reposant sur une procédure transactionnelle », où « la nationalité dudit État membre, et, partant, la qualité de citoyen de l’Union, est pour l’essentiel accordée en échange de paiements ou d’investissements prédéterminés » (§ 99).
En quoi tient cette violation ? D’abord dans l’atteinte portée à la « conception de ce statut fondamental telle qu’elle découle des traités » (§ 100) : une transaction commerciale fait fi du rapport particulier de solidarité et de loyauté qui unit l’Union à ses citoyens et porte ainsi atteinte aux valeurs et objectifs de l’Union qui donnent à la citoyenneté une dimension strictement politique et fondamentale. Ensuite dans l’atteinte portée à la « confiance mutuelle » (§ 101) que se doivent les États, tenus en vertu de la jurisprudence Micheletti de reconnaître mutuellement leurs nationalités : le rapport de solidarité et de loyauté que la Cour considère comme étant au cœur de la nationalité forme la « prémisse » (§ 101) de la reconnaissance mutuelle des nationalités au sein de l’Union ; délivrer un statut qui ne repose pas sur cette prémisse empêche l’établissement de la confiance entre États membres.
Qu’est ce qui caractérise, dès lors, le fait qu’une transaction commerciale de la nationalité ne matérialise pas un rapport particulier de loyauté et de solidarité, ainsi qu’une réciprocité de droits et devoirs ? La Cour relève d’abord la « place décisive » des « paiements et investissements » attendus par la République de Malte dans le cadre de son programme d’accès à la nationalité, ce qui caractérise une « commercialisation […] au terme d’une procédure transactionnelle » (§ 103). Les sommes attendues des candidats à ce programme sont en effet supérieures à 600 000 euros, et la Cour relève d’ailleurs à la fin de son arrêt la promotion commerciale réalisée par les « agents agréés » de ces dispositifs (§ 119).
La grande chambre reconnaît toutefois qu’une telle « qualification » commerciale est « susceptible d’être remise en cause par les autres conditions » (§ 104) prévues par le dispositif législatif. La Cour examine ainsi longuement (§§ 105-111) l’exigence ou non « résidence effective » (§ 106 et § 108) préalable au prononcé de la naturalisation. Or, si le programme maltais exige bien une résidence « légale » sur le sol national, cette exigence n’implique pas de présence physique sur le territoire, sauf à quelques rares occasions (collecte des données biométriques et prestation de serment). Dès lors, cette « présence très limitée sur le territoire maltais » montre que « la résidence effective » n’est pas considérée par Malte « comme constituant un critère essentiel » de son mécanisme de naturalisation par l’investissement (§ 108) – ce qui est d’autant plus clair lorsque la grande chambre compare ce mécanisme avec la naturalisation maltaise ordinaire qui requiert une résidence physique et prolongée (§ 110-111).
Malte fait en outre valoir de manière intéressante que l’investissement n’est pas seulement un élément transactionnel et commercial, mais bel et bien un « facteur de rattachement » des demandeurs dans « l’économie locale » et le « tissu social » maltais (§ 115). C’est la défense d’un ius pecuniae comme facteur légitime d’appartenance à une communauté nationale, aux côtés du ius soli, ius sanguinis, ius domicilii, etc. La grande chambre rejette l’argument. Le mécanisme maltais ne prévoit aucun « examen spécifique et concret » de « la réalité et l’intensité des liens de rattachement » matérialisés par l’investissement (§ 116). Autrement dit, la Cour de justice considère qu’une transaction générale avec le gouvernement ne matérialise pas un « lien » apte à générer ce rapport de « solidarité et de loyauté » entre l’individu et l’État.
Rien ne remet donc en cause le caractère central et même exclusif de la transaction dans l’octroi de la nationalité maltaise. Ce mécanisme, incapable de révéler un « rapport particulier de loyauté et de solidarité » entre Malte et son ressortissant, en particulier en raison de l’absence de toute exigence de résidence, viole les dispositions combinées régissant la citoyenneté de l’Union (art. 20 TFUE) et le principe de coopération loyale (art. 4, § 3 TUE), par l’atteinte portée au statut de citoyen de l’Union et à la confiance mutuelle entre États membres.
III. Les conséquences de l’arrêt : Malte, États membres, Union européenne
Concernant Malte, les effets de l’arrêt sont importants. La grande chambre met un terme à un marché qui avait jusqu’alors rapporté la somme considérable d’1,4 milliard d’euros à l’économie maltaise. Surtout, l’arrêt pourrait bien avoir un effet rétroactif. De jurisprudence constante, la limitation des effets dans le temps des arrêts rendus en manquement ne peut être retenue que de manière « exceptionnelle ». Autrement dit, le principe est que l’arrêt rendu par la Cour produit un effet rétroactif (ex tunc) à l’égard de toutes les situations passées en violation des obligations européennes, et pas seulement limité aux effets futurs via un simple effet abrogatif (ex nunc). Au surplus, Malte n’a fait aucune demande de limitation des effets dans le temps de l’arrêt, refusant sans doute d’envisager une condamnation. Or, comme l’a déjà signalé la Cour dans un arrêt sur renvoi concernant à l’époque le Royaume-Uni, une « limitation ne peut être admise que dans l’arrêt même qui statue sur l’interprétation sollicitée ». Ici, la limitation n’ayant pas été sollicitée par Malte, le principe est celui de l’effet rétroactif de l’arrêt.
Le gouvernement maltais s’est pour le moment borné à indiquer qu’il « respecte la décision de la Cour », mais que « les implications légales du jugement sont en train d’être étudiées dans le détail ». Un scénario de résistance frontale à la décision, via par exemple l’accusation d’ultra vires, semble donc exclu. La République de Malte va-t-elle aller jusqu’à devoir révoquer et rembourser tous les acheteurs et détenteurs de son passeport via ses programmes de vente de la nationalité ? Cette solution, qui nécessiterait sans doute un véhicule législatif, ne paraît pas la plus probable, pour des raisons budgétaires et politiques. Si Malte se borne à ne plus vendre sa nationalité, alors la question des effets rétroactifs de la décision de la grande chambre pourrait se poser à l’occasion, par exemple, de litiges devant les autres États membres qui pourraient, sur le fondement de l’arrêt, ne plus reconnaître les nationalités maltaises octroyées par l’investissement. Il est donc possible, et même crédible, que la question de l’exécution de l’arrêt se représente devant la Cour.
Pour ce qui est du reste des États membres et de l’Union européenne, la décision demeure prudente. Aucun d’entre eux, il est important de le souligner, n’est d’ailleurs intervenu en soutien de l’État maltais. Alors que la Commission encourageait la Cour à juger que le programme maltais était contraire au droit de l’Union en raison de l’absence de tout « lien réel » (genuine link) rattachant l’individu à l’État, la Cour a surtout argumenté à titre principal sur la commercialisation, impropre à créer un rapport de solidarité et de loyauté. Cela ne tient pas du hasard. Si la grande chambre avait repris l’argument du lien réel, et donc réceptionné directement la théorie de la nationalité effective dont elle est issue, et telle qu’elle découle de l’arrêt Nottebohm rendu par la Cour internationale de Justice, de nombreuses législations des États membres auraient couru le risque d’une contrariété, qu’on songe par exemple aux nationalités « réparatives » de l’Espagne ou du Portugal à l’égard d’anciennes minorités juives discriminées, des conditions très « libérales » d’octroi de la nationalité italienne via la découverte opportune d’ancêtres, de la naturalisation d’étrangers « émérites » en France, etc. Les exemples ne sont pas rares, en Europe, où la nationalité est octroyée sans qu’un « lien réel », substantiel, existe entre l’État et l’individu. La Cour a donc opportunément évité de se fonder sur le « lien réel » de l’arrêt Nottebohm, même si, pour qualifier le caractère exclusivement commercial, elle examine bien les « facteurs de rattachement » (§ 115) ou « la réalité et l’intensité des liens de rattachement » (§ 116). En utilisant plutôt le critère du rapport de « loyauté et de solidarité » et le « rattachement », la Cour de justice ‘fait du Nottebohm’ sans trop en donner l’impression.
Il n’empêche, la Cour a bien donné une dimension substantielle à la citoyenneté de l’Union. Elle s’est autorisée à observer ce qui doit constituer, en fait, le rapport juridique qui unit un État membre à son national et, partant, un citoyen à l’Union. La décision de la grande chambre souffre dès lors des mêmes critiques formulées à l’époque, et encore aujourd’hui, à l’égard de l’arrêt Nottebohm, dans lequel la Cour internationale de Justice s’était autorisée, en 1955, à déclarer ineffective la nationalité qu’un individu avait achetée au Lichtenstein sans jamais y résider, déclarant ainsi irrecevable l’action en protection diplomatique fondée sur cette nationalité. Se structurait dès lors une opposition « naturel[le] et inévitable », comme l’écrivait Federico Castro, entre une conception « strictement légale et formaliste » et une conception « réaliste ou sociologique »[5] de la nationalité. Les mêmes reproches et les mêmes louanges ne manqueront pas – et ne manquent déjà pas – de frapper l’arrêt de la Cour.
L’auteur de ces lignes se rangera plutôt aux louanges. Après tout, Stephen Hall l’avait prédit : « [l]orsqu’un État membre confère sa nationalité à une personne dénuée de tout lien authentique avec lui, et le drape ainsi dans les habits de “ressortissant d’un État membre”, il trahit son devoir de solidarité »[6].
[1] Cette recherche a été financée en partie par l’Agence Nationale de la Recherche (ANR) au titre du projet DEMIG ANR-23-CE53-0006-01.
[2] Stephan Hall, Nationality, Migration Rights and Citizenship of the Union, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 44 (traduction de l’auteur).
[3] V. Jules Lepoutre, « Nationalités des États membres et citoyenneté de l’Union. Entre romantisme et réalisme », RTD eur., 2024, n° 1, p. 9-31.
[4] La formule est celle de l’arrêt Grzelczyk. Le virage avait été amorcé dès 2023 dans l’arrêt Udlændinge- og Integrationsministeriet.
[5] Federico Castro, « La nationalité, la double nationalité et la supra-nationalité », RCADI, 1961, vol. 102, p. 582.
[6] Stephan Hall, op. cit., p. 67.
Crédit photo : Nick Fewings / Mellieha, Malte
