Administrer sans loi de finances : l’avis du Conseil d’État du 9 juillet 2026. Une nouvelle hypothèse de recours à la loi spéciale 1/2 Par Émilien Quinart
Résumé : Que se passerait-il si la loi de finances pour 2027 n’était pas adoptée avant le 1er janvier et s’il fallait que l’État fonctionne pendant plusieurs mois sur le fondement d’une loi spéciale et d’un décret de services votés ? Le Conseil d’État répond à ces difficiles et importantes questions dans un avis du 9 juillet 2026. Cet avis est remarquable à deux égards : d’une part, il reconnaît, en dehors des cas prévus par la Constitution et la loi organique, une nouvelle hypothèse de recours à la loi spéciale. Cette question fait l’objet du présent billet. D’autre part, il fixe les interdictions et obligations qui pèsent sur le Gouvernement dans la détermination et l’exécution des dépenses de l’État en l’absence de loi de finances. L’enjeu ici est clair : il s’agit pour le Conseil d’État de sécuriser la continuité de l’État en période de services votés. Cette question fera l’objet d’un second billet.
Summary : What would happen if the Finance Bill for 2027 were not passed before 1 January and the State had to operate for several months on the basis of a special finance bill (loi spéciale) and a decree making available the funds needed to meet commitments already voted for (services votés) ? The Conseil d’État examines these difficult and important questions in its consultation of 9 July 2026. This consultation is noteworthy in two respects. First, it recognises a new circumstance in which recourse may be had to a special finance bill, beyond the cases provided for in the Constitution and the Institutional Act. This is the subject of the present post. Second, it identifies the prohibitions and obligations incumbent upon the Government in determining and executing expenditure in the absence of a Finance Bill. Here, the objective is clear: the Conseil d’État seeks to safeguard the continuity of the State during a period of services votés. This second issue will be examined in a subsequent post.
Par Émilien Quinart, Professeur de droit public à l’Université de Strasbourg, Institut de Recherche Carré de Malberg (UR 3399)
Au sommet de l’État, un scénario commence à inquiéter. Si la loi de finances pour 2027 n’était pas adoptée avant le 1er janvier, le Gouvernement pourrait de nouveau avoir recours à une loi de finances « spéciale » dont les effets – compte tenu du contexte spécifique de l’élection présidentielle et de très probables élections législatives anticipées au printemps et à l’été 2027 – pourraient cette fois s’étendre bien au-delà des quelques semaines nécessaires à la poursuite et à l’aboutissement des débats budgétaires en janvier et février. Les scénarios les plus défavorables laissent imaginer une loi spéciale dont l’application pourrait perdurer neuf à onze mois[1], voire toute l’année 2027. Perspective inquiétante puisque, par définition, le régime de la loi spéciale[2] et du décret de « services votés »[3] édicté sur son fondement impose peu ou prou la reconduction du budget existant, en recettes et en dépenses, en attendant l’adoption de la loi de finances de l’année. Anticipant cette situation, le Premier ministre a chargé, dès le printemps 2026, l’Inspection générale des finances (IGF) d’une mission sur les conséquences financières, macroéconomiques et microéconomiques qu’entraînerait l’application prolongée du régime de la loi spéciale en 2027. Le rapport est rendu public le 20 août 2026 et ses conclusions ne sont guère optimistes[4] : impossibilité d’entreprendre des réformes structurelles en recettes ou en dépenses, aggravation consécutive du déficit, report de certains investissements, gel des trajectoires définies en loi de programmation (pour la justice et la défense notamment, sans parler de la recherche…), impossibilité d’allouer les crédits à certaines politiques publiques (par exemple, le financement de la « loi intégrale » contre les violences sexuelles et sexistes), risque de perte de confiance des investisseurs, renchérissement du coût de l’emprunt, etc. En un mot, l’application prolongée du régime de la loi spéciale serait néfaste pour les finances publiques.
Parallèlement à la lettre de mission adressée à l’IGF, le Premier ministre a saisi le 29 mai 2026 le Conseil d’État d’une demande d’avis sur l’interprétation des dispositions de l’article 47, alinéa 4 de la Constitution et de l’article 45, alinéa 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ces dispositions fixent le régime de la loi spéciale et du décret de services votés. Juridiquement, l’une ne va pas sans l’autre : dans l’attente de l’adoption de la loi de finances de l’année, la loi spéciale autorise le Gouvernement à continuer de percevoir les impôts existants (volet recettes) ; sur son fondement, le Premier ministre ouvre par décret les crédits se rapportant aux « services votés » (volet dépenses). Quel est le champ d’application de ces dispositions constitutionnelles et organiques ? Quelle est la marge d’appréciation du Gouvernement dans la détermination des montants de crédits à ouvrir par décret ? De quelle liberté dispose-t-il dans l’exécution budgétaire (c’est-à-dire en cours d’année) en période de services votés ? Telles sont en substance les questions posées[5] par le Premier ministre au Conseil d’État sur le fondement de l’article L. 112-2 du code de justice administrative lui permettant de le « consulter sur les difficultés qui s’élèvent en matière administrative ». La question dépasse ici à bien des égards la matière administrative. L’avis est délibéré le 9 juillet 2026 par l’Assemblée générale du Conseil d’État, sa formation la plus solennelle – c’est dire l’importance qu’on lui attache. Il est rendu public par le Gouvernement le 26 août 2026[6]. Sur le fond, l’avis se laisse résumer facilement : le Conseil d’État facilite et sécurise la continuité financière de l’État.
Le Conseil d’État a toujours été sensible à la continuité de l’État et des services publics qui en constituent la projection quotidienne. Au contentieux, les arrêts Winkell de 1909, Heyriès de 1918 et Dehaene de 1950[7] sont d’ailleurs à l’origine d’une théorie des circonstances exceptionnelles censée assurer « une continuité essentielle à la vie nationale » (selon la formule de l’arrêt Winkell). Les formations consultatives du Conseil d’État y sont peut-être plus sensibles encore car elles interviennent en amont des difficultés à surmonter. À cet égard, l’avis du 9 juillet 2026 s’inscrit dans une longue lignée d’avis visant à garantir, en toutes circonstances, la continuité financière de l’État : le 21 mars 1946, par exemple, l’Assemblée générale du Conseil d’État reconnaît au Gouvernement provisoire – dans le silence de la loi constitutionnelle du 2 novembre 1945 – la possibilité traditionnellement reconnue à l’Exécutif d’ouvrir des crédits additionnels par décret au cours de la période constitutionnelle transitoire, en considérant que « l’intérêt public commande que (…) cette possibilité subsiste »[8]. En Assemblée générale, René Cassin évoque à ce sujet un « principe général du droit » de continuité de l’État justifiant la survivance d’une « quantité d’attributions gouvernementales », dans les nouvelles institutions. Des considérations semblables conduisent, en janvier 1963, la section des finances du Conseil d’État à autoriser le Gouvernement à ouvrir des crédits supplémentaires par décret, alors même que – compte tenu de la dissolution d’octobre 1962, la loi de finances pour 1963 n’ayant pas été adoptée en intégralité – s’appliquait en principe le régime minimal des « services votés »[9] ; mais il fallait réaliser en urgence toute une série d’investissements, notamment dans l’énergie atomique et la recherche spatiale. Plus récemment, dans un avis du 9 décembre 2024, à la suite de la motion de censure, le Conseil d’État admet la compétence d’un Gouvernement démissionnaire pour déposer, et défendre devant le Parlement, un projet de loi spéciale[10], compétence ainsi incluse dans le champ des affaires courantes ; l’hypothèse n’était pourtant pas explicitement prévue par la Constitution et la loi organique. Le même avis élargit le champ de la loi spéciale en suggérant notamment qu’elle contienne, en plus de l’autorisation de continuer à percevoir les impôts existants (seule hypothèse explicitement prévue par les textes), une autorisation pour le ministre des Finances de recourir à l’emprunt.
Les avis du Conseil d’État peuvent se référer aujourd’hui à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, depuis 1979, impose au Gouvernement et au Parlement en cas d’urgence de prendre « toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale »[11]. C’est sous le timbre de cette jurisprudence que se place d’ailleurs l’avis du 9 juillet 2026. Ce dernier est remarquable à deux titres. D’une part, l’Assemblée générale du Conseil d’État – alors même qu’elle n’avait pas été expressément saisie de cette question – valide une nouvelle hypothèse de recours à la loi spéciale non prévue par la Constitution et par la LOLF (I). D’autre part, elle délimite les marges de manœuvre du Gouvernement dans la détermination des dépenses à opérer en l’absence de loi de finances. L’enjeu ici est clair, en prescrivant d’honorer certaines dépenses, l’Assemblée générale du Conseil d’État fournit un mode d’emploi efficace pour sécuriser la continuité de l’État en période de « services votés » (II).
I. Le Conseil d’État valide une nouvelle hypothèse de recours à la loi spéciale.
L’article 47, alinéa 4 de la Constitution dispose que « si la loi de finances (…) n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés. » (on souligne) Cette disposition fixe le régime de la loi spéciale. Elle a été pensée en 1958 pour faire face à une situation dans laquelle une longue crise ministérielle, survenant à la fin de l’été et perdurant en automne, empêcherait un Gouvernement de déposer un projet de loi de finances en temps utile. Les concepteurs du texte avaient en tête la démission du ministère Bourgès-Maunoury fin septembre 1957 inaugurant une crise ministérielle de 36 jours. Le texte de l’article 47, alinéa 4 n’autorise donc le recours à la loi spéciale qu’en cas de dépôt tardif du projet de loi de finances. Il ne régit pas l’hypothèse de l’enlisement des débats budgétaires[12]. Dans cette dernière situation, la solution explicitement prévue par l’article 47, alinéa 3 de la Constitution est claire (et brutale) : il s’agit de la possibilité pour le Gouvernement de mettre en vigueur la loi de finances par ordonnance budgétaire si le Parlement ne s’est pas prononcé (ni adoption définitive, ni rejet définitif) à l’échéance d’un délai de 70 jours après le dépôt du projet.
La création d’une procédure non prévue par la Constitution et la loi organique. Dans son avis du 9 juillet 2026, le Conseil d’État reconnaît pourtant « qu’en l’absence de possibilité d’aboutir à la promulgation de la loi de finances avant le 31 décembre de l’année, le Gouvernement doit demander au Parlement l’autorisation de continuer à percevoir les impôts [nda : par une loi spéciale] puis, une fois cette autorisation acquise, ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés, sauf à mettre en vigueur le projet de loi de finances par ordonnance lorsque les conditions prévues par le troisième alinéa de l’article 47 de la Constitution sont remplies. » (point 3, paragraphe 3). Cette manière de faire ne correspond pas du tout aux hypothèses prévues par la Constitution et la LOLF. Le Conseil d’État l’admet lui-même : l’avis du 9 juillet 2026 renvoie, sur ce point, à son avis du 19 décembre 2025 relatif au projet de loi spéciale déposé par le Gouvernement Lecornu. Pour rappel, le contexte était celui de l’enlisement des débats budgétaires après l’échec de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances pour 2026. Cet avis du 19 décembre 2025, rendu public, reconnaît clairement que « la présentation du projet de loi spéciale ne répond pas à l’hypothèse prévue au quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution » mais qu’il appartient au Gouvernement, « afin de garantir la continuité de la vie nationale, de s’inspirer des règles prévues par ces dispositions, aux fins d’aboutir à la promulgation (…) d’une telle loi spéciale »[13]. Le Conseil d’État interprète donc l’article 47, alinéa 4 de manière parfaitement constructive : il crée de toute pièce une procédure non prévue par la Constitution. Désormais la voie de la loi spéciale, non seulement peut, mais « doit » être employée (selon les termes de l’avis du 9 juillet 2026) dans l’hypothèse de l’enlisement des débats budgétaires, sauf à utiliser l’ordonnance.
Que penser du raisonnement du Conseil d’État ? Cet argument par analogie – « s’inspirer des règles prévues par l’article 47, alinéa 4 de la Constitution » – est parfaitement légitime lorsqu’il s’agit de combler une lacune de la Constitution et qu’il n’existe aucune autre alternative[14]. En décembre 1979, le Conseil constitutionnel l’avait utilisé pour autoriser le recours à la loi spéciale dans l’hypothèse d’une censure intégrale de la loi de finances, intervenue dans le cadre d’un contrôle de constitutionnalité, quelques jours avant le début de l’exercice[15]. La loi de finances, avant d’être censurée par le Conseil constitutionnel, ayant bien été adoptée par le Parlement, l’usage de l’ordonnance budgétaire de l’article 47, alinéa 3 de la Constitution était exclu. En décembre 2024, le Conseil d’État avait également utilisé cet argument par analogie pour autoriser le dépôt d’une loi spéciale par un Gouvernement démissionnaire, renversé à la suite d’une motion de censure en cours de procédure budgétaire[16]. Ici encore, il n’existait aucune autre alternative, puisqu’un Gouvernement démissionnaire, chargé de l’expédition des affaires courantes, n’est compétent ni pour continuer de soutenir la discussion budgétaire devant le Parlement, ni, a fortiori, pour mettre en vigueur les dispositions de la loi de finances par ordonnance budgétaire – cela reviendrait à faire fi de la motion de censure. En 2025, le raisonnement par analogie ne se justifiait plus : il n’existait, cette fois, aucune lacune constitutionnelle à combler. Face à l’enlisement des débats, le Gouvernement de plein exercice de Sébastien Lecornu pouvait juridiquement utiliser la voie de l’ordonnance budgétaire de l’article 47, alinéa 3 de la Constitution. La référence à l’avis du 9 décembre 2024, relatif à la situation d’un Gouvernement démissionnaire, n’avait donc rien à faire dans l’avis du 9 juillet 2026 pour justifier l’élargissement du recours à la loi spéciale (point 3, paragraphe 2).
Deux raisons d’opportunité expliquent sans doute pourquoi le Conseil d’État, dans son avis du 9 juillet 2026, valide cette nouvelle hypothèse de recours à la loi spéciale. D’une part, il s’agit de privilégier le plus longtemps possible la voie parlementaire[17] et d’assurer la stabilité gouvernementale, y compris lorsque les débats budgétaires sont enlisés. En effet, la mise en vigueur de la loi de finances par ordonnance présente un caractère tellement brutal – c’est l’éviction totale du Parlement – que le Gouvernement serait certainement renversé immédiatement après y avoir recouru. La voie de la loi spéciale, au contraire, permet de gagner du temps : elle offre quelques semaines de plus au Gouvernement pour tâcher de négocier des compromis et trouver une majorité susceptible de voter la loi de finances au Parlement. En janvier 2026, cette voie avait d’ailleurs permis d’ultimes négociations avec le Parti socialiste. En somme, pour le Conseil d’État, il semble que « la pire des chambres vaut mieux que la meilleure des antichambres », selon la formule de Cavour, et que la loi spéciale vaut toujours mieux que l’ordonnance. Le parlementarisme rationalisé imaginé en 1958 paraît trop brutal aux yeux mêmes du conseiller séculaire de l’Exécutif. D’autre part, il serait d’un formalisme excessif d’attendre que le Parlement rejette expressément, le cas échéant en lecture définitive, le projet de loi de finances avant de permettre au Gouvernement de déposer un projet de loi spéciale. Certes, à ce moment-là, les conditions fixées par l’article 47, alinéa 4 de la Constitution se trouveraient de nouveau parfaitement réunies car le nouveau projet de loi de finances préparé par le Gouvernement ne pourrait plus être déposé en temps utile pour être promulgué avant le début de l’exercice… le temps ainsi perdu serait toutefois dangereux pour la continuité financière de l’État. L’Assemblée générale du Conseil d’État l’avait sans doute en tête en autorisant le recours à la loi spéciale, le moins tard possible, dans l’hypothèse d’un enlisement des débats budgétaires.
L’articulation de la loi spéciale avec l’ordonnance budgétaire. L’avis du 9 juillet 2026 ouvre de toute façon une alternative : en l’absence de possibilité d’aboutir à la promulgation de la loi de finances avant le 31 décembre, le Gouvernement « doit » déposer un projet de loi spéciale « sauf à mettre en vigueur le projet de loi de finances par ordonnance lorsque les conditions prévues par le troisième alinéa de l’article 47 de la Constitution sont remplies » (point 3, paragraphe 3). Dans son avis du 19 décembre 2025, le Conseil d’État précisait « qu’il demeure loisible au Gouvernement, tout au long de l’examen parlementaire du projet de loi de finances, de mettre en vigueur par ordonnance les dispositions de son projet initial, aussi longtemps que le Parlement ne s’est pas prononcé, et sans que la publication antérieure d’une loi spéciale y fasse obstacle. »[18] Autrement dit, soit le Gouvernement choisit la voie de la loi spéciale, dispositif dérogatoire et subsidiaire dans l’attente de l’adoption de la loi de finances de l’année, soit il choisit de mettre en œuvre, une fois pour toutes, le projet de loi de finances par ordonnance. Les deux alternatives ne sont pas à égalité : l’ordonnance budgétaire jouera toujours comme une épée de Damoclès, y compris si le Gouvernement choisit, dans un premier temps, de recourir à la loi spéciale et au système des services votés qui en découle. À l’échéance d’un délai de 70 jours après le dépôt du projet de loi de finances, si le Parlement ne s’est pas prononcé (ni adoption définitive, ni rejet définitif), l’ordonnance budgétaire reste possible. Il serait donc parfaitement imaginable qu’un Gouvernement de plein exercice y recoure tout au long de l’année 2027 dans l’hypothèse d’une application prolongée de la loi spéciale. Mais ce seraient alors les dispositions du « projet initial » de loi de finances (préparé par le Gouvernement de Sébastien Lecornu) qui pourraient, selon le Conseil d’État, seules être mises en vigueur par ordonnance. Il est donc douteux qu’un Premier ministre issu d’une autre majorité s’engage dans cette voie après la présidentielle.
Quoi qu’il en soit, l’avis du 9 juillet 2026 ouvre la porte à un détournement de procédure puisqu’il pourrait inciter un Gouvernement, prétextant un enlisement des débats budgétaires, à déposer un projet de loi spéciale (le cas échéant avant même la réunion de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances) empêchant de fait le Parlement de se prononcer dans le délai de 70 jours sur le projet de loi de finances ; il créerait alors lui-même les conditions de recours à l’ordonnance budgétaire. On le voit, l’avis du Conseil d’État du 9 juillet 2026 est particulièrement permissif s’agissant des voies normatives à emprunter pour pallier l’absence d’adoption d’une loi de finances avant le 1er janvier. Tout autre est la conception qu’il retient du champ des « services votés » à ouvrir par décret sur le fondement de la loi spéciale. Ici, le Conseil d’État détermine précisément les interdictions et obligations qui pèsent sur le Gouvernement. En lui prescrivant d’ouvrir et d’exécuter certaines dépenses par décret, le Conseil d’État cherche à sécuriser la continuité financière de l’État en période de « services votés ». L’enjeu ici est que l’État fonctionne. Cette question fera l’objet d’un second billet.
[1] Même avec un cadrage budgétaire réalisé en juin, suivant un calendrier accéléré, la construction d’une loi de finances initiale demanderait plusieurs semaines avant même le dépôt du projet à l’Assemblée nationale.
[2] Sur le sujet, voir Nicolas Vergnet, « Les lois spéciales et l’état d’urgence budgétaire : de l’exception à la norme », RFDA, n° 2, mars-avril 2026, p. 393 s.
[3] Voir Émilien Quinart, « En attendant la loi de finances : le régime des “services votés” », RFDA, n° 2, mars-avril 2026, p. 387 s.
[4] Jérôme Fournel, Pauline Callec, Aspasie Pleiber, Ilyes Bennaceur, Effets d’une application prolongée de la loi spéciale en 2027, Rapport de l’inspection générale des finances, juillet 2026.
[5] La demande d’avis comporte exactement sept questions, elles-mêmes constituées de plusieurs sous-questions, dont certaines sont très techniques (comme celle relative aux reports de crédits non consommés).
[6] CE, Ass. gén., 9 juillet 2026, Avis concernant la mise en œuvre des services votés en application de l’article 45 de la loi n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), n° 411039.
[7] Voir Olivier Beaud, « L’État », in : Pascale Gonod, Fabrice Melleray et Philippe Yolka (dir.), Traité de droit administratif, tome 1, Paris : Dalloz, 2011, p. 244 s.
[8] CE, Ass. gén., 21 mars 1946, « Avis sur le point de savoir si, pendant la durée des pouvoirs de l’Assemblée nationale constituante, des décrets additionnels peuvent être ouverts par application de dispositions antérieures à la loi du 2 novembre 1945 », n°328156. Source : Archives nationales, fonds privé René Cassin, cote 382 AP 75 – dossier 2.
[9] CE, Sect. finances, 2 janvier 1963, Projet de décret portant ouverture de crédits à titre d’avance, n° 286697. Source : Archives nationales, cote 19990025/732.
[10] CE, Com. perm., 9 décembre 2024, Avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, pris pour l’application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, n° 409081.
[11] Cons. const., décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979 sur la loi autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir en 1980 les impôts existants, point 2 ; Cons. const., décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la loi organique relative aux lois de finances, point 7.
[12] Voir en ce sens, Mathieu Carpentier, « Les conditions pour une loi spéciale ne sont pas réunies… mais c’est quand même ce qu’on va faire », Matter, Form and Power, 11 décembre 2025.
[13] CE, Com. perm., 19 décembre 2025, Avis sur un projet de loi spéciale autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’à l’adoption de la loi de finances de l’année 2026, n° 410376. Source : Rapport d’activité 2025, p. 297. Disponible sur Consilia Web.
[14] Je remercie Mathieu Carpentier d’avoir attiré mon attention sur cette question. Les propos qui suivent doivent beaucoup à mes échanges avec lui.
[15] Cons. const., décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, précitée.
[16] CE, avis du 9 décembre 2024, n° 409081 précité.
[17] Alexandre Guigue, « Le gouvernement et les ordonnances budgétaires : je t’aime, moi non plus ! », Le Club des Juristes, 21 octobre 2026.
[18] CE, avis du 19 décembre 2025, n° 410376 précité.
Crédit photo : Salle des séances pour l’assemblée plénière. Peintures de Henri Martin, par Seudo, CC BY-SA 3.0
