Requiem pour le Sénat de Belgique : Ces voix que l’on se prive d’entendre

Par Guillaume Delvaux, Sophie Mercier & Céline Romainville

Dans un État fédéral démocratique, la seconde chambre joue un rôle déterminant : modération du pouvoir législatif de l’autre chambre, affirmation vis-à-vis du pouvoir exécutif, approfondissement du débat parlementaire, défense des intérêts territoriaux… En Belgique, le Sénat, composé de représentants des entités fédérées, remplit ces fonctions notamment dans l’adoption des lois spéciales et la révision de la Constitution. Sa suppression affaiblirait la protection des minorités, en particulier francophones, bruxelloises et germanophones, et compromettrait le dialogue intercommunautaire. Véritable lieu de concertation, le Sénat mérite d’être réformé et renforcé, plutôt que supprimé sans débat.

In a democratic federal state, the second chamber plays a decisive role: moderating the legislative power of the other chamber, asserting itself vis-à-vis the executive, deepening parliamentary debate, defending territorial interests, etc. In Belgium, the Senate, made up of representatives of the federated entities, fulfils these functions, particularly in the adoption of special laws and the revision of the Constitution. Its abolition would weaken the protection of minorities, particularly French speakers, Brussels and German entities, and would compromise inter-community dialogue. As a genuine forum for consultation, the Senate deserves to be reformed and strengthened, rather than abolished without debate.

Par Guillaume Delvaux, Sophie Mercier, doctorants à l’Université de Louvain et Céline Romainville, Professeure à l’Université de Louvain

Le Sénat belge vit vraisemblablement ses dernières heures. En effet, le 17 juin, à l’issue d’un conseil des ministres restreint[1], le gouvernement a annoncé son intention de déposer à la Chambre et… au Sénat, un projet de révision de la Constitution afin de supprimer d’ici la fin de la législature en 2029 cette  institution[2]. Il faut dire que la seconde chambre n’a pas été ménagée dans les précédentes réformes de l’État. Or, comme nous allons le montrer, le bicaméralisme joue un rôle indispensable dans un système fédéral en garantissant la représentation des composantes de la fédération. Il faut néanmoins relever que depuis longtemps la classe politique a abandonné toute ambition de faire fonctionner cette institution, la rendant incapable d’exercer ce rôle au point de créer un « Sénat bashing ».

Après avoir rappelé les fonctions essentielles assurées par une seconde chambre dans un État fédéral, nous examinons la composition et les fonctions du Sénat belge dans sa forme actuelle avant d’envisager la fragilisation du système fédéral belge induite par sa suppression.

Dans les limites de cette contribution, nous n’approfondissons pas ici la question de la compatibilité de cette suppression du Sénat avec la procédure de révision de la Constitution belge. Nous nous limiterons ici à souligner que l’ensemble des articles de la Constitution relatifs à l’institution sénatoriale ne sont pas présents dans la déclaration de révision de la Constitution votée en 2024, sous la législature précédente. Or, par principe, il n’est pas possible de réviser une disposition constitutionnelle si cette révision n’a pas été autorisée par le Parlement fédéral avant sa dissolution. En d’autres termes, supprimer le Sénat en septembre 2025 impliquera inévitablement une entorse à la procédure de révision de la Constitution prévue en son article 195.

La seconde chambre, « caractéristique essentielle » du fédéralisme[3]

Les fonctions d’une seconde chambre dans un État fédéral démocratique sont classiquement identifiées comme étant les suivantes. Premièrement, la seconde chambre est un élément de modération du pouvoir : « [l]e corps législatif […] étant composé de deux parties, l’une enchaînera l’autre par sa faculté mutuelle d’empêcher »[4]. Deuxièmement, le bicaméralisme peut renforcer le rôle du Parlement face à l’exécutif : il est plus difficile de manipuler deux Chambres qu’une seule[5]. Troisièmement le Sénat a une fonction délibérative. La navette parlementaire entre les deux Chambres permet de « desserrer l’étau des contraintes susceptibles d’affecter la qualité de la délibération, et plus particulièrement la contrainte temporelle »[6]. La seconde lecture, et la possibilité d’une double discussion à la Chambre ne peuvent remplacer le potentiel délibératif du bicaméralisme. En effet, l’existence de deux chambres implique qu’une plus grande liberté peut exister dans l’une des deux Chambres sur certains points, et dans l’autre, sur d’autres. La composition différente des deux assemblées implique que certains intérêts représentés au Sénat ne le sont pas à la Chambre. Quatrièmement, dans les États fédéraux, les secondes Chambres assument une fonction territoriale, sur laquelle nous nous concentrerons ici.  La Commission de Venise (Commission pour la démocratie par le droit) note que :

« Les secondes chambres sont une caractéristique essentielle du fédéralisme, car elles permettent aux États membres de participer au parlement fédéral. En même temps, la seconde chambre fait contrepoids aux pouvoirs conférés aux autres organes fédéraux, et pas seulement à la chambre basse. Dans un État régionalisé, c’est un moyen de rester uni en obtenant le plus grand degré d’autonomie possible (Espagne, Italie) » [7]

Pour certains spécialistes du fédéralisme, la seconde chambre est nécessaire pour que l’on puisse parler d’État fédéral[8]. Pour d’autres, elle est une institution privilégiée pour mettre en œuvre le principe de participation ( « shared rule ») qui, avec le principe d’autonomie (self rule), constitue l’un des fondements du fédéralisme[9]. Très peu d’États fédéraux n’ont pas de seconde Chambre (la Micronésie, le Venezuela, Saint-Kitts-et-Nevis (officiellement la Fédération de Saint-Christophe- et-Niévès) et les Comores[10]).

Le Sénat belge : un potentiel fédéral non encore exprimé

Le Sénat belge est actuellement composé de 50 sénateurs issus des entités fédérées (10 élus désignés par le Parlement de la Communauté française, dont 3 du groupe linguistique francophone du Parlement bruxellois), 8 désignés par le Parlement wallon, 2 désignés par le groupe linguistique francophone du Parlement bruxellois, 1 élu par le Parlement de la Communauté germanophone, 29 désignés par le Parlement flamand (dont 1 au minimum est domicilié en Région Bruxelles-Capitale). En outre, le Sénat compte 10 sénateurs cooptés : 4 par le groupe linguistique francophone et 6 par le groupe linguistique néerlandophone. C’est donc une logique de représentation descriptive, au sens d’Hannah Pitkin[11], qui sous-tend la présence du Sénat dans le paysage institutionnel belge, pour ce qui concerne sa composition spécifique, mais aussi substantielle, en ce que ces députés traduisent ensuite les intérêts de leurs entités dans le cœur des textes législatifs.  

Le Sénat intervient de manière obligatoire dans une série de matières, dans lesquelles la norme ne peut être adoptée que si la Chambre et le Sénat la votent, au terme d’une navette parlementaire. Le Sénat dispose, dans ces matières, d’un droit d’initiative et d’amendement. Les normes cristallisant les grands équilibres institutionnels, tels que les lois spéciales et les révisions de la Constitution, sont de la compétence de la Chambre et du Sénat[12].

Concrètement, pour ces matières, le texte fait la « navette » entre les deux assemblées jusqu’à ce que les majorités requises soient atteintes (2/3 des suffrages exprimés pour une révision de la Constitution, même majorité et majorité dans les groupes linguistiques pour les lois spéciales). Un tel mécanisme permet une double discussion sur les points essentiels aux équilibres qui sous-tendent le fonctionnement de nos institutions.

Le Sénat produit également des rapports d’informations ayant trait, notamment, à la structure du fédéralisme belge ou aux relations entre les différentes entités fédérées. Le Sénat a l’avantage de disposer du temps pour entendre les experts et acteurs de ces différentes matières là où la Chambre croule sous le nombre de textes législatifs. De plus, il s’agit d’un rare lieu de rencontre entre représentants élus des différentes entités fédérées. Rappelons que si la Chambre compte des membres des différentes régions, elle reste cantonnée dans ses travaux aux compétences fédérales. Ces rapports du Sénat peuvent par la suite servir de base à des accords de coopération.

Le travail de fond du Sénat trouve aussi son utilité lors de grandes modifications de la structure institutionnelle du pays comme les réformes de l’État. Celles-ci étant souvent négociées par les partis politiques sans que l’on ait de traces, le travail d’une deuxième chambre est loin d’être superflu. Il permet ainsi de comprendre les tenants et aboutissants et d’assurer une certaine publicité des changements proposés et de la volonté du législateur. Ces travaux peuvent alors servir ultérieurement lorsque se pose la question de l’interprétation de l’une ou l’autre disposition.

Les équilibres fragiles du système fédéral belge menacés par la suppression du Sénat

Supprimer le Sénat présente le risque de fragiliser le système institutionnel belge, en amenuisant la protection de la minorité francophone au niveau fédéral, en supprimant un élément de modération du débat politique, qui permet, au besoin « de faire retomber » la tension politique et en marginalisant encore davantage la Région de Bruxelles-Capitale et la Communauté germanophone.

Si le Sénat est supprimé, une révision de la Constitution pourrait être adoptée uniquement à la Chambre, à une majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Dans l’hypothèse où tous les députés sont présents et où tous s’expriment, cela signifie qu’une révision de la Constitution pourrait être adoptée par les quatre-vingt dix députés néerlandophones, si seulement dix voix francophones favorables les rejoignent. Autrement dit, le risque existe que de longues séances parlementaires houleuses se clôturent sur des révisions de la Constitution hâtives, non mûrement réfléchies, au mépris de la protection des francophones. Actuellement, ce risque est réduit par l’existence d’une seconde chambre. La protection de la minorité francophone réside dans l’existence de deux chambres, composées différemment : pour atteindre le double verrou des deux-tiers des suffrages exprimés favorables, il faut pouvoir convaincre un nombre suffisant de sénateurs, issus d’assemblées fédérées composées différemment de la Chambre et ayant en tête les intérêts de leurs différentes entités, qui ne sont pas nécessairement pris en compte à la Chambre à l’occasion de ces réformes.

Dans l’hypothèse d’une suppression du Sénat, les lois spéciales ne seraient plus adoptées que moyennant une majorité des deux-tiers des suffrages exprimés et une majorité dans chacun des deux groupes linguistiques de la Chambre. La protection de la minorité francophone est donc réduite puisqu’il ne faudra plus pouvoir convaincre deux groupes linguistiques différents, composés de manière différente. Actuellement, les lois spéciales ne peuvent être adoptées qu’à une majorité des 2/3 des suffrages exprimés dans chacune des Chambres, et à une majorité dans chacun des groupes linguistiques de chacune des Chambres.

La valeur ajoutée d’une seconde assemblée constituée différemment que la Chambre des représentants peut paraitre superflue actuellement au vu de la simultanéité des élections fédérales, régionales et communautaires rendant la représentation des différents partis presque identique. Il pourrait en être autrement si, par exemple, des élections anticipées avaient lieu au niveau fédéral avant la fin de la législature en 2029. La composition du Sénat ne changerait pas, à l’exception des sénateurs cooptés, tandis que la Chambre serait entièrement renouvelée. Il pourrait en résulter que la nouvelle majorité à la Chambre soit minoritaire au Sénat. Évidemment, on pourrait craindre un blocage politique mais ce serait sans compter le nombre limité de matières sur lequel le Sénat est amené à s’exprimer. Dans le cadre de réformes institutionnelles, le Sénat jouerait alors un rôle primordial en forçant le dialogue et la concertation afin de rassembler une majorité des deux tiers dans chaque assemblée.

Que cela soit pour les lois spéciales ou la révision de la Constitution, avec la suppression du Sénat, on perd les avantages que représente une seconde discussion dans une seconde chambre, qui peuvent s’avérer très précieux dans un système fédéral bipolaire et animé d’une logique centrifuge : contraindre à un temps de réflexion, éviter les coups de « surchauffe » communautaires, élargir le débat, en prenant le pouls de l’opinion publique[13].

Par ailleurs, la Chambre est constituée en deux groupes linguistiques, francophone et néerlandophone, reflet de la vision bipolaire qui structure le paysage institutionnel belge. Cette vision nie la possibilité d’intérêts divergents entre la Wallonie et Bruxelles. Cette bipolarité fait abstraction de la Communauté germanophone et de Bruxelles. La suppression du Sénat renforce la marginalisation de ces deux entités et renverse l’idéal représentatif tel qu’il a été envisagé par le pouvoir constituant. Certes, il y aurait toujours seize députés issus de la circonscription électorale bruxelloise, mais la représentation de la Région bruxelloise, de la communauté politique bruxelloise, elle, disparaît (d’autant que, à tout le moins pour les lois spéciales, les seize députés précités sont répartis dans les deux groupes linguistiques). Concernant la représentation de la Communauté germanophone, les différentes pistes explorées pour s’assurer de la présence d’un député germanophone à la Chambre soit posent des questions de constitutionnalité parce qu’elles introduisent une logique de représentation d’une entité fédérée dans une assemblée composée à la proportionnelle, soit risquent de ne pas être à la hauteur des attentes en termes de « shared rule ».

Enfin, la suppression du Sénat entrainerait la disparition d’un lieu de dialogue entre entités fédérées à haut potentiel.

Le Sénat aurait pu jouer un rôle décisif en tant qu’instance de la coopération entre les entités fédérées, afin de répondre aux besoins accrus de coordination et de coopération générés par quatre caractéristiques du fédéralisme belge. Premièrement, le principe d’exclusivité veut que chaque autorité détentrice d’une compétence l’est à l’exclusion des autres. Il implique que chaque collectivité publique qui dispose d’une parcelle de compétence pour régler une question doit être impliquée dans le processus de décision. Deuxièmement, le principe d’équipollence des normes (les règles produites par les entités fédérales et fédérées sont de même valeur) suppose que les conflits de compétences ne peuvent être résolus par une règle de primauté au fédéral ; il n’y a d’autres voies pour résoudre les conflits positifs ou négatifs que la coopération. Troisièmement, le découpage « en dentelle » des compétences, éclate, et morcelle les différentes matières (on peinera à trouver des « blocs homogènes » de compétences). Quatrièmement, la juxtaposition sur un même territoire des communautés et des régions ainsi que des commissions communautaires à Bruxelles renforce la nécessité de coopérer[14].

La coopération n’est pas seulement nécessaire au plan interne : au niveau international, il est fréquent que la Belgique doive trouver un accord entre l’Autorité fédérale et les Régions sur une position commune. Le Sénat aurait pu être un lieu de débat sur ces matières permettant d’arriver à une position commune, alors que pareille position est parfois très difficile à trouver. Ainsi, en matière d’environnement et de climat, la Belgique est souvent contrainte de s’abstenir sur des votes importants au niveau européen, faute d’accord. On se souvient également du veto de la Wallonie sur le CETA qui avait empêché la Belgique d’approuver ce traité. L’alternative d’un renforcement du Comité de concertation (Codeco), instances réunissant des représentants des différents exécutifs, parfois brandie comme solution aux impasses de la coopération dans le fédéralisme belge, est nettement moins préférable d’un point de vue démocratique puisqu’il renforce le pouvoir exécutif au détriment du pouvoir législatif. Il présente également l’inconvénient d’être une boite noire peu transparente.

Conclusion

Il ne fait aucun doute que le Sénat ne remplit actuellement que très partiellement son rôle d’assemblée représentative des entités fédérées. Sa suppression constitue une solution – radicale – de facilité exprimant surtout une certaine immaturité du fédéralisme belge, et de la réflexion sur la coopération entre entités fédérées et sur la participation de ces entités à l’État fédéral. Comme nous l’avons vu, l’existence d’une deuxième chambre représentative des entités fédérées peut être considérée comme indispensable dans un État fédéral. Un tel espace de dialogue trouve encore plus son sens en Belgique avec une répartition des compétences en dentelle et la superposition d’un nombre élevé d’entités fédérées. On gagnerait alors à faire du Sénat une véritable institution représentative des entités fédérées et un lieu favorisant la coopération qui manque cruellement en Belgique.

Subsidiairement, s’il n’existe pas de volonté politique pour empêcher la suppression du Sénat, il faut à tout le moins que cette dernière face l’objet d’un débat approfondi, tant technique que politique, pour répondre aux enjeux soulevés ci-dessus ainsi qu’à d’autres soulevées par la suppression envisagée (tels que la procédure de nomination des juges de la Cour constitutionnelle, par exemple). Ce serait aussi l’occasion d’aborder enfin certaines  questions qui ont été « mises au frigo » depuis trop longtemps, comme l’assouplissement, dans une certaine mesure, de la procédure de révision de la Constitution, pour éviter la tentation d’entorses sous la forme de dispositions dérogatoires, ou la refonte du rythme électoral.

[1] « Le gouvernement fédéral s’accorde sur la suppression du Sénat », Le Soir, publié le 17 juin 2025, consulté le 27 juillet 2025

[2] Sur les raisons de cette suppression, voy. M. Verdussen, « Le projet de suppression du Sénat de Belgique : la navrante chronique d’une mort annoncée », Chaire d’études parlementaires, 2025

[3] Cette partie se base sur S. Vandenbosch, C. Romainville, and X. Miny, « Le Sénat de Belgique: une institution en quête de repères », in A. Wirtgen (dir.),  30 ans de fédéralisme/30 jaar federalism, Bruges, Die Keure, 2024, pp. 3 -35.

[4] Montesquieu, De l’esprit des lois, Livre XI, chapitre 6.

[5] P. Popelier, « Bicameralism in Belgium: the dismantlement of the Senate for the sake of multinational confederalism», Perspectives on Federalism, vol. 10, 2018/2, p. 15.

[6] J. Clarenne, Délibérer au Parlement. Le droit parlementaire, instrument du renouveau de la démocratie représentative ?, Bruxelles, Larcier, 2024, p. 120 : « [d]ans la mesure ou les parlementaires ont plus de temps pour débattre, l’échange d’arguments peut ainsi être plus complet, les auditions et consultations plus nombreuses et le dossier mieux étudié, de sorte que le vote final soit mieux éclairé»

[7] Commission de Venise, Rapport sur le bicaméralisme (p. 9)

[8] Voy. notamment A. Lijphart, « Non-Majoritarian Democracy: A Comparison of Federal and Consociational Theories », Publius, 1985, pp. 3-15 ; R. Dahl, How Democratic is the American Constitution ?, New Haven/Londres, Yale University Press, 2001, p. 46 ; S. Schepers, Le droit fédéral en Europe, Bruxelles, Bruylant, 1991, p. 95.

[9] P. Popelier, « Bicameralism in multi-tiered systems », in R. Albert, A. Baraggia et C. Fasone (dir.),

Constitutional Reform of National Legislatures: Bicameralism under Pressure, Cheltenham, Edward Elgar Publishing,2019, pp. 107-108.

[10] voy. L. Rigaux, « Pour une réforme du Sénat. La Chambre des entités fédérées, véritable lieu de coordination multipolaire et de pacification du fédéralisme belge », C.D.P.K, 2019/2, pp. 381. W. Swenden, « Subnational participation in national decisions: the role of second chambers », in E. Henrik, S. Waelti et M. Zuern (dir.), Handbook of Multi-Level Governance, Cheltenham (UK)/Northampton, (MA), Edward Elgar, 2010, p. 104.

[11] Chez Pitkin, dans la représentation descriptive, le représentant remplace (stand for) le représenté à partir d’une similitude de caractéristiques. Voy.  H. F. PITKIN, The Concept of Representation, 1e éd., University of California Press, 1967.

[12] Ainsi, sont bicamérales les législations relatives au Conseil d’État, à la Cour constitutionnelle, aux cours et tribunaux. Le Code électoral est également bicaméral, comme les lois d’assentiment aux traités et les lois concernant les organisations internationales.

[13] Avantages déjà identifiés par P. Wigny, Droit constitutionnel, t. II, Bruylant, Bruxelles, 1952, p. 468.

[14] Voy. sur ces enjeux et les impasses du fédéralisme coopératif belge : C. Romainville, Le fédéralisme coopératif belge et sa pratique en matière climatique, Revue Belge de Droit Constitutionnel, 2022, n° 1-2, pp. 59-101.