Les conventions citoyennes hors les murs Par Éric Buge
Résumé : Longtemps cantonnées à un cadre institutionnel, les conventions citoyennes connaissent en 2026 une nouvelle phase de développement. À côté du modèle institutionnalisé porté par le CESE, apparaissent, dans le cadre de la campagne électorale en cours, des dispositifs initiés par le monde universitaire et la société civile. Cette diversification élargit le pouvoir d’initiative, mais soulève aussi de nouvelles questions de légitimité, de garanties procédurales et d’effectivité politique de la parole citoyenne.
Par Éric Buge, Professeur associé à l’Université Paris 1-Panthéon-Sorbonne
Les conventions citoyennes ont constitué, depuis les années 2010, l’une des principales innovations visant à revitaliser des démocraties représentatives en butte à une défiance croissante. À côté du mouvement ayant conduit à davantage contrôler les gouvernants, dans le but de rétablir la confiance publique, en réaction aux scandales qui ont rythmé la vie politique, se sont déployés des efforts pour davantage impliquer les citoyens dans la vie politique et ainsi combattre l’entropie représentative.
Ce second mouvement, visant à pluraliser les formes de participation citoyenne à la vie politique au-delà du simple acte électoral, s’est par exemple traduit dans la revigoration, par les assemblées parlementaires, du droit de pétition, dans la création de budgets participatifs ou de mécanismes d’initiative citoyenne au plan local, ou dans la multiplication des consultations publiques, à l’initiative des pouvoirs publics, même si la portée réelle de chacune de ces procédures est inégale.
Après une première phase d’institutionnalisation progressive – mais encore incomplète – les conventions citoyennes sont en train d’entrer dans une seconde étape, leur organisation se diffusant aujourd’hui en dehors des institutions publiques.
Le modèle français de convention citoyenne
Les conventions citoyennes occupent une place de choix dans cette dynamique. Inaugurées en France, à l’échelle nationale, en 2019, avec la Convention citoyenne pour le climat, ce format a été reproduit à l’occasion de la convention sur la fin de vie, puis de celle sur les temps de l’enfant.
Le format en a été largement fixé par l’expérience fondatrice de la première convention citoyenne[1]. En résumé, ces conventions, organisées par le Conseil économique, social et environnemental (CESE), sont composées d’environ 150 citoyens volontaires tirés au sort, reflétant la diversité de la population française au titre de quelques critères principaux (sexe, âge, catégorie socio-professionnelle, etc.) et défrayés pour leur participation. Un comité de gouvernance ad hoc est constitué pour organiser ses délibérations, complété par des garants chargés de s’assurer de la bonne marche de ses travaux. Ce panel citoyen se réunit pendant six à huit weekends s’échelonnant sur six mois, sous forme de « sessions », se voit exposé à des experts du sujet traité et aux différentes parties prenantes. Ses délibérations donnent lieu à un rapport adopté par la convention dans son ensemble, lequel formule des préconisations. L’initiative des conventions revient, dans les faits, au Président de la République, avec une lettre de mission du Premier ministre. Il appartient aux pouvoirs publics d’en tirer les conséquences de leur choix, plusieurs lois ayant fait suite aux préconisations de conventions citoyennes, telle la loi Climat et résilience du 22 août 2021, qui a repris une partie des préconisations de la Convention citoyenne pour le climat.
Ce modèle est désormais bien huilé, et son organisation est maîtrisée grâce à l’expertise développée par le CESE, appuyé sur des cabinets spécialisés dans l’organisation de consultations publiques. Les grandes caractéristiques de ce modèle français sont les suivantes : initiative de l’exécutif sur une grande question de politique publique, tirage au sort d’un panel de 150 citoyens, hébergement par une institution constitutionnelle, le CESE, acquisition progressive de connaissances au contact d’experts, délibération du panel au fil d’un processus durant environ six mois, formalisation dans un rapport de préconisations non engageantes pour leurs destinataires. Ces conventions constituent un format très homogène, bien identifié par le grand public, les médias et le monde politique. Force est de constater qu’elles demeurent rares puisqu’en sept ans, seules trois ont été organisées à l’échelle nationale. Ces différentes caractéristiques différencient les conventions citoyennes nationales organisées en France des expériences étrangères ou locales, beaucoup plus diverses dans leurs formes[2].
L’acte 2 des conventions citoyennes
En cette fin d’année 2026, ce modèle est cependant en train de se diversifier, trois conventions citoyennes étant en cours simultanément, dans des formats très hétérogènes.
D’une part, le CESE a annoncé l’organisation d’une convention citoyenne sur les finances publiques, dont la première réunion se tiendra à la fin du mois de novembre prochain. La perspective est de pouvoir rendre publiques des préconisations en 2027, dans la perspective des grandes échéances électorales à venir. Il est probable que cette nouvelle convention soit organisée selon le modèle éprouvé depuis 2019 au fil des trois conventions organisées par le CESE. Elle présente cependant d’ores et déjà une particularité importante puisque son commanditaire n’est, pour la première fois, pas l’exécutif, mais le CESE lui-même qui s’est autosaisi de cette thématique, comme la loi organique lui en laisse la possibilité.
D’autre part, et surtout, deux autres « conventions citoyennes » sont en train d’être organisées à l’initiative de la société civile.
La première s’inscrit dans le projet de recherche DemoCIS, portant sur les institutions démocratiques[3]. Rassemblant plusieurs centaines de chercheurs sur une durée de sept ans, ce projet comporte de nombreuses actions, dont l’organisation d’une convention citoyenne sur la démocratie. Le format de cette convention est hybride puisqu’elle réunit non seulement une cinquantaine de citoyens tirés au sort, mais aussi une dizaine de parlementaires représentant les différents groupes de l’Assemblée nationale, et quelques représentants de la société civile, issus notamment du CESE. Se déroulant en quatre weekends à l’automne 2026, elle a vocation à formuler des propositions qui seront versées dans le débat public concomitamment aux campagnes électorales à venir. Ses réunions se déroulent à Lille et son financement est issu du programme public France 2030 dont le projet de recherche a été lauréat.
La seconde convention, dénommée « Un commun accord », a été initiée par Jean-Marc Jancovici et elle est administrativement hébergée par son think-tank, The Shift Project[4]. Son format semble plus proche du modèle historique des conventions citoyennes. Composée de 150 citoyens tirés au sort, ses travaux se déroulent, au Conservatoire national des Arts et Métiers à Paris, durant six weekends, jusqu’en février 2027. Ce calendrier vise à nourrir le débat politique dans la perspective des échéances électorales à venir. La convention est soutenue par un grand nombre de personnalités de la société civile et elle est financée de manière participative, par une collecte en ligne. L’une des particularités du format retenu tient à l’ampleur des thèmes soumis à la délibération : « Au 21ème siècle, pouvons-nous encore espérer tout avoir ? / Face aux contraintes croissantes et aux aspirations contradictoires, qu’est-ce qui compte vraiment pour nous ? », les travaux étant centrés sur l’examen des grands dilemmes de nos sociétés. Le site de la convention promet que le grand public pourra non seulement en suivre le déroulement mais aussi participer à ses travaux. De fait, il a été possible aux internautes de s’exprimer en ligne sur les « dilemmes » à soumettre à la convention.
Les défis de la diversité
La principale conséquence de cette diversification tient à l’élargissement du pouvoir d’initiative. Elle pluralise les autorités en mesure de déclencher une convention, alors que, jusqu’à présent, seul l’exécutif avait été à l’initiative en la matière (les présidents des assemblées parlementaires et le CESE n’ayant auparavant jamais utilisé la faculté que la loi organique leur ouvre en la matière), permettant ainsi de mettre à l’ordre du jour des thématiques que les institutions politiques n’auraient pas spontanément portées. Il devrait s’ensuivre une diversification des sujets mêmes sur lesquels de telles conventions sont organisées, ainsi qu’une multiplication du nombre de conventions. On peut noter que la France n’invente rien en la matière puisque l’initiative de mini-publics délibératifs par la société civile ou par le monde universitaire a été fréquente à l’étranger[5].
La possibilité, pour la société civile, d’organiser des conventions citoyennes en modifie par ailleurs la forme juridique. Ces dernières ne constituent plus simplement des consultations, hébergées par le CESE, mais des formes d’initiative civique. En effet, le propre de la consultation est qu’elle est le plus souvent déclenchée à l’initiative des pouvoirs publics (sauf consultation obligatoire). Alors que la consultation suppose que les pouvoirs publics ouvrent un espace destiné à recueillir la parole citoyenne, l’initiative appartient à la société civile elle-même, à l’image de ce qui se produit pour une pétition. Ceci pose la question des organisations qui sont en mesure d’organiser de telles conventions, au regard de leur coût. Le projet « Un commun accord » a par exemple un budget de trois millions d’euros. Si, en l’espèce, de solides garanties paraissent avoir été prises pour faire en sorte que la délibération ne soit pas captée par les organisateurs, la pluralisation de l’initiative fait aussi apparaître un risque de privatisation, voire d’instrumentalisation.
Les formats eux-mêmes sont appelés à évoluer, de nouvelles modalités d’organisation étant testées. L’hybridation de la composition de la convention, entre citoyens tirés au sort et responsables politiques, avait déjà été expérimentée dans le cas irlandais comme dans les expérimentations belges. La multiplication des conventions et la diversification corrélative de leurs modalités d’organisation débouchent sur l’expérimentation de nouvelles organisations, ce qui pourrait aussi permettre d’améliorer, à la lumière de l’expérience acquise, le modèle institutionnel de conventions citoyennes, au-delà du format canonique qui a été le leur ces dernières années.
L’appropriation du dispositif par la société civile témoigne de son attractivité. Le recours même à l’appellation de « convention citoyenne » révèle la légitimité désormais attachée à ce label. Seul « Un commun accord » a fait le choix de dénommer son panel non pas « convention » mais « assemblée » citoyenne, tout en prenant le soin, dans la description de son projet de faire référence aux conventions citoyennes passées. Il y a ce faisant un risque que l’appellation soit parfois trompeuse et que les garanties méthodologiques désormais attachées au modèle historique des conventions ne soient pas portées au même niveau, faute notamment de moyens suffisants. L’une des conséquences pourrait en être l’affaiblissement global du label « conventions citoyennes ». Les expérimentations en cours limitent pour l’heure ce risque[6]. Il faut souligner par ailleurs que l’encadrement juridique des conventions citoyennes officielles est lui-même encore très faible, ces dernières n’étant régies que par de grands principes dans la loi organique[7].
Le principal test de ces conventions nouvelle formule sera leur capacité à peser dans le débat public. L’autorité initiatrice ne pourra plus s’engager à mettre en œuvre leurs recommandations (le fameux engagement du Président de la République à reprendre « sans filtre » les résultats de la Convention citoyenne pour le climat) ou même à les prendre en considération. Avec cette nouvelle formule, le format prend son envol en dehors du giron des institutions politiques. Sans ancrage institutionnel, elles sont en quelque sorte livrées à elles-mêmes et dépendent de la reprise médiatique qui sera donnée à leurs propositions. De ce point de vue, la capacité à mobiliser des relais susceptibles de faire vivre dans le débat public les propositions des conventions sera essentielle. Cette exigence nouvelle devra conduire à travailler le lien entre mini-public (la convention) et maxi-public (la société dans son ensemble), afin de favoriser la prise en compte des propositions dans le débat politique. C’est précisément l’une des limites actuelles du modèle français de conventions citoyennes : la qualité de la délibération interne à la convention se concilie mal avec les interactions avec l’extérieur.
Ces trois conventions simultanées constituent ainsi un terrain d’observation privilégié de l’évolution du modèle français des conventions citoyennes. En sortant du giron des institutions publiques, elles témoignent de l’autonomisation possible d’une méthode qui y a été jusqu’à présent cantonnée. Le passage « hors les murs » des conventions citoyennes atteste de l’attrait du modèle de la délibération citoyenne, tout en présentant le défi de l’effectivité de la parole citoyenne produite.
[1] Pour une description de l’intérieur de cette première convention, Thierry Pech, Le Parlement des citoyens. La Convention citoyenne pour le climat, Paris, Seuil, 2021.
[2] Pour des comparaisons internationales, voir le rapport désormais classique de l’OCDE, Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, Paris, OECD Publishing, 2020.
[3] Voir le site internet de la convention : https://conventioncitoyennepourlademocratie.fr/
[4] Pour plus d’informations : https://www.uncommunaccord.fr/
[5] On peut penser au G1000 en Belgique ou aux deliberative polls façonnés par le politiste américain James Fishkin.
[6] Plusieurs des acteurs de ces conventions hors les murs (instituts effectuant le tirage au sort, prestataires élaborant le programme de délibération et organisant la facilitation…) sont d’ailleurs les mêmes que ceux qui étaient intervenus dans les conventions officielles.
[7] Pour la description de ce non-encadrement juridique, nous renvoyons à Éric Buge, « Que sont les conventions citoyennes ? » in Margaux Bouaziz et Élina Lemaire, Participation citoyenne et démocratie. Enjeux théoriques, perspectives comparées, Paris, Garnier, 2026.
