Quelle autonomie pour la Corse au sein d’un État unitaire ? par Jérôme De Stefano
Résumé : Le 21 octobre 2026, le Sénat se prononcera sur le projet de loi constitutionnelle « pour une Corse autonome au sein de la République » adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 23 juin dernier. Le bien-fondé d’une telle réforme dans le cadre du droit constitutionnel français a déjà été âprement discuté avant l’été à la fois par les acteurs politiques et la doctrine juridique. Le présent billet souhaite fournir un autre point de vue à partir du concept juridique d’autonomie en confrontant la tradition française, largement influencée par l’unité et l’indivisibilité de la République, à la tradition italienne, justifiant de longue date la subordination à l’État d’institutions autonomes au premier rang desquelles les régions. Appliqué au cas français, il apparaît que le « statut d’autonomie » dont la Corse disposerait, pour ne prendre que cet exemple, ne semble pas contredire frontalement le caractère unitaire de l’État.
Summary : On October 21, 2026, the Senate will vote on the constitutional bill « for an autonomous Corsica within the Republic » adopted on first reading by the National Assembly on June 23. The merits of such a reform within the framework of French constitutional law have already been fiercely debated before the summer both by political actors and legal doctrine. This post aims to provide another viewpoint based on the legal concept of autonomy by contrasting the French tradition, largely influenced by the unity and indivisibility of the Republic, with the Italian tradition, which has long justified the subordination to the State of autonomous institutions, foremost among which are the regions. Applied to the French case, it appears that the « status of autonomy » that Corsica would have, to take only this example, does not seem to directly contradict the unitary character of the State.
Par Jérôme De Stefano, Enseignant-chercheur contractuel à l’Université du Mans
En 1944, Luigi Sturzo résumait politiquement la solution de l’État dit régional afin de tempérer les velléités indépendantistes de la Sicile : « autonomie : oui, séparatisme : non ». « Autonomie : non, séparatisme : non » pouvait-on cette fois lire en substance dans les colonnes des journaux avant l’été au sujet du projet de loi constitutionnelle « pour une Corse autonome au sein de la République[1] ». Près de quatre-vingts ans après la déclaration du prêtre démocrate, le Président de la République annonçait pourtant la reconnaissance pour la Corse d’« une autonomie dans la République » ni « contre l’État » ni « sans l’État[2] ». Le terme autonomie semble soulever à la fois un enjeu politique et de sémantique juridique. Que s’agit-il concrètement de reconnaître ?
Les contours de l’autonomie corse découlent d’un accord entre le gouvernement et les élus de Corse issu du processus de Beauvau. Il prend la forme d’un projet de loi constitutionnelle voté par l’Assemblée de Corse le 27 mars 2024 reconnaissant un statut d’autonomie pour tenir compte des intérêts propres à l’île et à sa communauté. En particulier, il ajoute à un pouvoir d’adaptation des normes nationales, plus ancré dans le modèle français que les Républicains défendent, le pouvoir pour la Collectivité de Corse d’édicter des normes dans les matières législatives où s’exercerait sa compétence. Adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 23 juin 2026, ce projet pourrait cependant se heurter au vote du Sénat prévu le 21 octobre au regard de la majorité actuelle des Républicains ainsi que des prochaines élections et a fortiori au vote du Congrès nécessitant un plus grand ralliement au sein de la classe politique. De plus, admettre l’existence d’une communauté particulière double la réticence politique d’une réticence juridique. La conception traditionnelle de la citoyenneté, de l’unité et de l’indivisibilité de la République en vertu de l’article 1er de la Constitution, n’entend en effet pas reconnaître d’autre peuple que le peuple français[3].
Face à ces dogmes républicains, le droit comparé offre une perspective de conciliation en transposant le problème sur le plan de l’État. La conception italienne permet précisément de lier le caractère unitaire de l’État et la reconnaissance d’institutions autonomes. Elle concilie, sous une forme actualisée, le pluralisme juridique et les volontés centralisatrices selon une logique déjà éprouvée par l’époque médiévale. Or, c’est cette logique que l’histoire constitutionnelle française, progressivement façonnée par la souveraineté bodinienne et le républicanisme jacobin, récuse. L’approche française de l’autonomie, qui repose sur la République plus que sur l’État lorsqu’elle n’amalgame pas les deux, semble renforcer ses propres inquiétudes. En revenant sur cette discontinuité doctrinale, la contribution souhaite proposer une présentation critique de ce concept peu connu en tant que tel en France (I) afin d’interroger son application à la fois en Italie (II) et pour le cas de la Corse (III).
I. Le concept d’autonomie publique
L’élaboration de l’autonomie publique comme concept juridique intervient dans le jeune État italien, à la charnière du XXe siècle. La doctrine administrativiste, portée notamment par Vittorio Emanuele Orlando, Oreste Ranelletti et Santi Romano, n’envisage jusqu’alors que les différentes modalités de décentralisation administrative. Ce dernier, en systématisant ultérieurement les figures juridiques par lesquelles l’État reconnaît, au sens large, que sa puissance publique puisse être exercée par des personnes morales distinctes de son organisation interne, en vient à construire la figure de l’autonomie. Depuis sa perspective institutionnaliste, il envisage l’existence d’ordres juridiques dérivés de celui de l’État, c’est-à-dire dépendants de lui pour leur existence, leur contenu et leur efficacité[4]. Cette position pluraliste a pour corollaire une nécessaire conformité – ou compatibilité – de l’ordre juridique subordonné. L’ordre dont l’existence, le contenu et l’efficacité dépendent de lui-même, à l’instar de l’État, est appelé originaire. Plus tard, il confirme que les concepts de souveraineté et d’autonomie sont non seulement distincts, mais en quelque sorte opposés : la souveraineté est originaire ; l’autonomie est dérivée et donc nécessairement limitée[5]. Cette définition juridique du concept d’autonomie, qui se détache de son acception philosophique, est depuis devenue l’opinion traditionnelle de la doctrine italienne[6]. Partant, une autonomie constitutionnelle n’est plus perçue comme une autonomie au sein de la Constitution, mais fondée sur la Constitution. Son pouvoir ne se développe pas dans et contre l’État telle une cellule cancéreuse, mais procède d’un fondement unitaire qui établit les institutions subordonnées à l’État concourant à sa structure et à son droit positif. Devenues « auxiliaires de l’État », les personnes publiques dérivées bénéficient d’une sphère juridique propre, d’une zone de liberté concédée par l’État lui permettant d’édicter des normes d’autonomie. Leur contenu, tout en étant déterminé par l’ordre autonome pour régler ses intérêts propres, n’entre pas en contrariété avec l’ordre supérieur puisqu’il concourt à ses fonctions publiques. L’autonomie publique n’entraîne donc pas une négation, mais au contraire une participation à la souveraineté de l’État.
II. L’autonomie locale italienne
Contrairement à la présentation classique de l’État régional comme catégorie tierce entre l’État unitaire et l’État fédéral, la Constitution italienne consacre à la fois le caractère unitaire de l’État et la reconnaissance d’un pluralisme juridique lié à la doctrine de Santi Romano[7]. La partie consacrée à l’ordonnancement de la République comporte notamment un titre portant sur l’organisation locale composée d’une pluralité d’entités publiques dépendantes de l’État. Les régions et leur pouvoir législatif le sont en particulier au titre de l’article 117. Massimo Severo Giannini envisage ainsi une « autonomie d’organisation » par laquelle une entité dispose de compétences plus étendues que celles reconnues à ses pairs à l’égard de l’ordre supérieur ; et particulièrement le cas d’une « autonomie locale » permettant une dérogation totale et une orientation politique propre[8]. L’autonomie locale de la Sicile, par exemple, repose sur l’article 116 de la Constitution. L’article 1er de son statut indique qu’elle est constituée en « Région autonome, dotée de la personnalité juridique, dans le cadre de l’unité politique de l’État italien ». Ce degré d’autonomie, si grand soit-il, peut logiquement être restreint par l’ordre supérieur qui le concède et ne saurait être totalement libre au regard des bornes tracées par le droit public étatique. Afin d’éviter tout excès de pouvoir qui relèverait d’un cas d’indépendance[9], les actes normatifs d’autonomie sont soumis à des contrôles exercés par les autorités de l’État. Par exemple, la Cour constitutionnelle italienne, sur recours de l’État ou d’autres régions pour ce qui concerne les lois régionales, s’assure que les collectivités locales n’excèdent pas les compétences transférées (contrôle formel) plutôt que le contenu de leurs orientations (contrôle substantiel). Ce contrôle formel empêche, y compris officieusement, que les orientations politiques des collectivités locales n’entrent en contrariété avec celles de l’État au point de constituer un facteur de désordre.
III. L’autonomie législative corse
En l’état actuel de la votation du projet de loi constitutionnelle « pour une Corse autonome au sein de la République », un unique article prévoit la création dans la Constitution d’un article 72-5. Celui-ci rapprocherait le statut corse de certains statuts existants pour l’outre-mer, quoique de façon inédite pour le Titre XII et un territoire assimilé juridiquement à la métropole. Avant d’étudier les contours exacts de cette autonomie, il convient de noter que sa source constitutionnelle implique une concession d’autonomie par l’État conforme au paradigme italien. Est en outre rappelée la dépendance à la Constitution de la gestion de ses intérêts propres par l’expression « statut d’autonomie au sein de la République ». La suite de l’article unique du projet indique une habilitation positive à laquelle s’ajoutent des limites négatives par un domaine matériel recouvrant à peu de choses près le domaine régalien. L’« autonomie législative » doit donc être prise dans un sens fonctionnel eu égard à la nature et à la valeur des normes d’autonomie. On peut toutefois regretter que la loi organique constitue le pivot réel de l’étendue de cette réforme en ce qu’elle précise les conditions et les réserves de l’habilitation procédurale d’une part et peut compléter l’énumération de ses limites substantielles d’autre part[10]. Derechef, c’est à la loi organique que revient la détermination du contrôle de ces normes d’autonomie. Ce dernier est exercé par le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel selon la valeur de la norme d’autonomie. On peut néanmoins raisonnablement penser que puisse s’ajouter à son caractère formel la vigilance d’une préservation du principe d’égalité devant la loi au titre de l’une des matières conservées. En tout état de cause, ni en Italie, ni en France, l’autonomie ne semble remettre en cause l’unité de l’État pour peu que l’on décentre notre point de vue d’un cadre conceptuel déjà grevé de dérogations et d’exceptions[11].
[1] Le Monde, « Le projet de loi pour une Corse autonome est une atteinte aux fondements de la République », 16 juin 2026, en ligne. Contra l’opinion de Wanda Mastor et Jean-Jacques Urvoas : La Tribune, « L’autonomie de la Corse ou le fétichisme de l’uniformité : réponse aux critiques », 13 juin 2026, en ligne.
[2] Le Monde, « Emmanuel Macron propose “une autonomie dans la République” pour la Corse mais pas “contre l’État” », 28 sept. 2023, en ligne.
[3] L’argument est connu de longue date en droit positif : C. cons., 91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, 9 mai 1991, cons. 13. Sur la persistance de cette motivation, voir T. Berthoumieux, « Conseil constitutionnel, 15 juin 1999, nº 99-412 DC », in T. Perroud (dir.), Les grandes décisions de la jurisprudence constitutionnelle, Paris LGDJ-Lextenso, 2024, p. 404-441.
[4] S. Romano, L’ordre juridique, 2e éd., Paris, Dalloz, 2002, p. 103.
[5] S. Romano, « Autonomia », in Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, Giuffrè, 1947, p. 17.
[6] Les exemples sont innombrables. Parmi les plus connus : A. Romano, « Autonomia nel diritto pubblico », Digesto delle discipline pubblicistiche, II, Torino, UTET, 1987, p. 30-41, G. Treves, « Autarchia, autogoverno, autonomia », Rivista trimestrale di diritto pubblico, VII, 2, 1957, p. 277-293 ; G. Zanobini, « Caratteri particolari dell’autonomia », in Studi in onore di Oreste Ranelletti, II, Padova, CEDAM, 1931, p. 391-408. Pour des éléments plus récents : AA. VV., Istituzioni di diritto amministrativo, Torino, G. Giappichelli, 2017, p. 57 sqq. ; V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, 8e éd., Torino, G. Giappichelli, 2023, p. 136.
[7] D. Martire, Pluralità degli ordinamenti giuridici e Costituzione repubblicana, Napoli, Jovene Editore, 2020.
[8] M. S. Giannini, « Autonomia pubblica », in Enciclopedia del diritto, IV, Milano, Giuffrè, 1959, p. 364 sq.
[9] Le cas espagnol a été l’occasion de rappeler assez récemment la distinction entre autodétermination interne et autodétermination externe : A. Sfez, La question catalane ou le problème de la souveraineté en Espagne, Thèse de doctorat, Université Paris Panthéon-Assas, 2020, en part. p. 221.
[10] En ce sens la position de Julien Jeanneney : Le Monde, « Autonomie de la Corse : pour ou contre ? L’avis de deux constitutionnalistes », 18 juin 2026, en ligne.
[11] S. Parassouramanaïk Accama, L’autonomie normative des collectivités territoriales au sein de l’État unitaire français, Paris, Lefebvre Dalloz, 2026, en part. p. 21 sqq.
